Избирательный процесс в условиях цифровизации: политико-правовой анализ развития технологии онлайн-голосования в России

Введение

В 2024 году впервые процедура голосования избирателей на выборах Президента Российской Федерации состоялась с применением технологии дистанционного электронного голосования (ДЭГ) в масштабах 29 субъектов федерации. По данным Минцифры России, более 4,4 млн граждан отдали свой голос онлайн, что является рекордным показателем с момента первого применения ДЭГ на выборах в Московскую городскую Думу в 2019 году [30]. Это событие актуализирует в научно-исследовательском дискурсе проблему применения и развития технологии онлайн-голосования в избирательном процессе.

Данной проблеме посвящено большое количество современных российских и зарубежных исследований, в которых рассматриваются различные аспекты онлайн-голосования, начиная от вопросов, связанных с доверием к этой системе со стороны избирателей, до нормативно-правового регулирования порядка применения этой технологии в государственном избирательном процессе. В частности, научный коллектив из Университета Турку, Финляндия, посредством внутрисубъектного квазиэксперимента установил, что на намерение проголосовать онлайн влияют такие факторы, как воспринимаемая полезность, воспринимаемая простота использования, доверие к агентству (как к государству, так и к третьей стороне, например, к частным поставщикам услуг) и общая идентичность (общие ценности) [31]. В рамках другого исследования ученые, анализируя безопасность эстонской системы i-voting (Интернет-голосования) на основе сочетания личного наблюдения за выборами, проверки кода и состязательного тестирования, выявили серьезные архитектурные ограничения и процедурные пробелы, которые потенциально ставят под угрозу целостность избирательной системы и являются иллюстрациями практических препятствий применению Интернет-голосования в Эстонии и других странах мира [36].

Одним из существующих на сегодняшний день решений указанных проблем является интеграция блокчейн-технологии в избирательный процесс, которая позволяет обеспечить децентрализованное и защищенное от несанкционированного доступа хранение данных [23, 35], а также прозрачность выборов и, следовательно, повышение уровня доверия граждан к процедуре онлайн-голосования [22]. Однако не все ученые и эксперты разделяют эту точку зрения. Так, С. Э. Либанова и Е. В. Былинкина по результатам своего исследования пришли к выводу, что «технология блокчейн не решает фундаментальных проблем безопасности, с которыми сталкиваются все системы электронного голосования, и не способна обеспечить соблюдение требований, предъявляемых законодательством к избирательному процессу» [8, с. 24].

Проблема законодательного регулирования онлайн-голосования также находится в фокусе внимания как зарубежных исследователей, анализирующих, в частности, положение дел внутри Европейского Союза [33], так и отечественных авторов, изучающих перспективы правового регулирования онлайн-голосования в России в целом [7], а также особенности правоприменения и законодательного оформления процедуры дистанционного электронного голосования в рамках определенных выборов, например, в Мосгордуму в 2019 году [28] или в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в 2021 году [9].

В ходе изучения опубликованной по теме исследования научной литературы был выявлен пробел, заключающийся в отсутствии комплексного подхода к анализу эволюции онлайн-голосования в России. В связи с чем, данное исследование призвано закрыть выявленный пробел путем осуществления и представления результатов комплексного политико-правового анализа, включающего в себя исследование вопросов нормативно-правового регулирования и использования различных технологических решений для обеспечения эффективной и безопасной работы системы дистанционного электронного голосования. Автором статьи выдвигается гипотеза о наличии потребности в расширении законодательного регулирования применения технологии онлайн-голосования на территории Российской Федерации, а также в повышении оперативности работы законодательных органов власти в условиях быстро изменяющейся реальности. В основе проведенного исследования лежит системный подход, а ключевым исследовательским методом является политико-правовой анализ законодательной базы дистанционного электронного голосования в России, а также практик применения онлайн-голосования и используемых для его осуществления технологических решений.

