Анализ систем оценки деятельности государственной службы занятости населения

Введение

Реализация государственной политики в социальной сфере, включая приоритизацию бюджетных расходов, предполагает необходимость оценки деятельности государственных учреждений, исполняющих полномочия в соответствующих отраслях, исходя из различных параметров: доступности и качества оказываемых услуг, результативности и эффективности деятельности и т.д. Наиболее известный пример такой системы оценки – независимая оценка качества в сферах здравоохранения, культуры, образования и социального обслуживания [1].

Цель данного исследования состоит в выявлении причин, по которым действующие системы оценки деятельности государственной службы занятости населения оказались малоэффективными.

Результаты

И.А.Кулькова в своей работе отмечает: «Воздействие государства на рынок труда осуществляется не только принятием законодательства о труде и установлением минимальной заработной платы, но и путем проведения политики Государственной службой занятости населения, имеющей центры в каждом субъекте Российской Федерации. Активность центров занятости возрастает в периоды экономических кризисов и затихает в периоды развития экономики» [2, с. 7]. Сфера содействия занятости населения не является исключением в выстраивании государством системы оценки ее деятельности. Вместе с тем, весьма показательно и отражает наличие как социальной, так и экономической миссии у государственной службы занятости населения то, что она не вошла в систему независимой оценки качества в социальной сфере.

Исследуя эволюцию подходов к оценке эффективности деятельности служб занятости А.В. Джиоев указывает на то, что «самые первые работы, исследующие оценку эффективности государственной политики занятости, содержали:

– поддерживаемые службами занятости подходы к определению специфических показателей безработных граждан;

– идеи создания системы оценки эффективности политики занятости в регионах с помощью специальных показателей, дающих представление об экономических и социальных издержках последствий выбора определенных решений в сфере занятости, и др.» [3, с.21-26].

В свою очередь М.Ю.Кузнецов говорит о том, что «реальная обстановка на рынке труда отчетливо показывает, что содействие занятости населения как государственная целевая задача не может и не должна ограничиваться только гражданами, признанными в установленном порядке безработными и состоящими на учете в территориальных органах службы занятости населения» [4, с.193-200]. И поскольку в настоящее время деятельность государственной службы занятости населения по своей сути диверсифицирована по категориям граждан и видам услуг, при оценке эффективности ее деятельности следует учитывать это обстоятельство.

Основными группами показателей, дающих представление об оценке эффективности государственной службы занятости с позиции населения, по мнению Р.Х.Зариповой, являются «открытость и доступность информации; комфортность условий в центре занятости населения; доброжелательность, вежливость и компетентность сотрудников и общая оценка удовлетворенности полученными услугами» [5, с. 50-56]. Каждая из этих групп содержит конкретные показатели.

По нашему мнению, можно выделить три возможных подхода к оценке деятельности государственной службы занятости населения.

Во-первых, система оценки, предполагающая использование показателей, характеризующих деятельность любого хозяйствующего субъекта: производительность труда, соотношение затрат на единицу оказанной государственной услуги и т.д.

Во-вторых, система оценки, предусматривающая применение показателей, оценивающих специфическую для государственной службы занятости населения деятельность, а именно, реализацию возложенных на нее полномочий в сфере содействия занятости населения и отдельных федеральных мероприятий, в частности дополнительных мероприятий в сфере занятости населения [6]. Например, применение таких показателей как уровень трудоустройства граждан, обратившихся за содействием в поиске работы, или доля привлеченных работников, продолжающих осуществлять трудовую деятельность, на конец отчетного периода в общей численности работников, привлеченных работодателями для реализации инвестиционных проектов [7].

В-третьих, система оценки, предполагающая использование показателей, оценивающих не столько прямой эффект от деятельности государственной службы занятости населения, сколько ее вклад в социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации. Например, объем налоговых поступлений от налога на доходы физических лиц за счет сокращения времени трудоустройства безработных граждан.

