Инновационная модель организации размещения госзаказа

Основной проблемой, по сей день не решенной, при организации размещения государственного заказа в Российской Федерации является большое количество неконкурентных процедур. На наш взгляд, причина в целом низкого уровня конкуренции на рынке госзаказа во многом связана с отсутствием действенного механизма привлечения к участию в размещении заказа потенциальных поставщиков и подрядчиков.

В этой связи большую дискуссию в профессиональной среде вызывает результативность применения принятого в 2005 году Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», регулирующего реализацию системы государственного заказа в стране в настоящее время.

Закону нужен механизм исполнения

Одна группа профессионального сообщества утверждает об эффективности его применения, так как с момента вступления Федерального закона в силу государство ежегодно экономит порядка 200 миллиардов рублей. Другая группа, основываясь на данных Счетной палаты Российской Федерации, говорит о неэффективности действующего законодательства в сфере госзаказа, так как 50% размещаемых заказов посредством конкурентных процедур впоследствии признаются несостоявшимися.

Для решения сложившейся проблемы в системе управления государственным заказом по поручению президента был разработан и принят Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», вступающий в силу в 2014 году, который призван повысить эффективность системы в целом. Вступление в силу нового Федерального закона, безусловно, увеличит результативность проведения госзакупок. В частности, новые способы определения поставщиков позволяют эффективно проводить закупки технологически сложных, инновационных, высокотехнологичных или специализированного характера товаров, работ, услуг. Утверждены пять методов установления начальной (максимальной) цены контракта и условия применения каждого из них, которые более точно определяют начальную цену контракта. Вводится обязанность заказчика формировать в своей структуре профессиональные высококвалифицированные органы, позволяющие эффективно проводить процедуры госзакупок в случае превышения ежегодного объема в 100 миллионов рублей.

Устанавливается возможность контроля со стороны общественных объединений за процессами госзакупок и результатами их проведения. В случае выявления нарушений, общественные объединения получили право от своего лица обращаться в контролирующие и правоохранительные органы. Это, несомненно, позволит уменьшить количество нарушений со стороны госзаказчиков, уполномоченных органов и специализированных организаций.

Однако предложенные новым законом о контрактной системе меры реализации госзаказа в Российской Федерации позволяют решить только часть проблем, сложившихся в управлении госзаказом. На наш взгляд, необходимо разработать и внедрить комплексный механизм, который позволит:

• создать совокупность взаимосвязанных высокопрофессиональных структур, осуществляющих функции по организации размещения госзаказа;

• сформировать механизм привлечения промышленных предприятий и индивидуальных предпринимателей к участию в размещении госзаказа;

• создать инфраструктуру, способствующую беспрепятственному участию в конкурентных процедурах, направленную на борьбу с коррупционной составляющей;

• повысить конкуренцию на рынке госзаказа и качество поставляемых товаров, работ, услуг;

• приобретать товары, работы, услуги для общественных нужд более высокого качества, по более низкой цене.

В целях совершенствования управления государственным заказом нами предлагается инновационная модель организации размещения заказа, которая позволяет комплексно подойти к решению сложившихся проблем, в том числе значительно сократить долю неконкурентных процедур. Структура инновационной модели организации размещения госзаказа представлена на рисунке 1.

Рис. 1. Инновационная модель организации размещения госзаказа

Данная разработка предполагает распределение полномочий при размещении госзаказа между заказчиком, уполномоченным органом и специализированной организацией.

Эффективное функционирование инновационной модели подразумевает жесткую регламентацию процессов взаимодействия ее элементов.

Пройдемся по процедуре

Рассмотрим более детально процесс организации размещения госзаказа в рамках предлагаемой нами модели. Первым ее элементом является государственный заказчик, который осуществляет планирование размещения заказов на краткосрочную и среднесрочную перспективу (в соответствии с законом о контрактной системе составляет планы-графики и планы закупок). При подготовке к размещению каждого конкретного заказа он формирует соответствующую заявку, в состав которой входят техническое задание и существенные условия исполнения контракта.

