Оценка деятельности государственной службы занятости населения в структуре системы управления ею: выработка новых подходов

Введение

Правовые и организационные основы оценки деятельности государственной службы занятости населения были определены Законом Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» (далее – Закон о занятости). Вместе с тем, сама оценка деятельности, безусловно, была взаимосвязана с другими элементами общей системы управления и реализации государственной политики в области содействия занятости населения.

Как отмечал А.В. Джиоев, исследуя эволюцию подходов к оценке эффективности деятельности служб занятости, «самые первые работы, исследующие оценку эффективности государственной политики занятости, содержали:

– поддерживаемые службами занятости подходы к определению специфических показателей безработных граждан;

– идеи создания системы оценки эффективности политики занятости в регионах с помощью специальных показателей, дающих представление об экономических и социальных издержках последствий выбора определенных решений в сфере занятости, и др.» [1, с. 21-26].

Цель данного исследования выявить каким образом влияли другие элементы системы управления государственной службой занятости населения на систему оценки ее деятельности и предложить с учетом принятия нового Закона о занятости новые подходы к совокупности показателей.

Начиная с 2007 года, последовательно шел процесс передачи полномочий в сфере содействия занятости населения с федерального уровня на субъектовый [2]. Субъекты Российской Федерации получили самостоятельность в определении структуры региональной службы занятости населения и объемов бюджетных ассигнований, выделяемых на ее функционирование. Одновременно, также объем финансирования и конкретное наполнение мероприятий активной политики занятости населения оказались в ведении региона.

В тоже время, поскольку полномочия в сфере содействия занятости населения оставались в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то на федеральном уровне были созданы механизмы, которые должны были обеспечить развитие региональных служб занятости населения в рамках общих направлений государственной политики в данной сфере.

К числу таких механизмов относились, во-первых, федеральные государственные стандарты. Они были призваны определить основные параметры оказания государственных услуг в области содействия занятости населения. Набор же необходимых административных процедур конкретизировался на уровне региона в рамках административных регламентов [3].

Во-вторых, нормативы доступности государственных услуг в области содействия занятости населения. Их задачей было обеспечить сохранение на уровне, существовавшем до передачи полномочий, объема оказываемых регионами государственных услуг [4].

В-третьих, контроль за нормативно-правовым регулированием и осуществлением социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными [5, 6].

В-четвертых, как раз оценка деятельности региональной службы занятости населения, которая должна была обеспечить, в том числе за счет публичного установления значений показателей деятельности, мотивацию к достижению наилучших результатов.

Вместе с тем, выстроенная таким образом система управления государственной службой занятости населения, когда субъект Российской Федерации должен был предметно заниматься ситуацией с безработицей и выделять для этих целей необходимые финансовые ресурсы, а на федеральном уровне определялись бы стратегические направления развития и осуществлялся бы общий контроль за рынком труда, оказалась фактически нереализованной.

Деятельность службы занятости населения достаточно быстро оказалась на периферии внимания региональных властей. Как ни парадоксально во многом такое развитие событий обусловлено экономическим кризисом 2008 года. Масштаб его влияния на занятость был таков, что ни один субъект Российской Федерации не мог справиться с его последствиями самостоятельно. В целях поддержки регионов на федеральном уровне были введены дополнительные мероприятия, направленные на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации и выделены значительные по объему бюджетные ассигнования на их реализацию [7]. В результате, ситуация с занятостью удалось стабилизировать, однако, мотивация субъектов Российской Федерации к развитию региональных служб занятости населения и выделению достаточных финансовых ресурсов на ее деятельность была значительно снижена. К тому же вышеупомянутые механизмы, призванные обеспечить развитие региональных служб занятости населения в определенных на федеральном уровне рамках, оказались также малоэффективными.