Безусловно, при оценке непосредственной деятельности государственной службы занятости населения оценивается ее результативность, применение же показателей, связанных с затратами, уже позволяет оценить ее эффективность. Однако, И.А.Кулькова указывает на «недостаточность использования только количественных показателей для оценки деятельности государственной службы занятости» [2, с. 7].

Надо отметить, что ни оценка эффективности, под которой понимается соотношение достигнутых результатов с затратами, ни оценка вклада государственной службы занятости населения в социально-экономическое развитие регионов не получили своего развития.

Отдельные элементы оценки эффективности деятельности государственной службы занятости населения прослеживаются в общих требованиях к определению нормативных затрат на оказание государственных услуг [8]. Однако, надо отметить, что нормативные затраты определяются исключительно для государственных учреждений, которым устанавливается государственное задание. Т.е. имеющих тип бюджетных или автономных учреждений. В то время как большинство центров занятости населения относится к типу казенных учреждений, установление для которых государственного задания является правом, а не обязанностью учредителя.

К тому же при определении нормативных затрат оценка эффективности носит очень прикладной характер в рамках ежегодного бюджетирования расходов на подведомственную сеть центров занятости населения при этом дополнительно ограниченную предельными лимитами бюджетных обязательств, доводимых финансовыми органами.

Неразвитость ни оценки эффективности, ни оценки вклада государственной службы занятости населения в социально-экономическое развитие регионов во многом объясняется сложившейся нормативной рамкой деятельности в сфере содействия занятости населения. Как Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» (далее – Закон о занятости), так и связанные с ним подзаконные акты устанавливали именно системы оценки результативности деятельности государственной службы занятости населения. Естественным образом, на уровне субъектов Российской Федерации эти системы воспроизводились с целью достижения наилучших позиций в соответствующих всероссийских рейтингах.

При этом надо иметь ввиду, что после передачи полномочий в сфере содействия занятости с федерального уровня на уровень субъектовый последовательно оптимизировались бюджетные ассигнования на содержание центров занятости население. Что также не способствовало реальной оценке соотношения между достигнутыми результатами и затратами. Центры занятости населения должны были фактически обеспечивать достижение результатов в пределах тех бюджетных ассигнований, которые им были выделены.

Рассмотрим более детально, что представляла из себя сложившаяся на федеральном уровне система оценки деятельности государственной службы занятости населения.

Исходя из Закона о занятости оценка ее деятельности осуществляется в рамках 4 направлений:

а) оценка качества и доступности государственных услуг в области содействия занятости населения (далее – оценка качества и доступности) (подпункт 7 пункта 3 статьи 7);

б) оценка эффективности реализации дополнительных мероприятий на рынке труда субъектов Российской Федерации (далее – оценка эффективности дополнительных мероприятий) (подпункт 7 пункта 3 статьи 7);

в) оценка эффективности деятельности органов службы занятости по содействию занятости инвалидов (далее – оценка содействия занятости инвалидов) (подпункт 17.1 пункта 3 статьи 7);

г) оценка достижения целевых прогнозных показателей в области содействия занятости населения и осуществления социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными (далее – оценка достижения целевых показателей) (подпункт 6 пункта 3 статьи 7).

Первое, что необходимо отметить, что несмотря на используемое понятие «эффективность», оценка эффективности, т.е. соотношение достигнутых результатов с затратами, в рамках всех четырех систем оценки не производится. Под «эффективностью» подразумевается оценка не просто количественных результатов (например, численность трудоустроенных граждан, обратившихся за содействием в поиске работы), а качественных результатов деятельности государственной службы занятости населения.

Второе – за исключением оценки качества, во всех остальных случаях, включая оценку доступности, оценивалась степень достижения регионами значений показателей, устанавливаемых Минтрудом России (Минздравсоцразвития России).

Рассмотрим каждую из четырех оценок деятельности государственной службы занятости населения, установленных Законом о занятости.

