Механизм публичного управления умным городом

Введение

Современные города все чаще сталкиваются с проблемами различного характера, связанных с процессами роста городского населения и урбанизацией территорий. В связи с этим получает свое распространение концепция создания и развития умных городов, в основе которых лежат новые подходы и технологии к развитию урбанизированных территорий [1]. В настоящее время концепция умных городов активно используется в качестве ориентира для развития большого количества городов по всему миру [2]. В рамках развития идей умных городов особое внимание уделяется инновационному развитию, что само по себе становится драйвером преобразований в большинстве сфер городского хозяйства, в сфере публичного управления городской территорией, в рамках развития инфраструктуры, здравоохранения, образования, транспорта [3]. Проекты умного города направлены на решение социально-экономических и экологических проблем, связанных с беспрецедентным уровнем урбанизации. При этом стоит отметить, что внедрение интеллектуальных решений в городскую среду помимо положительных сторон зачастую ассоциируется с определенными проблемами, рисками, возникающими вследствие применения инновационных решений в городской среде. Как правило, такие решения достаточно сложны в реализации, требуют привлечения значительных ресурсов, координации власти, бизнеса, представителей населения в рамках их реализации. При этом многие решения могут восприниматься неоднозначно среди широкого круга населения, что приводит к проблемам в рамках реализации концепции умного города в рамках конкретной территории [4].

В настоящее время уже известно большое число исследований, посвященных проблематике формирования и развития урбанизированных территорий, при этом остается множество актуальных вопросов, которые активно обсуждаются в научной литературе. Здесь можно отметить и тематику, связанную с оценкой развития умных городов, эффективностью проектов по цифровой трансформации урбанизированных территорий, использованию отдельных технологий и социально-экономических моделей в рамках развития урбанизированных территорий. Одним из важнейших условий успешной реализации идей умного города в рамках конкретной территории является участие местного населения, бизнеса и других заинтересованных сторон в вопросах принятия управленческих решений в рамках развития умного города [5]. По своей сути, развитие умного города является партисипативным процессом, то есть требует широкого участия местного населения, представителей бизнеса в процессах принятия управленческих решений. С нашей точки зрения, развитие урбанизированных территорий в условиях цифровизации невозможно без использования эффективного механизма публичного управления умным городом. В этой связи, целью настоящего исследования является разработка механизма публичного управления умным городом.

Теоретические аспекты публичного управления умным городом

Несмотря на значительную популярность идей развития умных городов, в настоящее время единого мнения относительно того, что собой представляет умный город, пока не сложилось [6]. В общих чертах, можно сформулировать следующие особенности умных городов. Во-первых, широкомасштабное применение цифровых решений в инфраструктуре, управлении, социальной сфере, транспорте. Во-вторых, это устойчивое развитие городской территории, учет мнения основных заинтересованных сторон в вопросах управления, достижение баланса целей в социальной, экономической, экологической сфере. В-третьих, это понимание того, что основным бенефициаром реализации идей умного города является местное население, что требует создания новых подходов к управлению городской средой на принципах вовлеченности населения, бизнес-сообщества, научных кругов в процессы принятия решений в области управления развитием городской территории [7]. Таким образом, развитие умного города осуществляется по средствам взаимодействия основных участников процесса цифровой трансформации урбанизированной территории, что формирует партисипативную природу процесса управления умным городом [8].

В научной литературе при обсуждении вопросов партисипативного управления, как правило, делается акцент на вовлечение местного населения в процессы принятия управленческих решений [9]. В рамках исследования эволюции развития городских территорий, по-нашему мнению, в обсуждение вопросов партисипативного управления необходимо добавить вопрос, связанный с вовлечением бизнеса в вопросы управления городской территорией. В этой связи, в рамках настоящего исследования под партисипативным подходом к управлению понимается подход, основанный на выработке общих решений трех основных игроков: структур местного управления, представителей бизнеса, а также местного населения. Такое видение системы управления рассматривается в рамках смежных подходов, к примеру, экосистемного подхода, который также активно обсуждается в настоящее время в научной литературе [10].

Значительную роль в участии местного населения в процессах управления играют современные технологии в области обмена и анализа цифровых данных, цифровые платформы, социальные сети, мессенджеры. В научной литературе делаются попытки выявить предпосылки, влияющие на участие заинтересованных сторон (граждан, частного бизнеса, некоммерческих организаций) в процессах управления городской средой. В частности, выделяются такие условия как соответствующая инфраструктура, которая необходима для установления связей между участниками экосистемы города. К примеру, населению необходим доступ к технологиям с помощью приобретенных устройств (персональный компьютер, планшет или смартфон), либо через общедоступные устройства, например, информационные киоски или компьютеры в библиотеке. Кроме того, образование и профессиональная подготовка необходимы для того, чтобы иметь возможность использовать технологии эффективным и значимым образом [11]. Также необходимы правовые механизмы для защиты таких вещей, как конфиденциальность, свобода выражения мнений и т. д. Все эти аспекты необходимы для достижения доверия и принятия эффективных решений в сфере публичного управления [12].