Так, федеральные государственные стандарты настолько обобщенно описывали содержание административных процедур оказания государственных услуг в области содействия занятости населения, что в каждом регионе, а часто и в каждом центре занятости населения, состав и их последовательность, а также перечень требуемых для их предоставления документов значительно различались друг от друга. Кроме того, несмотря на то, что в полномочия как на федеральном, так и на региональном уровне входило обобщение практики правоприменения и подготовка предложений по совершенствованию законодательства о занятости населения, обновление федеральных государственных стандартов за счет лучших региональных практик практически не происходило. Так, в федеральный государственный стандарт государственной услуги по организации проведения оплачиваемых общественных работ, с момента его принятия в 2013 году и до утраты силы в 2022 году, не было внесено ни одного изменения [8]. А, например, федеральный государственный стандарт государственной услуги по организации ярмарок вакансий и учебных рабочих мест не был вообще принят.

Как показывал проводимый раз в полугодие Минтрудом России мониторинг доступности и качества государственных услуг, нормативы доступности большинством субъектов Российской Федерации не выполнялись, а в отдельных регионах, напротив, значительно перевыполнялись, что свидетельствовало в свою очередь об отсутствии обоснованных подходов к установлению их значений. Но более проблематичным являлось отсутствие какой-либо ответственности за недостижение нормативов доступности или какого-либо влияния на объемы бюджетных ассигнований, выделяемых из федерального бюджета на мероприятия по поддержке занятости, субъектам Российской Федерации, систематически не выполняющих установленные значения нормативов.

Также, контроль за нормативно-правовым регулированием и осуществлением социальных выплат безработным гражданам затрагивал лишь небольшую часть деятельности региональных служб занятости населения и не касался реализации ими мероприятий активной политики занятости.

Одновременно, в силу тех же самых обстоятельств система оценки деятельности региональных служб занятости населения также не достигала поставленных задач, ограничиваясь исключительно попыткой обеспечить концентрацию ресурсов субъектов Российской Федерации на достижении приоритетов, определяемых на федеральном уровне, за счет публично устанавливаемых показателей. Вместе с тем, отсутствие методик расчета их значений, разрозненность и дублирование самих показателей, а также отсутствие ответственности за их недостижение не позволяли и в этом случае обеспечить эффективность систем оценки деятельности, определенных Законом о занятости.

Показательно, что при внесении масштабных изменений в Закон о занятости в 2021 году были упразднены федеральные государственные стандарты и мониторинг доступности и качества государственных услуг в области содействия занятости населения [9].

Результаты

Начавшаяся с 2019 года модернизация службы занятости, сопровождается не только масштабным выделением средств на развитие инфраструктуры региональных служб занятости населения (ремонт зданий и помещений центров занятости населения, их оснащение и приведение к фирменному стилю) [10], но и изменением самой системы управления государственной службы занятости населения. Изменение подходов уже нашло отражение в масштабных поправках, внесенных в Закон о занятости в 2021 году, в частности, например, введение стандартов полномочий взамен федеральных государственных стандартов.

30 ноября 2023 года был принят в третьем окончательном чтении Государственной Думой, а 7 декабря одобрен Советом Федерации новый федеральный закон от 12.12.2023 № 565-ФЗ «О занятости населения в Российской Федерации», заменяющий действующий Закон о занятости. Новый Закон о занятости не обходит стороной и вопросы оценки деятельности органов службы занятости населения. При этом, новый Закон о занятости включил в число клиентов службы занятости населения не только традиционную категорию безработных граждан, но и другие находящиеся на рынке труда категории, например работников, находящихся под риском увольнения. На необходимость расширения спектра клиентов службы занятости населения, указывал в свое время еще М.Ю. Кузнецов. Так он отмечал, что «реальная обстановка на рынке труда отчетливо показывает, что содействие занятости населения как государственная целевая задача не может и не должна ограничиваться только гражданами, признанными в установленном порядке безработными и состоящими на учете в территориальных органах службы занятости населения» [11, с.193-200].