Появление оценки достижения целевых показателей связано с передачей полномочий в сфере содействия занятости населения с федерального уровня на субъектовый [9]. Таким образом, предполагалось, что несмотря на значительную самостоятельность субъекта Российской Федерации в реализации полномочий в сфере содействия занятости населения и в организации деятельности самой государственной службы занятости населения, обеспечивалось бы достижение необходимых приоритетов государственной политики в сфере содействия занятости населения.

Как сами значения, так и состав целевых показателей устанавливались приказами Минтруда России (Минздравсоцразвития России) и изменялись в зависимости от актуальности для Минтруда России (Минздравсоцразвития России) тех или иных вопросов в сфере содействия занятости населения [10]. Отсутствие преемственности в показателях как раз было одной из слабых сторон данной системы оценки.

Фактически данная система оценки использовалась больше как инструмент для обеспечения концентрации ресурсов региональных служб занятости населения по тем или иным направлениям деятельности за счет фокусировки на них внимания на федеральном уровне и построении промежуточных и итоговых всероссийских рейтингов.

Существенным недостатком этой системы было и отсутствие каких-либо публичных методик расчета значений устанавливаемых целевых показателей. Их значения устанавливались всем субъектам Российской Федерации либо одинаково с ориентиром на необходимость достижения некоего федерального значения, либо от достигнутого [10]. В обоих случаях мотивация региональных служб занятости населения к достижению установленных значений была низкой.

Кроме того, необходимо подчеркнуть, что реальных возможностей применения какого-либо рода ответственности к региональным службам занятости населения за недостижение установленных значений целевых показателей практически не имелось на федеральном уровне.

В итоге, данная система оценки имела своей целью не столько оценить результативность деятельности региональных служб занятости населения, сколько, как было отмечено выше, обеспечить либо концентрацию ресурсов на определенных актуальных направлениях государственной политики в сфере содействия занятости населения, либо публичное установление приоритетов федерального уровня, которых должны были придерживаться субъекты Российской Федерации.

Оценка содействия занятости инвалидов была введена в Закон о занятости в составе общего пакета поправок, направленных на совершенствование деятельности государственной службы занятости в отношении этой категории, включая введение специализированной государственной услуги [11].

Для этой системы оценки, как и для предыдущей характерно отсутствие публичных методик расчета значений показателей и их уравнительное установление для всех субъектов Российской Федерации [12]. Также как и в отношении целевых показателей отсутствовали действенные механизмы ответственности за недостижение региональной службой занятости населения установленных значений.

Фактически и в данном случае речь идет не столько о полноценной оценке результативности деятельности по содействию занятости инвалидов, сколько об инструменте приоритизации ресурсов региональных служб занятости населения. Характерно, что из всех категорий лиц, испытывающих трудности в поиске работы, были выбраны только инвалиды для отдельной системы показателей [6].

Начало реализации за счет средств федерального бюджета дополнительных мероприятий на рынке труда обусловило необходимость введения их оценки. Причем во многом под влиянием бюджетного законодательства.

Эта система оценки во многом зависела от ежегодно меняющегося состава самих дополнительных мероприятий [13]. Таким образом, преемственность между показателями практически отсутствует.

Кроме того, в большинстве случаев фактически достигнутые значения показателей, предоставлялись исключительно самими региональными службами занятости населения и не могли быть верифицированы ни статистическими данными, ни данными из государственных информационных систем.

Также используемые в этой системе показатели были направлены в первую очередь на количественную оценку достигнутых результатов, чем на качественную. Такая особенность была связана с тем, что они использовались одновременно и для расчета объема межбюджетного трансферта, предоставляемого субъекту Российской Федерации [14]. Таким образом, вопрос освоения выделенных средств и достижения показателей были взаимоувязаны. При этом поскольку при определении объема межбюджетного трансферта использовался расчетный метод, а фактические затраты, например, за счет меньшего периода участия в дополнительных мероприятиях, складывались меньше расчетных величин, региональная служба занятости населения практически всегда оказывалась в необходимости в случае полного освоения выделенных средств значительно перевыполнять установленные значений показателей.

