Совершенствование системы государственного управления в России путем разграничения полномочий между уровнями власти

Президентом России В.В. Путиным поставлена задача принципиальной важности – повысить результативность действий исполнительной власти и эффективность использования ресурсов, которыми управляет государство, с одновременным повышением прозрачности системы их финансирования. Это требует изменения основных принципов деятельности органов государственной власти. Необходимо перейти к результативной модели ее функционирования, где безусловным приоритетом являются интересы потребителя бюджетных услуг, а также отладить механизмы принятия управленческих решений, четко определив подлежащие достижению результаты и повысив ответственность государственных органов за их реализацию.

Единая система власти и управления в России предполагает соответствующее разграничение предметов ведения и полномочий между ее уровнями, системами и звеньями, определение принципов, методов и форм взаимоотношений и взаимодействия между ними. Речь идет о том, какую долю ответственности за обеспечение жизнедеятельности граждан должен нести каждый уровень органов власти и управления. Ведь общество – это продукт взаимодействия людей. И здесь, как нигде, необходимы взаимное доверие и открытость, скоординированность и подлинное сотрудничество.

Анализ структуры государственных расходов консолидированных бюджетов большинства субъектов Российской Федерации показывает, что доля текущих расходов в них неуклонно возрастает, доля же капитальных расходов, определяемая по остаточному принципу, уменьшается [1].

Очевидно, что для создания современной инфраструктуры и поддержания ее в рабочем состоянии необходимо увеличивать долю капитальных расходов. Эта цель (при ограниченности доходов бюджетов) может быть достигнута только за счет:

а) оптимизации текущих расходов;

б) достижения оптимального баланса между капитальными и текущими расходами;

в) увеличения инвестиций в инфраструктуру.

В объеме текущих расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации значительную часть составляет заработная плата, и ее доля постоянно растет. Это, в свою очередь, неизбежно приводит к сокращению иных текущих расходов на медикаменты и мягкий инвентарь, питание больных, учебные пособия, содержание помещений и оборудования, комплектование музейных и библиотечных фондов и, естественно, сказывается на качестве оказываемых бюджетных услуг.

Последствия сложившейся ситуации очевидны:

‑ низкая заработная плата ведет к росту социальной напряженности в обществе (недовольство работников бюджетной сферы уровнем своей жизни);

‑ снижается качество оказываемых бюджетных услуг в силу неконкурентоспособности работников. Низкая заработная плата не обеспечивает привлечения и удержания в отрасли квалифицированных специалистов.

Эти проблемы во многом обусловлены недостатками существующего механизма реализации полномочий, который все еще опирается на многие унаследованные из прошлого управленческие технологии и весьма неэффективен в современных условиях, что, в свою очередь, не позволяет применять принципы федерализма в регулировании государственных расходов.

Принципы федерализма могут начать работать только тогда, когда полномочия и ответственность между всеми уровнями власти будут четко распределены как по доходам, так и по расходам. Система бюджетных отношений между уровнями госвласти должна быть прозрачной и, кроме того, призвана обеспечивать бюджетную гармонизацию, подотчетность субнациональных правительств и региональное равенство [2].

Проблема бюджетного федерализма есть ключевая проблема правового государства и гражданского общества, решаемая посредством организации рационального движения потоков финансовых ресурсов. При таком понимании меняется не только лейтмотив доходной базы государственного бюджета, но и услуги власти все больше приобретают смысл платного служения гражданам в рамках ясного двустороннего контракта.

Разграничение предметов ведения имеет принципиальное и большое значение, поскольку оно определяет не только расходные полномочия, но и ответственность сторон по финансированию соответствующего бюджета. Законодательному разграничению видов расходов должно предшествовать четкое разграничение государственной собственности, предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, а также между субъектами РФ и органами местного самоуправления, не входящими в систему органов государственной власти.

Глава 2 Бюджетного кодекса РФ устанавливает компетенцию федеральных, региональных и местных органов власти в области регулирования бюджетных правоотношений, подчеркивая, что к компетенции федеральных органов государственной власти отнесено определение общих принципов бюджетного процесса на региональном и местном уровне. Тогда как их детализация осуществляется самостоятельно органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Такой подход в целом обеспечивает необходимый баланс между принципом единства бюджетной системы Российской Федерации и принципом самостоятельности бюджетов разных уровней.

Вместе с тем отдельные нормы Бюджетного кодекса неоправданно расширяют или, напротив, сужают полномочия федеральных органов государственной власти в регулировании бюджетных правоотношений. К полномочиям федеральных органов государственной власти не вполне оправданно отнесены:

‑ установление нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, являющихся обязательными при составлении региональных и местных бюджетов. Это существенно ограничивает бюджетную самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти;

‑ установление нормативов отчислений от региональных налогов и сборов в местные бюджеты, ограничивающее полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении их собственных налогов;

‑ ограничение полномочий региональных и местных органов власти по адаптации функциональной классификации бюджетных расходов к особенностям территориальных бюджетов;

‑ предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности переводом исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации через территориальные органы Федерального казначейства. Это лишает основную часть субъектов Российской Федерации полномочий по исполнению своих бюджетов. Выравнивание бюджетной обеспеченности вместе с тем осуществляется, прежде всего, для реализации общефедеральных интересов. Это не может служить основанием для ущемления прав субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, специально оговоренных в федеральном законодательстве (высокодотационные регионы).

Также необходимо иметь в виду, что полномочия федеральных органов государственной власти неоправданно ограничиваются при реализации следующих функций:

‑ исполнения и осуществления контроля над исполнением региональных и местных бюджетов;

‑ установления условий предоставления финансовой помощи из федерального бюджета;

‑ определения общих принципов регулирования межбюджетных отношений внутри субъектов Российской Федерации.

В связи с этим в главу 2 Бюджетного кодекса РФ целесообразно внести поправки, устраняющие указанные диспропорции.

Кроме того, разграничению полномочий в рамках бюджетных правоотношений препятствует неопределенность бюджетного статуса автономного округа, входящего в состав области (края).

Чтобы построить в России эффективную систему распределения расходных полномочий, в ближайшем будущем необходимо осуществить следующие изменения:

‑ оптимизировать расходные обязательства и их четкое закрепление за соответствующими уровнями власти;

‑ отменить федеральные законы, налагающие на территориальные бюджеты неэффективные расходные обязательства, которые не могут быть исполнены или изменены:

‑ передать региональным и местным властям полномочия по самостоятельному и независимому установлению и реструктуризации расходов в закрепленных за ними сферах компетенции

Однако действующее законодательство не содержит принципов и механизмов разграничения расходных полномочий. Программой развития бюджетного федерализма в России для решения этой задачи предусмотрено введение в Бюджетный кодекс понятие «расходные полномочия» и законодательное закрепление постоянно действующего механизма их разграничения.