Организация управления бюджетными ресурсами мезотерритории в условиях проводимой бюджетной реформы

Радикальные изменения бюджетного устройства на мезоуровне, новая организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования и переход бюджетов всех уровней к среднесроному финансовому планированию (или формированию бюджетов на трехлетний период) требуют адекватных мер по созданию устойчивой, адаптированной к меняющимся условиям и новым технологиям системы управления бюджетными ресурсами.

Одним из таких шагов должно стать укрепление местной налоговой базы, предполагающей, в том числе, значительное расширение налоговых полномочий органов местного самоуправления. Без этого невозможно говорить об обеспечении реальной финансовой автономии муниципалитетов.

Среднесрочное финансовое планирование

Логичным направлением работы во взаимосвязи с другими проблемами является использование и адаптация новых технологий прогнозирования и планирования в бюджетном процессе. Одним из основополагающих факторов, определяющих качественное составление бюджета, является его новая взаимосвязь (взаимообусловленность) с прогнозом социально-экономического развития, а также с иными экономическими и финансовыми планами.

Органическая связь перспективных (долгосрочных и среднесрочных), текущих планов и программ, встраиваемых в бюджетный процесс, должна отталкиваться от системы целеполагания, то есть необходимо осуществить постановку целей и задач развития мезотерриторий в соответствии с системой программных документов, определяющих социально-экономическое развитие территории.

Среднесрочное финансовое планирование является связующим звеном между приоритетами социально-экономического развития мезотерритории и проводимой бюджетной политикой. Оно призвано обеспечить предсказуемость, прозрачность и преемственность этой политики. В то же время четко видно, что извлечение положительного эффекта от применения среднесрочного финансового планирования требует четкого содержательного и правового оформления его организации. Это предполагает интеграцию в бюджетный процесс основных целевых индикативных положений, нежелательность внесения произвольных изменений в показатели среднесрочного финансового плана или представление обоснований при необходимости внесения таких изменений (например, с учетом социально-экономической ситуации, изменений в направлении бюджетных средств в связи с возникающими новыми бюджетными приоритетами и др.). Для этого следует обеспечить нормативную и методологическую базы оценки потребности в услугах муниципальных образований, разработать нормативы их финансирования и стандарты качества муниципальных услуг, создать систему индикативных показателей общественной полезности и экономической эффективности услуг, развивать конкурентные принципы распределения бюджетных средств, а также внедрить систему аудита эффективности использования бюджетных средств.

Программно-целевой метод формирования бюджетных расходов

Целесообразно разрабатывать дополнительные индикаторы результативности и эффективности бюджетных расходов главными распорядителями бюджетных средств с целью детализации различных аспектов деятельности по представлению общественных благ.

В этой связи необходимо значительно расширить использование программно-целевого метода (ПЦМ) формирования бюджетных расходов как долгосрочного государственного инструмента воздействия на экономику.

Расширение сферы применения программно-целевого подхода позволит более четко определять приоритеты бюджетной политики, сочетать текущее и стратегическое планирование социально-экономических параметров на региональном и местном уровнях. В общем виде ПЦМ можно представить в форме следующей цепочки шагов: стратегические целевые показатели (индикаторы) → целевые программы.

Этот метод позволяет определять приоритеты в деятельности органов власти и рационализировать процесс принятия решений на основе сравнения затрат и достигаемых результатов.

Углубляющаяся децентрализация власти на мезоуровне, когда органы местного самоуправления имеют возможность самостоятельно выбирать приоритеты развития и использования собственных оценок полезности предоставления общественных благ, создает условия становления подлинно демократических институтов власти на всех уровнях управления. На мезоуровне это выработка единого механизма при формировании целей и критериев управления, анализе проблем, выборе сценариев и базовых стратегий развития, прогнозировании социально-экономического продвижения мезотерритории в рамках общего стратегического развития на макроуровне.