Сформированная заказчиком заявка на размещение заказа направляется в уполномоченный орган (второй элемент). Уполномоченный орган имеет два структурных подразделения: центр исследования конъюнктуры рынка и комиссия по размещению заказа.

Инновационной структурной составляющей уполномоченного органа является Центр исследования конъюнктуры рынка, в функции которого входит определение и обоснование первоначальной (максимальной) цены контракта. После чего в уполномоченном органе формируется документация о размещении заказа и проект контракта на основе общих типовых форм.

Сформированная документация о размещении заказа направляется в специализированную организацию (третий элемент) для публикации извещения о размещении заказа на официальном сайте. После публикации извещения начинается срок приема заявок для участия в конкурентных процедурах.

Инновационной функцией специализированной организации в данной модели является привлечение потенциальных поставщиков (подрядчиков) к участию в конкурентных процедурах. При этом в составе специализированной организации могут быть созданы такие структурные подразделения, как удостоверяющий центр и консалтинговый центр.

Организация данных структурных подразделений позволит привлеченным промышленным предприятиям и индивидуальным предпринимателям:

• оперативно получить в удостоверяющем центре электронную подпись для участия в электронном аукционе;

• пройти аккредитацию на электронных торговых площадках;

• получить помощь в оформлении тендерного кредита для обеспечения заявки на участие в конкурентных процедурах;

• подготовить заявку для участия в конкурентных процедурах;

• получить помощь в оформлении банковской гарантии для обеспечения исполнения контракта;

• получить услуги по сопровождению торгов;

• получить информацию мониторинга размещаемых заказов по интересующей поставщика (подрядчика) тематике.

Таким образом, специализированная организация предоставляет возможность потенциальным поставщикам (подрядчикам) решить все проблемы, с которыми они могли бы столкнуться при участии в размещении госзаказа.

По истечению соответствующего срока заявки, поданные привлеченными специализированной организацией потенциальными поставщиками (подрядчиками), направляются в комиссию по размещению заказа уполномоченного органа. Комиссия производит сопоставление, оценку заявок и определяет победителя.

Завершающим этапом размещения заказа является подписание заказчиком контракта с лицом, признанным победителем в конкурентных процедурах. После чего начинается этап исполнения контракта, в ходе которого, лицо, признанное победителем, поставляет товары, оказывает услуги, выполняет работы; заказчик осуществляет приемку товаров, работ, услуг; производятся расчеты между сторонами.

Барьер для лоббистов

Одним из ключевых достоинств предложенной инновационной модели является разграничение функций по организации размещения госзаказа между государственным заказчиком, уполномоченным органом и специализированной организацией. Модель позволяет распределить следующие обязанности:

1) формирование технического задания и существенных условий контракта – государственный заказчик;

2) привлечение потенциальных поставщиков (подрядчиков) к участию в конкурентных процедурах, оказание услуг, способствующих такому участию – специализированная организация;

3) оценка заявок потенциальных поставщиков (подрядчиков), поданных на участие в конкурентных процедурах – уполномоченный орган;

4) приемка товаров, работ, услуг – государственный заказчик.

Предлагаемая нами модель организации размещения государственного заказа препятствует лоббированию интересов «аффилированных» с заказчиком потенциальных поставщиков (подрядчиков) на всех этапах организации конкурентных процедур за счет разграничения функций управления между государственным заказчиком, уполномоченным органом и специализированной организацией.

В данном случае возрастает интерес специализированной организации в привлечении большего количества участников, поскольку от этого будет зависеть ее вознаграждение. При этом специализированная организация будет заинтересована в осуществлении функций общественного контроля над действиями заказчика и уполномоченного органа в целях прозрачности и беспристрастности проводимых конкурентных процедур, в результате чего будет достигнута возможность привлечения большего количества участников размещения заказа. Также возрастает интерес в повышении качества поставляемых товаров, работ, услуг со стороны государственного заказчика как конечного потребителя, поскольку он теряет возможность полного лоббирования интересов «аффилированного» потенциального поставщика (подрядчика).