В части оценки деятельности органов службы занятости населения, то новый Закон о занятости закрепляет в качестве одного из полномочий Минтруда России установление показателей оценки исполнения стандартов деятельности органов службы занятости по осуществлению полномочий в сфере занятости населения, включая оценку гражданами и работодателями качества работы органов службы занятости, и оценки эффективности деятельности органов службы занятости, в том числе по содействию занятости отдельных категорий граждан (пункт 1 части первой статьи 13).

Таким образом, новый Закон о занятости выделяет четыре направления оценки деятельности органов службы занятости населения:

исполнение стандартов деятельности органов службы занятости по осуществлению полномочий в сфере занятости населения;

качество работы органов службы занятости;

эффективность деятельности органов службы занятости;

эффективность деятельности органов службы занятости по содействию занятости отдельных категорий граждан.

При этом, необходимо обратить внимание, что один из видов оценки будет осуществляться непосредственно основными клиентами службы занятости – гражданами и работодателями. Это одно из отличий новой системы оценки деятельности органов службы занятости населения от ранее действовавших, не предполагавших такой публичной оценки.

Необходимость оценки деятельности органов службы занятости населения не только на основе количественных показателей, но и опросов населений, подчеркивалась И.А.Кульковой [12, с. 7].

Выше уже отмечалось, что оценка деятельности лишь одна из составляющих общей системы управления органами службы занятости, поэтому ее также необходимо рассмотреть в совокупности с другими элементами.

Во-первых, новый Закон о занятости сохраняет институт стандартов полномочий, уже появившийся в 2021 году при внесении изменений в действующий Закон о занятости. Как уже выше отмечалось, он заменил действовавшие до этого федеральные государственные стандарты. Поскольку Минтруд России в течение 2022 года принял порядка 10 таких стандартов полномочий, то можно оценить их принципиальные отличия от федеральных государственных стандартов [13].

Во-первых, стандарты полномочий детально описывают состав и последовательность административных процедур при осуществлении полномочий, сроки их исполнения, а также перечень документов и сведений необходимых для предоставления гражданами и работодателями. При этом, если в рамках действующего Закона о занятости стандарты полномочий оперировали понятием «государственной услуги», что требовало от регионов разработки в соответствии с ними собственных административных регламентов, то новый Закон о занятости уже перевел все ранее действовавшие государственные услуги в разряд мер государственной поддержки, что предполагает отсутствие необходимости принятие субъектами Российской Федерации каких-либо собственных регламентирующих актов. Кроме того, стандарты полномочий предполагают возможность последующей еще большей детализации действий органов службы занятости за счет возможности принятия технологических карт, конкретизирующих до действий сотрудника центра занятости ту или иную административную процедуру. Таким образом, в этой части стандарты полномочий на нормативном и методологическом уровнях позволяют обеспечить единообразие процедур во всех центрах занятости населения – задачу, которую не могли решить, как было показано выше, федеральные государственные стандарты.

Одновременно, такое единообразие подкрепляется и на технологическом уровне за счет появления Единой цифровой платформы в сфере занятости и трудовых отношений «Работа в России» (далее – ЕЦП «Работа в России»). Она была введена раннее уже упоминавшимися масштабными изменениями, внесенными в Закон о занятости в 2021 году (статья 16.2). С 2021 года начался и последовательный процесс создание на ЕЦП «Работа в России» технологических инструментов для оказания государственных услуг в электронном виде и переводу на работу на ней субъектов Российской Федерации. К концу 2023 года на ЕЦП «Работа в России» реализован функционал для оказания всех 10 государственных услуг и 4 полномочий в сфере содействия занятости населения, подключены и осуществляют работу на ней все субъекты Российской Федерации, за исключением 4 новых регионов, которые должны внедрить цифровую платформу с 1 июля 2024 года [14]. Важно уточнить, что до введения ЕЦП «Работа в России» регионы осуществляли свою деятельность в собственных информационных системах, которые были спроектированы по учетному принципу, то есть предполагали лишь фиксацию действий, произведенных ранее вне системы. В то время как, ЕЦП «Работа в России» спроектирована из процессного принципа, то есть предполагает осуществление сотрудниками центров занятости всех действий в самой информационной системе в режиме реального времени, причем в строгой последовательности, уже заложенной в алгоритмах.

