СМАРТ-контроль как инструмент повышения эффективности деятельности муниципальных учреждений

Введение

Приоритетным вектором повышения эффективности деятельности государственного (муниципального) управления признана цифровая трансформация, акцентированная на автоматизации большей части транзакций в рамках единых отраслевых цифровых платформ и модели управления на основе данных с учетом ускоренного внедрения технологий обработки больших объемов данных, машинного обучения и искусственного интеллекта [1, п. 8]. На современном уровне цифровых технологий созданы условия для дальнейшего совершенствования действующей традиционной системы государственного (муниципального) контроля с акцентом на использование инновационных инструментов, ориентированных на внедрение и развитие СМАРТ-контроля, основанного на цифровом диалоге субъектов и объектов контроля. Его инструменты сегодня внедряются на федеральном уровне в Контрольно-счетной палате России и Федеральном казначействе с последующим его распространением на региональный и муниципальный уровни.

Активизировались публикации по внедрению и развитию СМАРТ – контроля в органах государственной власти и государственных учреждениях, в том числе по использованию современных цифровых платформ и сфокусированности на предупреждении нарушений и риск-ориентированном подходе [9; 13], процессу цифровой трансформации в Счетной палате России [3; 4], реализации ведомственного проекта Министерства финансов РФ совместно с Федеральным казначейством [12; 16; 18], применению СМАРТ-контроллинга при организации внутреннего финансового контроля в государственных учреждениях [5].

Вместе с тем на момент подготовки настоящей статьи практически отсутствовали публикации о специфике его внедрения в органах местного самоуправления и муниципальных учреждениях, а также рекомендации об использовании ключевых показателях для оценки вклада контрольно-экспертных мероприятий в достижение показателей муниципальных программ. Это и обусловливает актуальность настоящего исследования.

Научная новизна статьи состоит в разработке механизма интеграции СМАРТ-контроля в традиционную модель муниципального управления на основе систематизации теоретических исследований и практического позитивного опыта его использования в деятельности Контрольно-Счетной палаты России и Федерального казначейства, а также предложены ключевые показатели для оценки вклада субъектов контроля в показатели эффективности деятельности муниципальных учреждений.

Целью настоящей статьи является разработка системы ключевых показателей по оценке повышения эффективности деятельности муниципальных учреждений за счет оптимизации онлайн-взаимодействия контрольных органов с объектами контроля.

Для достижения поставленной цели предусмотрено решение следующих задач:

- систематизация практического опыта использования СМАРТ-контроля на федеральном уровне, а также теоретических исследований для выявления его негативных и позитивных аспектов;

- рассмотрение инновационных инструментов СМАРТ-контроля и их роли в повышении качества управления муниципальными финансами;

- разработка практико-ориентированных предложений по использованию ключевых показателей, на основе которых возможна оценка вклада контрольно-экспертных мероприятий в повышение качества управления муниципальными финансами и эффективности деятельности муниципальных учреждений.

Методология исследования сфокусирована на изучении нормативно-методических документов и обзоре публикаций представителей российской науки, применении комплекса методов обобщения, аналогии и группировки, абстрактного, логического и системного анализа. Использование этих методов позволило разработать систему ключевых показателей для оценки вклада деятельности контрольных органов в операционную, социальную и управленческую эффективность деятельности муниципальных учреждений.

Характеристика СМАРТ - контроля

В результате масштабной реформы в настоящее время сформирована стройная и логичная система государственного (муниципального) финансового контроля [6, с. 6]. Вместе с тем многие исследователи отмечают и ее серьезные недостатки:

низкое качество данных (неполные, неточные, устаревшие данные) [3, с. 103; 7, с. 4360];

процесс актуализации нормативно-правовой базы отстает от развития цифровых технологий [3, с. 100; 13, с. 3208 – 3209];

большое количество бумажной документации в государственной сфере в целом и в органах государственного финансового контроля [4, с. 106];

разобщенность деятельности между контролирующими субъектами и организации взаимодействия с объектами контроля [6, с. 6];

недостаточная квалификация специалистов, их инерционность, низкий уровень использования данных [6, с. 6; 9, 2739]. В целом как минимум у 2,4 тыс. инспекторов органов власти России уровень компетенций в 2022 году был ниже порогового [9, с. 2737-2738]. Поэтому многие представители научного сообщества рекомендуют создание специальных программ (центров) для повышения квалификации государственных и муниципальных служащих [13, с. 3209];

низкий уровень сфокусированности на риск - зонах. Так, в 2023 по индикаторам риска на муниципальном уровне по 7 видам проверок было проведено 3, 61% от их общего количества [14, с. 19].