Важно помнить и о том, что централизация в руках уполномоченного органа функций по формированию документации о проведении конкурентных процедур позволяет размещать консолидированные заказы нескольких государственных заказчиков на одноименные товары, работы, услуги, а также делить крупные заказы на более мелкие с целью обеспечения в необходимом объеме участия в размещении заказа субъектов малого предпринимательства.

Следует отметить, что функции по установлению первоначальной (максимальной) цены контракта в рамках представленной модели возлагаются на центр исследования конъюнктуры рынка, созданный в рамках уполномоченного органа. Напомним, что новым Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотрены методы определения первоначальной (максимальной) цены контракта, а также обязанность создания в структуре заказчика профессионального органа – контрактной службы, осуществляющей организацию размещения заказа при превышении ежегодного объема закупок в 100 миллиона рублей. Мы же считаем целесообразным освободить заказчиков от непрофильной деятельности и сосредоточить ее в руках специализированного центра.

Основанием для создания Центра исследования конъюнктуры рынка является формирование профессионального органа с квалифицированными специалистами в области оптимального определения цены контракта.

Кроме этого большую долю составляют заказчики, ежегодный объем закупок которых не превышает 100 миллионов рублей, в связи с чем возникает необходимость освобождения сотрудников заказчика от непрофильных полномочий. Создание такого центра позволит оптимально и в более короткие сроки определить первоначальную (максимальную) цену контракта. Что в свою очередь ведет к снижению доли контрактов с заниженной первоначальной ценой, которые при размещении становятся неинтересными для потенциальных поставщиков (подрядчиков), а, следовательно, уменьшится и доля неконкурентных процедур.

Сократится и количество процедур с завышенной первоначальной (максимальной) ценой контракта, которые влекут излишнее необоснованное расходование бюджетных средств.

Привлекая подрядчиков, регулируем цены

Специализированная организация, выступающая в качестве элемента предлагаемой инновационной модели организации размещения государственного заказа, является структурой коммерческой, поэтому предполагается оплата за оказываемые ею услуги. В связи с этим возникает ряд вопросов: как платить, за что платить, сколько платить и какова экономическая эффективность деятельности коммерческих специализированных организаций по привлечению потенциальных поставщиков (подрядчиков) в процессе организации размещения госзаказа.

Рассмотрим каждый из этих вопросов более детально.

В настоящее время Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», а также Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», вступающий в силу с 2014 года, предполагают твердость и неизменность цены контракта. Отбор специализированных организаций осуществляется в процессе размещения госзаказа путем проведения конкурентных процедур. При этом в момент подачи заявок на участие в конкурентных процедурах представители специализированных организаций указывают твердую цену за организацию проведения одной конкурентной процедуры или произведение цены за организацию одной конкурентной процедуры на количество таких процедур. В рамках же предлагаемой нами инновационной модели организации размещения госзаказа основной функцией специализированной организации становится не подготовка и размещение документации, а привлечение потенциальных поставщиков (подрядчиков), что предусматривает дополнительное вознаграждение по результатам организации конкурентных процедур. В связи с этим возникает проблема отсутствия возможности указания твердой цены за оказание услуг специализированной организации.

Решение сложившейся проблемы мы видим в разделении стоимости услуг специализированной организации на два вида:

1) стоимость услуг информационного сопровождения;

2) вознаграждение за привлечение потенциальных поставщиков (подрядчиков).

При этом стоимость услуг информационного сопровождения указывается в контракте при отборе специализированных организаций. Вознаграждение специализированной организации за привлечение к участию в размещении заказа потенциальных (поставщиков) подрядчиков формируется заказчиком за счет сэкономленных в процессе размещения заказа средств путем заключения договора на оказание услуг по привлечению к участию в конкурентных процедурах потенциальных поставщиков (подрядчиков) со специализированной организацией.

Дискуссионным является и вопрос основания формирования вознаграждения специализированной организации за привлечение потенциальных поставщиков (подрядчиков). В качестве возможных вариантов могут служить:

• экономия бюджетных средств в ходе размещения заказа;

• количество поданных заявок на участие в размещении заказа;

• количество заявок, допущенных до участия в размещении заказа;

• количество заявок, допущенных до участия в размещении заказа, по которым в ходе торгов были сделаны ценовые предложения.