Важные вехи в развитии технологии онлайн-голосования в России

Как уже было отмечено ранее, история российского онлайн-голосования берет свое начало с эксперимента, проведенного 8 сентября 2019 года на выборах в Мосгордуму на базе трех избирательных округов Москвы (№1, №10 и № 30). Первое дистанционное электронное голосование проводилось посредством регионального портала mos.ru, а итоговая явка составила 92,3% от более 11,2 тыс. зарегистрированных на платформе избирателей. Эксперименту предшествовало четырёхкратное публичное тестирование системы ДЭГ, входе которого успешно были отражены хакерские атаки [5]. Однако, исследуя опубликованные на сайте Github построенные на технологии блокчейн исходные коды некоторых модулей системы ДЭГ, известный французский криптограф Пьеррик Годри выявил уязвимость системы, которая заключается в слишком малой длине публичного ключа шифрования (менее 256 бит), что может привести к раскрытию информации о выборе избирателя, то есть к нарушению принципа тайного голосования. В свою очередь, Департамент информационных технологий Москвы сообщил, что длина ключа будет увеличена, а ключ длинной в 256 бит использовался исключительно на этапе тестирования [29]. Тем не менее, в ходе самого эксперимента были зафиксированы технические сбои, связанные с проблемами в работе автоматизированного сервиса смс-рассылки, в результате которых 48 смс не были доставлены с первого раза, а также приведшие к обнаружению 550 пустых бюллетеней при подсчете голосов [5].

Для осуществления процедуры онлайн-голосования государственной власти необходимо было обеспечить соответствующую нормативно-правовую базу, стержневым элементом которой стал принятый в мае 2019 года Федеральный закон «О проведении эксперимента по организации и осуществлению дистанционного электронного голосования на выборах депутатов Московской городской Думы седьмого созыва» N 103-ФЗ [26]. Данный закон устанавливает общие принципы проведения эксперимента, а также закрепляет основные понятия и термины, в числе которых «дистанционное электронное голосование», означающий «голосование без использования бюллетеня, изготовленного на бумажном носителе, с использованием специального программного обеспечения регионального портала государственных и муниципальных услуг города Москвы» [2]. В соответствии с указанным ФЗ был принят Закон г. Москвы от 22.05.2019 N 18, призванный регулировать отношения, возникающие в связи с проведением эксперимента [6]. Кроме того, Центральная избирательная комиссия (ЦИК) РФ 17 июня 2019 издала Постановление № 205/1565-7 «Об особенностях организации голосования на цифровых избирательных участках в городе федерального значения Москве на выборах, проводимых 8 сентября 2019 года» [16], в которое позже были внесены изменения Постановлением ЦИК РФ от 30 августа 2019 г. N 224/1696-7 [18].

Перечисленные нормативно-правовые акты свидетельствуют о том, что российское законодательство не является статичным, оно трансформируется и дополняется в соответствии требованиями времени и глобальными тенденциями в области цифровизации избирательного процесса. Они также представляют собой некую первичную структуру, на основе которой, как мы увидим далее, будет развиваться законодательная база, регламентирующая процедуру дистанционного электронного голосования в России. Кроме того, сложно не согласиться с мнением Н. С. Чимарова, согласно которому наличие полноценной нормативно-правовой базы ДЭГ «обеспечивает минимизацию возможных угроз и рисков волеизъявления избирателей» [28, с. 24].

Следующий этап развития онлайн-голосования в России связан с созданием ПАО «Ростелеком» платформы vybory.gov.ru и последующей её апробацией на дополнительных выборах в Государственную Думу в двух одномандатных округах, а также на общероссийском голосовании по поправкам в Конституцию РФ (в двух субъектах РФ: Москве и Нижегородской области). Для того чтобы отдать свой голос через Интернет по вопросу внесения поправок, на платформах vybory.gov.ru и mos.ru зарегистрировались 1 190 726 человек, из них в итоге 1 107 648 гражданам были выданы цифровые бюллетени, а принято было 1 090 211 бюллетеней, то есть явка составила 93,02%. По сообщению РБК, был зафиксирован кратковременный сбой в работе сайта ДЭГ 25 июня, на следующий день сайт ЦИК РФ подвергся незначительной DDoS-атаке, также хакерская атака на систему онлайн-голосования произошла 27 июня [11]. Основным юридическим документом, регламентирующим порядок подготовки и проведения процедуры ДЭГ на общероссийском голосовании по вопросу одобрения изменений в Конституцию РФ, являлось Постановление ЦИК России от 04.06.2020 N 251/1850-7 [15].