нацеленность преимущественно на выявлении нарушений на основе последующего контроля и оценке эффективности деятельности субъектов контроля на основе количества проведенных проверок и объемов выявленных нарушений [3, с 105; 9, с. 2736, 13, с. 3204]. Проведение предварительного вида государственного (муниципального) финансового контроля предусмотрено [2 БК, ст. 265], однако в настоящее время для него практически отсутствует необходимая нормативно-методическая база, он проводится эпизодически на основании отдельных поручений [18] и другие.

В целях совершенствования традиционной системы государственного (муниципального) финансового контроля в настоящее время происходит постепенная интеграция в нее инструментов СМАРТ – контроля, понятие которого в действующих нормативных материалах и ряде публикаций зачастую идентифицируют с контроллингом [17; 18]. В настоящей статье СМАРТ – контроль рассматривается только как цифровой диалог между субъектами и объектами контроля, нацеленный на повышение качества государственного (муниципального) управления и предупреждение возникновения кризисных ситуаций. Его ключевыми характеристиками признаны: цифровой формат, переориентированность с последующего подхода на превентивный и акцент на рисковых направлениях деятельности (операций) объектов контроля [3; 9; 13 и т.д.].

В практической деятельности в настоящее время динамично внедряются и развиваются модели СМАРТ - контроля:

1. Принята в 2019 году Концепция цифровизации Счетной палаты России, в которой акцентировано внимание на развитии аналитической функции и создании специализированных команд по управлению большими данными на основе функционала автоматизированного рабочего места «Цифровой инспектор» и прогностической аналитике [4, с. 106; 11];

2. Утвержден в мае 2021 года министром финансов РФ ведомственный проект «Электронный СМАРТ – контроль (контроллинг) и учет государственных финансов для управленческих решений», который реализуется начиная с 2022 года Минфином России совместно с Федеральным казначейством. Одной из его приоритетных целей признано создание к 2027 году на всех уровнях управления на базе подсистем «Электронного бюджета» цифровой платформы системы СМАРТ-контроля с использованием новых методов контроля [17].

3. Разработан проект федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ, которым предполагается расширить приемы контроля в виде анализа и мониторинга на органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, которые показали результативность при их использовании органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля. Таким образом, внедрение и развитие СМАРТ контроля законодательно связано с использованием инновационных методов, сущность и прогнозируемые результаты, от использования которых представлены в таблице 1.

Таблица 1

Инновационные методы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля

Наиболее революционным методом является контрольный мониторинг, который является по существу аналогом налогового мониторинга [10; 18; 8, с. 1465].

4. Внедряются программные комплексы СМАРТ-контроля в государственном и муниципальном управлении в ряде информационных компаний (Бюджетные и финансовые технологии (БФТ), Кейсистемс, Криста и другие), которые предлагают различные варианты решений по организации деятельности контрольных органов.

Внедрение СМАРТ-контроля имеет ряд очевидных преимуществ:

экономия времени для участников контрольно-надзорных отношений и сокращение затрат в процессе их осуществления за счет внедрения комплексного электронного документооборота и развитие механизмов «обратной связи» [3, с. 112; 4, с. 107; 11; 13]. Например, выгрузка информации в автоматическом режиме из «озера данных» в Контрольно-счетной палате России уменьшила трудовые затраты примерно на 70 % [13, с. 3208];

формирование автоматизированных адаптивных алгоритмов анализа данных и выявления нарушений [3, с. 112; 9, с. 2739];

снижение коррупционных рисков [4, с. 106; 13, с. 3205];

создание системы выявления реальных рисков и совместное управляющее воздействие на риск - зоны [9, 2739; 12, с. 33]. Грамотное использование современных цифровых технологий по предварительным данным дает возможность предотвратить или автоматически выявить более 50 % от объемов ежегодно выявляемых нарушений контрольно-счетными органами в денежном выражении [3, с. 111] и другие.

Таким образом, СМАРТ-контроль является инструментом для повышения вклада контрольных органов в повышение эффективности расходования бюджетных средств за счет принятия грамотных управленческих решений. Кроме того создается возможность для предупреждения нарушений в финансово-бюджетной сфере, в отличие от действующей системы, которая выявляет уже свершившиеся нарушения [4, с. 106; 13, 3204], а также позволит сформировать единую взвешенную позицию по проблемным неоднозначным вопросам [10; 18]. Однако это не исключает применения классических методов контроля для направлений деятельности (операций) объектов контроля с высоким риском возможности возникновения нарушений [2 БК РФ, ст. 267.1].