Наиболее полноценную систему оценки деятельности региональных служб занятости населения представляла собой оценка качества и доступности [15].

К очевидным сильным сторонам этой системы оценки деятельности государственной службы занятости населения можно отнести: во-первых, наличие нормативно закрепленных методик расчета показателей, во-вторых, использование для большинства показателей статистических данных при чем не только ведомственной статистики, но и формируемой Россстатом, в-третьих, разветвленная, но вместе с тем, взаимоувязанная система показателей, позволяющая оценить практически все направления деятельности центров занятости населения, в-четвертых, преемственность и постоянство используемых показателей, что делало возможным ретроспективный анализ деятельности как в разрезе субъектов Российской Федерации, так и направлений деятельности, в-пятых, попытка введения показателей, оценивающих не только прямые результаты деятельности центров занятости, но и степень их влияния на рынок труда региона.

Вместе с тем, данной системе оценки были присущи и слабые стороны: во-первых, отсутствие механизмов, позволяющих использовать полученные на ее основании результаты для корректировки деятельности региональных служб занятости. Так, например, одни и теже субъекты Российской Федерации на протяжении нескольких лет занимали одни из последних мест в составляемых рейтингах, однако такое положение никак не влияло, в частности на объем выделяемых им средств из федерального бюджета на вопросы содействия занятости населения. Во-вторых, данная система оценки презумировала одинаковые социально-экономические условия для деятельности региональных служб занятости населения, хотя с очевидностью ситуация на рынке труда мегаполисов существенно отличалась от соответствующего положения, например, в регионах с преобладанием сельского хозяйства в структуре экономики. В-третьих, методики расчета показателей были составлены таким образом, что позволяли региональным службам занятости населения за счет незначительных манипулятивных практик достигать мест в верхней части рейтингов. Так, например, учет трудоустройства несовершеннолетних граждан в свободное от учебы время – фактически являющегося гарантированным трудоустройством – позволял существенно улучшить такой показатель как доля трудоустроенных граждан в численности граждан, обратившихся в целях поиска подходящей работы. В-четвертых, данная система оценки была сконцентрирована исключительно на результативности деятельности государственной службы занятости населения, соотношение достигнутых результатов с затратами ею не охватывалось, только фиксировался в динамике объем средств, направляемых региональными службами занятости на исполнение своих полномочий. В-пятых, результаты, полученные на основании проведенной оценки, не учитывались, в свою очередь, и для корректировки ни отдельных направлений государственной политики в сфере содействия занятости населения, ни нормативного обеспечения данной деятельности.

Таким образом, данная система оценки несмотря на высокую степень проработанности не была никоим образом встроена в систему управления государственной службой занятости населения и замыкалась сама в себе, не сподвигая к совершенствованию ни региональные службы занятости населения, ни нормативного регулятора.

Скорее всего, именно это стало причиной, по которой при масштабных изменениях, внесенных в 2021 году в Закон о занятости, полномочия Минтруда России по проведению мониторинга и оценки качества и доступности были исключены [16].

Обсуждение

Таким образом, потребность в оценке исполнения региональными службами занятости населения возложенных на них полномочий, а также результативности выделяемых из федерального бюджета средств на реализацию отдельных мероприятий в сфере содействия занятости населения способствовали появлению и разработке различных систем оценки деятельности государственной службы занятости населения.

Вместе с тем, как показал анализ их применения, они все лишь относительно достигали тех целей, ради которых были созданы, в том числе по следующим причинам:

- фокусировки исключительно на результативности деятельности региональных служб занятости населения без оценки соотношения достигнутых результатов с затратами и вклада в развитие ситуации на рынке труда;

- отсутствия каких-либо механизмов по использованию итогов оценки для совершенствования деятельности региональных служб занятости населения или корректировки федеральных мероприятий в сфере содействия занятости населения;

- отсутствия публичных методик расчета значений показателей, которые использовались для оценки деятельности;

- дублирования и разрозненности используемых показателей для оценки деятельности.