В следующем, 2021, году система онлайн-голосования применялась на выборах федерального уровня уже в шести субъектах Российской Федерации: Курской, Мурманской, Нижегородской, Ростовской, Ярославской областях и Севастополе. Удаленным способом проголосовало 587 249 избирателей из 635 550 зарегистрировавшихся на платформе ДЭГ (92,4%). Порядок проведения дистанционного электронного голосования регламентировался Постановлением ЦИК России от 20.07.2021 N 26/225-8 [13]. Следует отметить, что в 2021 году система ДЭГ также применялась на региональных и муниципальных выборах, общее число которых составило около 600. Как и в предыдущих случаях, в этом году не обошлось без технических сбоев в работе системы онлайн-голосования и хакерских атак. По сообщению президента ПАО «Ростелеком» Михаила Осеевского, всего было зафиксировано 19 попыток кибератак, самая длительная из которых продолжалась более 5 часов; атакам также подвергались ЕСИА, портал госуслуг и другие системы, однако все атаки удалось успешно отфильтровать и обеспечить нормальную работу системы онлайн-голосования [24].

Как мы можем наблюдать, к 2022 году в России был накоплен уже не малый опыт организации и проведения выборов на разных уровнях с применением системы ДЭГ, регламентация которой осуществлялась посредством издания отдельных нормативно-правовых актов. В результате назрела необходимость построения четкой законодательной основы, устанавливающей единые нормы и правила использования технологии онлайн-голосования в избирательном процессе, которые будут распространяться на все выборы, проходящие на территории Российской Федерации. С этой целью был издан Федеральный закон от 14.03.2022 N 60-ФЗ, который дополнил статьей 64.1 «Дистанционное электронное голосование» Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [25]. Таким образом, федеральным законодательством была закреплена возможность проведения ДЭГ на выборах и референдумах по решению ЦИК РФ или избирательной комиссии субъекта РФ по согласованию с ЦИК РФ, в случае с выборами и референдумами, проходящими в субъекте федерации (Ст. 64.1, п.1, 2 и 4). Статья 64.1 также содержит в себе основные требования и условия, соблюдение которых обязательно на всех выборах и референдумах в России, проводимых с применением технологии онлайн-голосования. Однако, следует также обратить внимание на отсутствие в статье определения самого термина «дистанционное электронное голосование».

Нормативно-правовая база онлайн-голосования в России в дальнейшем продолжала совершенствоваться и в 2022 году была дополнена еще несколькими важными актами, изданными ЦИК РФ: Постановлением N 86/715-8 «О Требованиях к проведению дистанционного электронного голосования» от 8.06.2022 г. [21] и Постановлением N 91/748-8 «Об Инструкции по размещению данных Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"» от 27.07.2022 г. [17].

Уже на этой модернизированной и усовершенствованной законодательной базе выборы губернаторов и городских депутатов с применением системы ДЭГ были проведены 9-11 сентября 2022 в семи субъектах РФ: Калининградской, Калужской, Курской, Новгородской, Псковской, Томской, и Ярославской областях, а также в Москве на портале mos.ru. Особенность этих выборов заключается в том, что система ДЭГ впервые применялась на территории, охватывающий сразу несколько, а именно, три часовых пояса. Кроме того, были усилены меры безопасности, в частности: приложения для ДЭГ размещались только в российских RuStore и NashStore; была предусмотрена система блокировки входа в систему с иностранных IP-адресов; была запрещена смена номера телефона на сайте госуслуг в период голосования [27].