В итоге, стандарты полномочий в совокупности с ЕЦП «Работа в России» позволяют обеспечить необходимое единообразие административных процедур при предоставлении мер государственной поддержки и, как следствие, возможность единообразной оценки органов службы занятости.

Во-вторых, стандарты полномочий уже содержат набор показателей для оценки их исполнения. При этом показатели подразделены на два вида: первые оценивают формальную сторону исполнения административных процедур, а именно, например, соотношение административных процедур, осуществленных без нарушения срока, установленного стандартом полномочия; вторые же сфокусированы на качественных эффектах, например, доле нашедших доходное занятие после предоставления соответствующей меры поддержки. Кроме того, необходимо отметить, что ЕЦП «Работа в России» позволяет за счет реализованной процессной модели автоматизировано и без участия органов службы занятости получать верифицированные данные по показателям исполнения стандартов полномочий, тем самым, фактически исключая возможность манипулитивных практик достижения показателей со стороны регионов.

Полномочия аналогичного установлению нормативов доступности государственных услуг в области содействия занятости населения новый Закон о занятости не содержит. Вместе с тем, стандарты полномочий содержат показатели, устанавливающие уровень обеспеченности или доступности мер государственной поддержки [15]. Однако наличие в стандарте полномочий также и качественных показателей в определенной степени переносит фокус внимания с вопроса сколько получили ту или иную меру государственной поддержки на вопрос для скольких получателей она оказалась действительно эффективна. В тоже время, наличие количественных показателей и что более важно их одновременная взаимоувязка с качественными показателями в рамках стандартов полномочий позволит снять проблему предоставления мер государственной поддержки только таким клиентам органов службы занятости населения, для которых они были бы априори эффективны.

Важное нововведение нового Закона о занятости – проверка со стороны Роструда деятельности региональных служб занятости населения по осуществлению полномочий. Выше уже отмечалось, что действовавший Закон о занятости не предусматривал такой возможности, что в значительной степени снижало эффективность отдельных элементов системы управления государственной службой занятости населения, в частности оценки ее деятельности. При этом, новый Закон о занятости формулирует следующим образом предмет этой проверки (часть вторая статьи 14):

оценка исполнения органами службы занятости стандартов деятельности по осуществлению полномочий в сфере занятости населения;

анализ особенностей применения на территориях субъектов Российской Федерации стандартов деятельности по осуществлению полномочий в сфере занятости населения;

оценка эффективности деятельности органов службы занятости по осуществлению полномочий в сфере занятости населения.

Одновременно, новым Законом о занятости предусматривается, что Роструд по результатам проверки может давать высшему исполнительному органу субъекта Российской Федерации обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений требований стандартов деятельности по осуществлению полномочий в сфере занятости населения (часть четвертая статьи 14).

Таким образом, новый Закон о занятости содержит несколько механизмов, повышающих уровень централизации и стандартизации при управлении системой государственной службы занятости населения, а также ответственности за исполнение полномочий в соответствии с положениями, установленными на федеральном уровне. Как следствие, выше упомянутые проблемы, снижавшие эффективность применения оценки деятельности государственной службы занятости населения, во многом устранены.

Обсуждение

Одним из направлений развития государственной службы занятости населения является внедрение новой системы показателей для анализа и оценки ее деятельности.