При практическом внедрении СМАРТ – контроля необходимо учитывать, что он не является панацеей для решения проблем и не приведет автоматически к повышению эффективности в бюджетном секторе экономики, а результативность интеграции данной концепции в традиционную модель в значительной степени зависит от выполнения ряда требований. Наиболее актуальными являются следующие:

соответствие нормативно-правовой базы динамично развивающимся цифровым технологиям, применение единых стандартов анализа данных [17; 18];

наличие достоверной информации и возможность получения информации о планировании и расходовании средств объектов контроля в онлайн-режиме, обеспечение высокого уровня использования данных [8, с. 1467; 16, с. 106];

синхронизация деятельности не только органов внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля одного уровня управления, но и органов контроля всех уровней, обмен информацией между ними с применением подсистемы финансового контроля ГИИС «Электронный бюджет» [8, с. 1471; 9, с. 2737], а также взаимное признание результатов контрольной деятельности [3, с. 109-110];

наличие высококвалифицированных специалистов, способных анализировать большие данные и выявлять потенциальные нарушения и блокировать их [4, с. 106; 9, с. 2737];

создание единого информационного поля объектов и субъектов контроля с соблюдением условий безопасности для обеспечения цифрового диалога и обмена электронными юридически значимыми документами на основе единой информационной платформы либо посредством их адаптации друг с другом;

- организация системы блокировки нарушений и злоупотреблений путем совместного управляющего воздействия на риск - зоны с возможным использованием искусственного интеллекта и технологий документарного блокчейна [3, с. 110; 11; 5, с. 30]

Позитивные результаты интеграции модели СМАРТ – контроля в организации работы Контрольно-счетной палаты РФ и Федерального казначейства свидетельствуют об актуальности его внедрения и в практику организации деятельности контрольных органов на региональном и муниципальном уровнях [11; 18].

СМАРТ – контроль на муниципальном уровне

Местное самоуправление находится ближе всего к населению, оно играет ключевую роль в повышении качества жизни населения, решении повседневных проблем граждан и в значительной степени определяет уровень доверия ко всем уровням власти. Поэтому в ведомственном проекте Министерства финансов РФ установлена целесообразность последовательного внедрения СМАРТ-контроля на муниципальном уровне [17]. Такая позиция обосновывается и в теоретических исследованиях [11].

В соответствии с действующим законодательством в большинстве муниципальных образований сформирована система финансового контроля аналогичная федеральному и региональному уровням: созданы органы внешнего и внутреннего муниципального финансового контроля и организован внутренний финансовый контроль. По состоянию на 1 января 2023 года количество действующих контрольно-счетных органов составляло на уровне муниципальных образований 2190 единиц с численностью соответствующих специалистов 6777 человек [11], а уровень организации внутреннего муниципального финансового контроля в конце 2022 года по сравнению с 2027 годом возрос с 70 до 93 % [12, с. 31].

Специфика деятельности, место и роль субъектов контроля в бюджетном процессе определены законодательно. Например, при широком дублировании полномочий между ними для органов внешнего муниципального финансового контроля установлены достаточно широкие преференции [2 БК , ст. 157 и 268.1] при одновременном ограничении возможностей органов внутреннего муниципального финансового контроля [2 БК РФ, с. 157 и 269.2]. На внедрение цифровых технологий в деятельность органов внешнего муниципального финансового контроля направлена обязательность учета Общих требований, утвержденных Счетной палатой РФ, при разработке стандартов [11], а для внутреннего контроля - законодательно установлено требование о повышении уровня цифровой зрелости.

Выполнение конкретных мероприятий государственных (муниципальных) программ реализуются преимущественно учреждениями [7, с. 4360], а эффективность их деятельности степени зависит от состояния финансовой дисциплины. Важно, что на Федеральное казначейство не распространяются полномочия по анализу осуществления контроля в бюджетных и автономных учреждениях [2 БК РФ ст. 157]. Вместе с тем в настоящее время законодательно закреплена обязанность осуществления финансового контроля во всех типах муниципальных учреждений.

В значительной мере взаимодействие органов муниципального финансового контроля с объектами контроля зависит от конкретной культуры управления. Например, на основе проведенного мониторинга Федеральное казначейство ежегодно готовит обзор недостатков и нарушений, которые, к сожалению, ежегодно дублируются. Это свидетельствует об инертности специалистов, недостаточной их квалификации, либо отсутствии действенного контроля в отдельных муниципальных образованиях. Практика работы в органах местного самоуправления показала, что нередко при проверках органы контроля обращают внимание на результаты проведенных мероприятий своих коллег, дублирование проверок в одних и тех же муниципальных учреждениях без оценки уровня рисковых операций.

Учитывая встроенность результатов деятельности органов муниципального финансового контроля в показатели эффективности деятельности муниципальных учреждений, наиболее целесообразно использование операционной, социальной и управленческой эффективности [7, с. 4360] при оценке вклада от внедрения СМАРТ-контроля в критерии качества муниципального управления.