В преддверии президентских выборов было принято решение провести полномасштабную тренировку избирательных комиссий, системы ГАС «Выборы» и программно-технического комплекса ДЭГ, которая состоялась в ноябре 2023 года и охватила 24 региона Российской Федерации, без учета Москвы. С этой целью 5 октября 2023 года Центральной избирательной комиссией России было выпущено несколько постановлений: № 134/1026-8 [20] и № 134/1025-8 [19], регламентирующих проведение и программу проведения тренировки соответственно. Для участия в тестовом онлайн-голосовании на сайте vybory.gov.ru зарегистрировалось 3,69 млн человек, из которых проголосовали в итоге 2,8 млн. Таким образом, система ДЭГ прошла проверку под нагрузкой, которой ранее не подвергалась [1].

По итогам прошедшей тренировки ЦИК РФ оценила работу системы ДЭГ как успешную и в декабре 2023 года издала Постановление № 143/1099-8 о дистанционном электронном голосовании на выборах Президента России в марте 2024 года и порядке его проведения [14]. Потенциальными участниками онлайн-голосования могли стать 49 млн избирателей из 30 регионов [2], однако в итоге к системе ДЭГ было подключено 28 регионов (без учета Москвы), а свой голос за кандидата на пост Президента РФ в онлайн-формате отдали 4,41 млн человек из 4,76 млн вошедших в списки избирателей ДЭГ, согласно опубликованной Минцифры РФ статистике. Тем не менее, эти выборы являются рекордными по числу избирателей, принявших участие в них удаленно через Интернет. Как и в описанных ранее кейсах, здесь не удалось полностью избежать проблем, связанных с техническими неполадками и хакерскими атаками на систему ДЭГ. Так, в первые часы голосования на портале vybory.gov.ru произошел технический сбой, связанный с высокой нагрузкой, вызванной большим количеством пользователей, единовременно находящихся на портале [10]. Также Элла Памфилова сообщила об около 10,5 тыс. хакерских атаках на систему ДЭГ, с которыми удалось успешно справиться, а также о серьёзной DDoS-атаке, из-за которой произошел краткосрочный сбой в работе служебного портала видеонаблюдения [12].

Резюмируя вышеизложенное, отметим динамичный характер развития технологии онлайн-голосования в России, а также нормативно-правовой базы, регулирующей ее применение в избирательном процессе. Мы наблюдали, как год от года увеличивался охват системы ДЭГ: росло как число избирателей, имеющих возможность голосовать онлайн и использующих её, так и число субъектов федерации, включенных в этот процесс. Однако, нельзя забывать и о проблемах и рисках, сопутствующих процедуре онлайн-голосования, более подробному рассмотрению которых посвящен следующий раздел данной статьи.

Вызовы цифровизации избирательного процесса для граждан и государства

Ранее уже неоднократно упоминались происходившие во время работы системы ДЭГ сбои и попытки хакерских атак, как на сам портал vybory.gov.ru, так и на другие системы и сервисы ДЭГ. Все это свидетельствует о наличии реально существующих рисков и угроз для обеспечения таких важных аспектов, как безопасность данных, принцип тайного голосования, и корректность работы алгоритмов системы онлайн-голосования в целом. Необходимо отметить, что с подобными вызовами сталкивается не только наша страна, но и другие государства, идущие по пути имплементации технологии онлайн-голосования в избирательный процесс. Если обобщить мнения отечественных и зарубежных экспертов и исследователей, можно выделить следующие основные риски и угрозы:

1) риск заражения ПК избирателя различными вредоносными программами, вследствие плохой защищенности устройства и низкой эффективности процедуры идентификации, что может привести к краже персональных данных и манипуляциям голосами;

2) угроза давления на избирателя, его принуждения со страны третьих лиц или покупка ими голосов, а также угроза передачи устройства, подключенного к системе онлайн-голосования, третьим лицам;

3) риск потери голосов из-за технических сбоем и неисправностей в системе ДЭГ;

4) угроза хакерских атак на программно-технический комплекс ДЭГ, среди которых можно выделить атаки типа «отказ в обслуживании» или DoS-атаки (denial-of-service attack), взлом ключей шифрования, подделка сертификатов аутентификации избирателей, перехват промежуточных результатов голосования и манипулирование ими;

5) риск утраты доверия избирателей к системе ДЭГ и процедуре голосования в целом [3, 4, 34].