К ключевым принципам формирования системы показателей государственной службы занятости населения могут относится следующие:

· соответствие основным направлениям государственной политики в сфере занятости населения;

· каскадирование показателей на существующие уровни управления, т.е. установление взаимоувязанных показателей для территориальных центров занятости населения, для службы занятости населения субъекта Российской Федерации, для всей государственной службы занятости населения сети;

· рациональная структура и количество показателей, что предполагает отсутствие избыточных показателей, а также оценку их количества с точки зрения трудоемкости применения;

· наличие объективной основы для расчета показателей, а именно источниками исходные данные для расчета должны являться либо статистические данные, либо сведения, полученные из ЕЦП «Работа в России».

На основании изложенных принципов может быть сформирована следующая структура показателей, которая включает в себя четыре группы:

· показатели эффективности и результативности деятельности службы занятости населения;

· показатели клиентоцентричности, предполагающие оценку опыта взаимодействия граждан и работодателей с центром занятости населения;

· показатели исполнения стандарта организации деятельности службы занятости населения [16];

· «процессные» показатели, характеризующие формальное соблюдение центрами занятости населения административных процедур предоставления мер государственной поддержки.

Показатели эффективности и результативности будут отражать результативность предоставления каждой меры государственной поддержки и эффективность деятельности региональной службы занятости населения в целом.

В число показателей клиентоцентричности могут входить следующие возможные группы показателей:

· адресности и персонализации взаимодействия с гражданами и работодателями;

· минимизации усилий граждан и работодателей;

· полезности обращения в центр занятости населения;

· дружелюбия и партнерства;

· комфорта и удобства.

Показательно мнение Р.Х.Зариповой, что одними из основных показателей деятельности органов службы занятости населения могут выступать «открытость и доступность информации; комфортность условий в центре занятости населения; доброжелательность, вежливость и компетентность сотрудников и общая оценка удовлетворенности полученными услугами» [17, с. 50-56].

Исходя из принятого Минтрудом России стандарта организации деятельности органов службы занятости населения в число показателей его исполнения могут входить следующие группы показателей, определяющие соблюдения требований к:

· организационной структуре региональной службы занятости населения;

· организации предоставления мер государственной поддержки;

· деятельности по взаимодействию с гражданами и работодателями;

· системе управления клиентским опытом;

· организации процессов управления персоналом;

· информационному сопровождению деятельности;

· расположению центров занятости населения, используемым ими помещениям, а также оснащению рабочих мест;

· системам информатизации и автоматизации

· системе контроля и оценки деятельности.

Все четыре указанных группы показателей предназначены для:

· анализа и оценки деятельности органов службы занятости как на федеральном, так и на региональном уровне;

· поддержки принятия управленческих решений в сфере содействия занятости населения;

· выявления проблемных зон работы органов службы занятости населения;

· разработки системы оплаты труда сотрудников центров занятости населения, в частности системы стимулирующих выплат.

Выводы

Проведенное исследование показывает, что первопричины многих недостатков системы оценки деятельности органов службы занятости населения коренятся не в ней самой. Они связаны с неэффективностью других элементов системы управления государственной службы занятости населения, которые не позволили при передаче полномочий на региональный уровень обеспечить необходимый уровень централизации и стандартизации деятельности центров занятости населения. А самое главное не могли надлежащим образом контролировать и применять меры ответственности при неисполнении регионами полномочий в сфере содействия занятости населения.

Вместе с тем, начавшаяся модернизация органов службы занятости потребовала перестройки и всей системы управлению ею. Новый Закон о занятости населения как раз зафиксировал ее основы, создав предпосылки для разработки в дальнейшем и новой системы оценки деятельности органов службы занятости населения.

В исследовании предлагается разветвленная система показателей, позволяющая рассматривать детально все наиболее важные аспекты деятельности органов службы занятости населения. При этом за счет цифровизации деятельности органов службы занятости населения будет минимизирована трудоёмкость сбора исходных данных и вычисления значений показателей. Дальнейшие исследования могли бы конкретизировать подходы к архитектуре системы показателей, а также раскрыть взаимосвязь между результатами деятельности органов службы занятости населения на разных уровнях управления.