Кроме вышеперечисленных условий для его внедрения на муниципальном уровне важно разработать и утвердить муниципальными правовыми актами правила внедрения и развития основных характеристик СМАРТ - контроля в действующей модели с учетом реальных условий. При этом очень важно в них отразить более четкое разграничение полномочий между органами внешнего и внутреннего муниципального финансового контроля.

В условиях динамичного развития цифрового диалога органов муниципального финансового контроля с муниципальными учреждениями при оценке их эффективности не стоит отказываться от количества и объема нарушений с ориентиром на вектор их сокращения. Однако использование исключительно количественных показателей не может отражать его результативность. Поэтому возникает серьезная методологическая задача по выявлению и разработке системы сбалансированных количественных и качественных критериев для оценки эффективности муниципального финансового контроля. Один из вариантов системы базовых показателей для оценки эффективности от внедрения СМАРТ-контроля представлен в таблице 2, которые должны быть сбалансированы.

Таблица 2

Критерии эффективности СМАРТ- контроля

Вся предложенная система показателей оценки эффективности сфокусирована на оценке воздействия СМАРТ-контроля на качество управленческих решений, а как следствие на эффективность и степень достижения целей муниципальных программ. Данная система не является исчерпывающей и может изменяться либо дополняться в зависимости от уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и их размеров, цифровой зрелости муниципальных служащих и специалистов муниципальных учреждений, изменения законодательства и других факторов.

Уровень операционной эффективности характеризует соблюдение действующего законодательства и состояние финансовой дисциплины в муниципальных учреждениях.

Уровень управленческой эффективности муниципального финансового контроля показывает уровень управляемости и качество управления муниципальными финансами.

Уровень социальной эффективности отражает уровень доверия населения к органам власти.

Поскольку при оценке эффективности деятельности органов муниципального финансового контроля используется большое количество показателей, то целесообразно использование интегральной модели с присвоением каждому критерию весового коэффициента в зависимости от важности (вклада) индикатора в итоговый индикатор эффективности.

Применение в практической деятельности рекомендуемой системы ключевых показателей оценки эффективности деятельности органов муниципального финансового контроля позволит существенно повысить ответственность за результативность СМАРТ - контроля и поднять на новую ступень эффективность деятельности органов местного самоуправления и муниципальных учреждений. В результате вектор деятельности органов контроля будет направлен на клиентоцентричность и на реальную экспертизу содержания принимаемых обязательств.

Заключение

В настоящей статье систематизированы основные недостатки традиционной модели государственного (муниципального) финансового контроля и показаны тенденции его развития в условиях цифровой трансформации государственного управления.

Для решения поставленных задач систематизирован опыт внедрения и развития СМАРТ-контроля в Контрольно-счетной палате России и Федеральном казначействе, предлагаемые изменения в Бюджетный кодекс РФ в части расширения методов государственного (муниципального) финансового контроля, а также теоретические исследования представителей научного сообщества. Дана характеристика базовым параметрам СМАРТ-контроля: цифровой диалог субъектов контроля с объектами контроля; переориентированность направления деятельности с фиксации нарушений на их предупреждение и выявление рисков для создания системы управления ими. В статье сфокусировано внимание на выполнении требований при использования инструментов СМАРТ-контроля в управлении муниципальными финансами. Среди наиболее важных определены такие как наличие достоверной информации в онлайн-режиме; синхронизация внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и обмен информацией между ними с применением подсистемы финансового контроля ГИИС «Электронный бюджет» либо адаптированной с ней иного цифрового комплекса; наличие высококвалифицированных специалистов, способных анализировать большие данные и выявлять потенциальные нарушения и блокировать их; создание единого информационного поля объектов и субъектов контроля с соблюдением условий безопасности для обеспечения цифрового диалога и обмена электронными юридически значимыми документами и другие.

Полученные позитивные результаты от внедрения СМАРТ – контроля на федеральном уровне, показали результативность его развития до муниципального уровня управления. Поскольку при очевидных преимуществах СМАРТ-контроля инертность муниципальных служащих и их низкая цифровая зрелость могут стать недостатками, то акцентировано внимание на важности внесения соответствующих изменений в муниципальные правовые акты.

Предложены для оценки эффективности деятельности органов муниципального финансового контроля и муниципальных учреждений идентичные виды эффективности: операционная, управленческая и социальная. Для каждого вида эффективности разработана система ключевых показателей для оценки деятельности органов муниципального финансового контроля при интеграции инструментов СМАРТ-контроля в традиционную модель. Обосновано, что итоговый результат оценивается с использованием интегральной модели.

В стремительно меняющихся условиях функционирования органов местного самоуправления логичным развитием рассмотренной темы должно стать рассмотрение цифровых инструментов контроля на базе искусственного интеллекта и технологии документарного блокчейна.