По мнению рабочей группы по онлайн-голосованию Министерства юстиции Финляндии (которая пришла к выводу о необходимости отказа от применения технологии онлайн-голосования в избирательном процессе на данном этапе технологического развития), риск утраты доверия избирателей является самым большим, поскольку в случае подрыва доверия даже самыми нелепыми слухами, его опровержение потребует проведения отдельного аудита подсчета голосов, что представляется невозможным при онлайн-голосовании [34]. Помимо прочего, здесь мы также сталкиваемся с противоречием между соблюдением принципа тайного голосования и необходимостью предоставления доказательств того, что голос избирателя был передан в подсчет в неизмененном виде, решение которого является сложной технической задачей. Кроме того, как справедливо отмечают С. Э. Либанова и Е. В. Былинкина, уровень доверия граждан к ДЭГ прямо коррелирует с общим уровнем доверия к государственной власти, поскольку «лица, владеющие более чем 50% мощностей (узлов), имеют возможность незаметно для остальных участников системы построить альтернативную цепочку блоков (простыми словами – альтернативную копию базы данных), которая будет признана единственно верной» [8, с. 24]. Следовательно, проблему доверия населения к системе ДЭГ следует рассматривать как многоуровневую, зависящую от большого количества различных аспектов, требующих особого внимания со стороны властей.

Безусловно, перечисленный список рисков и угроз, связанных с применением технологии онлайн-голосования в избирательном процессе, не является исчерпывающим, однако он фиксирует основные вызовы, с которыми сталкиваются современные государства и которые им необходимо преодолевать, чтобы система ДЭГ была эффективной и пользовалась доверием у граждан. На сегодняшний день нет универсального решения этих и других проблем, что заставляет некоторые страны полностью отказаться от идеи использования ДЭГ на государственном уровне, однако те, кто все-таки решает пойти по этому сложному пути, разрабатывают свои способы их преодоления, о которых далее пойдет речь.

Перспективы развития онлайн-голосования в России: управление рисками

Когда мы сталкиваемся с трудностями или с новыми, ранее никем не решенными задачами, перед нами неизбежно встает выбор: отступить или принять возможные риски и продолжить свой путь к цели. Аналогичный выбор сейчас стоит перед всеми государствами, включая Россию, идущими по пути цифровизации избирательного процесса и развитии систем онлайн-голосования. Бесспорным преимуществом ДЭГ является его инклюзивность или повышение доступности выборов для всех граждан, включая маломобильные группы населения. Однако рука об руку с этим преимуществом идет проблема цифрового разрыва, ведь для того, чтобы проголосовать онлайн необходимы Интернет, ПК и соответствующие знания и навыки использования современных технологий, то есть компьютерная грамотность. Этот пример иллюстрирует значимость, сложность, неоднозначность и многоуровневость задачи внедрения технологии онлайн-голосования в избирательный процесс и её дальнейшего развития.

Ранее были перечислены основные риски и угрозы, с которыми государствам приходится сталкиваться при решении этой задачи. В данном контексте, представляется важным обратиться к опыту Эстонии – страны, которая первой провела общенациональное Интернет-голосование (i-voting) еще в 2005 году и является на сегодняшний день одним из лидеров в области онлайн-голосования. Постоянно совершенствуя и внедряя инновационные технологии в свою систему i-voting, Эстония разработала множество решений, несколько из которых следует перечислить.