Выводы

Как показало проведенное исследование, система оценки деятельности государственной службы занятости населения не была лишена существенных недостатков. Во-первых, она никак не оценивала соотношение достигнутых результатов с произведенными затратами. Во-вторых, практически полностью отсутствовали публичные методики установления значений показателей, уровень достижения которых впоследствии использовался для оценки деятельности органов службы занятости. В-третьих, показатели дублировали друг друга, а сама их система была разрозненной. В-четвертых, отсутствовали какие-либо меры ответственности для региональных служб занятости населения в случае неудовлетворительных результатов оценки их деятельности. В итоге, действовавшие системы оценки деятельности государственной службы занятости населения оставаясь формально одним из элементов управления службой, фактически такой функции не выполняли. Они не позволяли ни выявить проблемы или узкие места в ее деятельности, ни запустить процесс совершенствования как на региональном, так и на федеральном уровне.

В результате, когда государственная служба занятости населения столкнулась с одним из самых серьезных в своей истории вызовов на рынке труда – последствиями пандемии коронавируса – системы оценки оказались фактически свернуты.

Очевидно, что невозможно исправить недостатки системы оценки деятельности за счет совершенствования методик расчета показателей или других улучшений без того, чтобы при этом не изменять другие элементы системы управления государственной службы занятости населения.

В связи с этим, является перспективным проведение в дальнейшем анализа иных элементов системы управления государственной службы занятости населения, связанных с оценкой деятельности.

Тем более, что начавшееся после 2020 года активное развертывание модернизации государственной службы занятости населения, сопровождающееся централизацией процессов и стандартизацией ее деятельности, с учетом принятия нового Закона о занятости потребует разработки и принятия совершенно иной системы оценки деятельности.

Источники:

1. Федеральный закон от 05.12.2017 № 392-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования проведения независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы».

2. Кулькова И.А. Использование метода контент-анализа для оценки деятельности государственной службы занятости населения. Human Progress. 2023. Т. 9. № 3. С. 7

3. Джиоев А.В. Эволюция подходов к оценке эффективности деятельности служб занятости России. Экономика и управление: проблемы, решения. 2021. Т. 2. № 12 (120). С. 21-26

4. Кузнецов М.Ю. Проблемы и основные направления диверсификации деятельности службы занятости населения. Ученые записки Российской Академии предпринимательства. 2020. Т. 19. № 1. С. 193-200.

5. Зарипова Р.Х. К вопросу повышения качества государственных услуг. В сборнике: Современная наука: проблемы и перспективы развития. III Международная научно-практическая конференция. Сборник статей. В 3-х частях. Под редакцией А.Э. Еремеева. 2019. С. 50-56.

6. Закон Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации».

7. Правила предоставления и распределения в 2018 году субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2017 № 1685.

8. приказ Минтруда России от 01.07.2015 № 422н «Об утверждении Общих требований к определению нормативных затрат на оказание государственных услуг в сфере содействия занятости населения, применяемых при расчете объема финансового обеспечения выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) государственными учреждениями службы занятости населения».

9. Федеральный закон от 30.11.2011 № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (статья 1).

10. приказ Минтруда России от 02.11.2016 № 602н «Об утверждении целевых прогнозных показателей в области содействия занятости населения».

11. Федеральный закон от 29.12.2017 № 476-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации».

12. приказ Минтруда России от 29.12.2018 № 863н «Об утверждении показателей для оценки эффективности деятельности органов службы занятости по содействию занятости инвалидов на 2019 год».

13. Постановление Правительства Российской Федерации от 31.12.2008 № 1089 «О дополнительных мероприятиях, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации».

14. Правила предоставления в 2012 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2011 № 1146.

15. приказ Минтруда России от 26.10.2017 № 751 «Об оценке качества и доступности государственных услуг в области содействия занятости населения».

16. Федеральный закон от 28.06.2021 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» и статью 21 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».