Рассмотрим каждый из вариантов. В случае если основанием формирования вознаграждения специализированной организации за привлечение потенциальных поставщиков (подрядчиков) выступает экономия бюджетных средств, возможны следующие негативные последствия:

а) сговор специалистов уполномоченного органа и специализированной организации с целью завышения первоначальной максимальной цены контракта;

б) наличие большого количества жалоб в ФАС со стороны специализированной организации на действия уполномоченного органа, связанные с занижением первоначальной максимальной цены контракта.

Выбор в качестве основания формирования вознаграждения специализированной организации за привлечение потенциальных поставщиков (подрядчиков) показателя «количество поданных заявок на участие в размещении заказа» может повлечь за собой злоупотребления со стороны специализированных организаций, которые могут осуществляться путем привлечении к участию в конкурентных процедурах собственных подставных фирм.

Поэтому считаем, что единственным оптимальным вариантом в качестве основания формирования вознаграждения специализированной организации за привлечение потенциальных поставщиков (подрядчиков) выступает использование показателя «количество допущенных заявок до участия» в запросе котировок, конкурсе и показателя «количество допущенных заявок», поданных участниками размещения заказа. Причем эти участники в процессе открытого аукциона или открытого аукциона в электронной форме сделали ценовые предложения.

Следует отметить, что размер вознаграждения специализированной организации за привлечение потенциальных поставщиков (подрядчиков) целесообразно ограничить величиной экономии бюджетных средств. В настоящее время средний размер услуг по организации торгов в регионах Российской Федерации складывается на уровне 10 000 рублей за одну процедуру (за исключением города федерального значения Москва). На наш взгляд, целесообразно снизить стоимость услуг специализированной организации по информационному сопровождению торгов, до 3000–4000 рублей.

При этом установив высокие дифференцированные коэффициенты на вознаграждение специализированной организации в зависимости от числа привлеченных потенциальных поставщиков (подрядчиков). В таком случае размер вознаграждения при эффективной организации конкурентных процедур (подано 3 и более заявок) может достигать 25000–30000 руб. В качестве возможного варианта, могут быть установлены следующие коэффициенты:

0 заявок – коэффициент 1;

1 заявка – коэффициент 1;

2 заявки – коэффициент 3,5;

3 заявки – коэффициент 6,5;

более 3 заявок – коэффициент 8.

Обоснование экономической целесообразности использования специализированных организаций в качестве механизма привлечения потенциальных поставщиков (подрядчиков) к участию в размещении заказа представлено в таблице 1.

Таблица 1

Экономический эффект от привлечения к участию в размещении заказапотенциальных поставщиков (подрядчиков)

При оценке экономического эффекта от деятельности по привлечению к участию в размещении заказа потенциальных поставщиков (подрядчиков) нами использовались результаты размещения государственных заказов в Орловской области в мае 2012 года.

Информация, представленная в таблице, доказывает эффективность использования услуг специализированной организации в рамках предложенной инновационной модели размещения госзаказа. В данном случае выполнено ранжирование конкурентных процедур по количеству допущенных заявок и установлена прямая зависимость экономии бюджетных средств от количества допущенных заявок. В процессе исследования выявлен тот факт, что успешная организация конкурентных процедур позволяет достичь экономии бюджетных средств, более чем в 20 раз превышающей объем затрат на оплату услуг по такой организации. В связи с этим можно сделать общий вывод об экономической целесообразности оказания услуг специализированной организации по привлечению потенциальных поставщиков (подрядчиков) к участию в размещении заказа.

Вывод

Инновационная модель организации размещения государственного заказа:

• позволяет создать совокупность взаимосвязанных высокопрофессиональных структур, осуществляющих функции по организации размещения госзаказа;

• формирует механизм привлечения потенциальных поставщиков (подрядчиков) к участию в размещении госзаказа;

• создает инфраструктуру, способствующую беспрепятственному участию в конкурентных процедурах;

• направляется на борьбу с коррупционной составляющей;

• позволяет повысить конкуренцию на рынке госзаказа и качество поставляемых товаров, работ, услуг;

• позволяет снизить цену госзаказа и расходы на его организацию.