Во-первых, базовым элементом, обеспечивающим безопасность функционирования системы онлайн-голосования, является современный криптоалгоритм, точная спецификация которого определяется Государственной избирательной комиссией каждый раз перед выборами, а также использование публичного ключа шифрования и закрытого ключа дешифрования, разделенного на части, хранящиеся у членов Национального избирательного комитета [32]. Отметим, что аналогичный порядок действий характерен и для России, где, например, на федеральных выборах 2021 года ключ дешифрования был разделен на 8 частей (в Эстонии частей 5, что также является достаточным числом) между представителями ЦИК РФ, Минцифры РФ, ТИК ДЭГ, парламентских партий и Общественной палаты [24].

Во-вторых, при помощи специального приложения избиратели могут проверить корректность своего перенаправленного для подсчета голоса, при этом из цифровой подписи голоса предварительно исключаются все персональные данные избирателя, то есть данное технологическое решение позволяет соблюсти принцип тайного голосования [32]. В российской системе ДЭГ также предусмотрена возможность проверки учета голоса, которая осуществляется посредством уникального номера транзакции, который избиратель получает после прохождения процедуры онлайн-голосования.

В-третьих, эстонские избиратели имеют право голосовать онлайн неограниченное число раз до истечения срока голосования, при этом системой будет засчитан только последний i-голос. Также избиратели могут прийти в избирательный участок и отдать свой голос традиционным способом на бумажном бюллетене в последний день голосование (воскресенье), тогда отданный ранее онлайн голос будет аннулирован [32]. Таким способом эстонские власти минимизируют угрозу давления со стороны третьих лиц на избирателя. На сегодняшний день подобная практика в России отсутствует, однако, поскольку данное решение успешно справляется со своей задачей в Эстонии, лицам, принимающим решения, следует обратить на него более пристальное внимание и, после необходимых исследований, рассмотреть возможность и целесообразность его внедрения в российскую систему ДЭГ.

Выводы

Система дистанционного электронного голосования в России находится в стадии своего активного развития на протяжении более чем 5 лет. За это время значительные трансформации произошли не только в практике реализации избирательного процесса, но и в нормативно-правовом поле. Выявленные посредством политико-правого анализа ключевые вехи в развитии российского законодательства в области регулирования применения технологии онлайн-голосования на выборах в Российской Федерации свидетельствуют о динамизме и готовности власти реагировать на быстро изменяющуюся реальность. Однако, следует констатировать тот факт, что процесс законотворчества протекает значительно медленнее, чем того требуют тенденции современного высокотехнологичного мира. Хотя основные важные шаги (в виде издания Федерального закона от 14.03.2022 N 60-ФЗ, дополнившего статьей 64.1 «Дистанционное электронное голосование» Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», и ряда других актов) уже были сделаны, в будущем предстоит еще не мало работы по совершенствованию и дополнению законодательной базы ДЭГ.

Кроме того, важно помнить, что новые возможности и перспективы, которые предлагает государствам технология онлайн-голосования, тесно переплетены с серьезными рисками и угрозами, преодоление которых является важнейшей задачей государства, идущего по пути цифровизации и интернетификации избирательного процесса. На помощь органам власти здесь могут прийти экспертное и научное сообщества, а также опыт зарубежных стран, которые сталкиваются или уже столкнулись в прошлом с аналогичными проблемами и препятствиями. В частности, автор предлагает лицам, принимающим решения, обратить внимание на успешную практику многократного голосования (переголосования) у эстонских избирателей, которую им предоставляет система Интернет-голосования и избирательное право Эстонии, с целью рассмотрения возможности внедрения данного решения существующей ургозы давления со стороны третьих лиц на избирателя в России.

Таким образом, только комплексный и системный подход к развитию онлайн-голосования в совокупности с готовностью органов государственной власти оперативно реагировать на происходящие изменения и преодолевать сопутствующие риски и угрозы могут обеспечить успешность и эффективность работы системы ДЭГ в России.

Тема представленного исследования обладает потенциалом для дальнейшей разработки, который может заключаться, например, в расширении предметного поля, а также в более глубоком анализе зарубежного опыта применения и нормативно-правовой регламентации технологии онлайн-голосования на общенациональных выборах.