В качестве одного из ключевых показателей в системе планирования социально-экономического развития мезотерритории необходимо, на наш взгляд, выделить показатель валового муниципального продукта как инструмента, используемого при оценке уровня социально-экономического развития и экономического потенциала территории, а также определении степени использования налогового потенциала, перспектив финансового развития муниципального образования.

Реализация подхода государственно-частного партнерства

Валовой муниципальный продукт, вновь созданная стоимость в муниципальном образовании, перемещается в центр ядра роста финансово-экономического потенциала территории муниципалитетов. Именно вновь созданная стоимость становится источником социально-экономического благосостояния, которое определяется, в первую очередь, через налоговый потенциал и, следовательно, приводит к соответствующей бюджетной обеспеченности. При этом рост бюджетной обеспеченности – это улучшение социально-экономических возможностей инвестиционного развития (повышение экономического потенциала территории).

Новая система планирования становится необходимым условием и средством для реализации стратегии управления экономикой в целом и на региональном (местном) уровне, но это повлечет за собой кардинальное изменение технологии составления бюджета.

Научное обоснование новых технологий комплексного бюджетного планирования на местном уровне имеет важное практическое значение с учетом выполнения задач социально-экономического развития мезотерриторий.

Не менее важным является системный анализ новой роли бюджета в системе макропланирования. Обобщаются возможность и направления использования бюджетных технологий для обеспечения инвестиционной привлекательности муниципального образования в условиях среднесрочного финансового планирования. Особое место в системе реформирования бюджетного процесса отведено финансовому контролю, методологии и организации его проведения.

Важны пропорции вложения средств между участниками инвестиционного процесса: частные инвестиции и средства муниципалитета объединяются с учетом соблюдения интересов обеих сторон. Для частного инвестора интерес связан с расширением бизнеса, получением дополнительной финансовой выгоды, для муниципалитета – обеспечение потребностей в необходимых качественных услугах, а также намеченных приоритетных направлениях развития. Система экономических отношений должна основываться на объединении финансовых ресурсов всех субъектов хозяйствования – участников инвестиционных процессов. Привлечение частных отечественных и иностранных инвестиций рассматривается как одно из важнейших направлений по поиску необходимых средств инвестиций. Реализуется подход государственно-частного партнерства, что отвечает принципам развития рыночной экономики.

Применение бюджетных инструментов на мезоуровне

При планировании и учете эффективности (результативности) использования бюджетных средств на инновационные, инвестиционные цели целесообразно формировать три основных направления, на которые следует ориентироваться:

– социальная эффективность, соответствующая социальной направленности местных бюджетов;

– финансовая эффективность и результативность использования вложенных средств местных бюджетов;

– система мониторинга распределения и управления инвестиционными бюджетными ресурсами;

– бюджетная эффективность объединенных ресурсов местных бюджетов и других источников. Отражает рост доходов и сокращение расходов бюджета.

В то же время возможность применения бюджетных инструментов инвестирования следует рассматривать с точки зрения характеристики функционирования мезотерритории в рамках различных территориальных моделей.

Практика свидетельствует, что муниципальные образования на уровне городов, районов в большей мере способны заниматься развитием экономики подведомственной им территории, чем, например, поселения. Это определяется следующими факторами:

– наличие более квалифицированных кадров, которые бы смогли составить бизнес-план, привлечь инвесторов и т.п.;

– более широкими возможностями этих административно-территориальных единиц в деле установления деловых партнеров, межрегиональных связей при принятии инвестиционных решений;

– наличием более серьезных рычагов влияния на инвестиционный климат и условия развития бизнеса на своей территории.

Таким образом, основными направлениями исследования и анализа системы финансов мезотерриторий становится комплекс мер, имеющих важное народно-хозяйственное значение, обеспечивающих повышение качества управления бюджетными ресурсами на всех уровнях бюджетной системы и, прежде всего, на мезоуровне.