В рамках деятельности международных организаций также реализуются попытки по созданию моделей взаимодействия между структурами управления, населением и другими заинтересованными сторонами. Например, в рамках модели, предложенной ОЭСР, предлагается выделять три уровня взаимодействий. Во-первых, это информирование со стороны властных структур по тем или иным вопросам. Во-вторых, это консультирование представителями управляющих структур по интересующим их вопросам. В-третьих, это участие заинтересованных сторон в процессах принятия управленческих решений. Чтобы принимать активное участие в процессах управления, заинтересованные стороны должны быть хорошо информированы о текущем состоянии и планах на развитие умного города. Поэтому умный город должен сделать необходимые усилия для публикации обновленной и актуальной информации, обеспечить прозрачность процессов обращения с открытыми данными [13].

Умный город использует цифровые технологии для улучшения прозрачности и доступности цифровых данных, процессов принятия управленческих решений, осуществления рутинных операций в различных сферах (жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт, безопасность) [14]. Основой развития технологической базы современных городов является местное сообщество бизнеса, компании высокотехнологичных секторов экономики, которые являются основными сторонами, реализующими проекты умного города. Однако с развитием умных городов возникают проблемы дублирования проектов, нерационального использования ограниченных ресурсов в рамках развития городской территории. В настоящее время проводятся исследования касательно участия бизнеса в процессах развития умных городов, изучаются эффекты привлечения частных компаний к реализации проектов в области цифровизации городских территорий. Например, участие частных компаний повышает инновационные характеристики проектов умных городов. С другой стороны, реализация проектов умных городов частными компаниями может поставить местные власти в зависимость от этих компаний, тех компетенций, которыми они обладают, технологий, цифровых данных, агрегируемых этими компаниями и других условий. В связи с этим крайне важным становится поиск баланса интересов в рамках развития умных городов среди властных структур, бизнеса, местного населения. В рамках реализации идей создания и развития умных городов частный бизнес может по-разному участвовать в этих процессах. Во-первых, компании могут быть участниками принятия решений по строительству умного города. Во-вторых, компании могут делиться опытом и способностью придумать лучшее решение в рамках заданных условий. В-третьих, компании могут использовать собственные технологические решения, чтобы обеспечивать сбор данных после реализации проектов умного города.

В настоящее время в рамках развития идей публичного управления социально-экономическими системами разных уровней важное положение занимают вопросы, касающиеся взаимодействия органов власти, населения, бизнеса в целях снижения рисков несогласованности их действий и увеличения эффективности совместно вырабатываемых решений. Использование партисипативного механизма позволяет обеспечить участие основных заинтересованных сторон в выработке и принятии решений на различных уровнях публичного управления. Формы участия различных участников могут иметь разную степень глубины, но, как правило, различают три степени участия: выдвижение предложений; выработка альтернатив; выбор окончательного решения [15].

В целом, среди основных задач функционирования партисипативного механизма умного города можно выделить следующие задачи. Во-первых, это облегчение обмена информацией между участниками экосистемы умного города. Во-вторых, это формирование сетевых отношений. В-третьих, создание духа вовлеченности в процессы принятия управленческих решений, участие в достижении общественно значимых целей. В-четвертых, у участников формируются новые навыки, новые знания, расширяется горизонт их личных возможностей. Таким образом, с точки зрения теории управления публичное управление умным городом понимается нами как открытая публичная сфера общественных интересов, в которой все общественные институты, граждане, могут быть не только в роли объектов управления, но и выступать субъектами, автономными единицами в отношениях с органами власти и управления [16].

Для публичного управления умным городом экосистемное представление его партисипативного механизма имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение. Рассмотрение партисипативного механизма в публичном управлении рамках экосистемного подхода требует рассмотрения ряда аспектов. Во-первых, это рассмотрение факторов внешней среды, действующих на экосистему. Во-вторых, это исследование элементного состава экосистемы, а также структурных связей внутри экосистемы. В-третьих, это исследование интеграционных характеристик системы, обеспечивающих ее целостность и особенности.

Механизм публичного управления умным городом имеет сложную структуру, поскольку взаимодействия внутри экосистемы умных городов между основными заинтересованными сторонами (местными властями, бизнесом, населением) в рамках реализации публичного управления сложны и многообразны, зависят от множества условий [17]. В рамках выявления сущностных составляющих партисипативного механизма в качестве важнейших компонентов можно отметить следующие. Во-первых, это субъекты партисипативного механизма, три связанных актора экосистемы умного города, среди которых органы публичной власти, бизнес, население. Во-вторых, это объекты партисипативного механизма управления развитием умного города, то есть отношения, процессы, проекты, на которые направлено управленческое воздействие в целях обеспечения их функционирования, изменения и развития. В-третьих, набор инструментов партисипативного управления, которым располагают субъекты партисипативного механизма.

В рамках функционирования партисипативного механизма управления развитием умного города формируются различные формы отношений участников по поводу обеспечения доступа к процессам принятия управленческих решений, контроля деятельности публичной власти, планирования развития проектов умного города, обращения с большими данными и другим аспектам, связанным с реализацией инициатив умного города. Инициатором взаимоотношений при этом может выступать как органы публичной власти, так и представители бизнес-сообщества, так и местное население. Это обуславливает возможность представления партисипативного механизма в виде трех взаимосвязанных подсистем: механизма принятия решений, в основе которого лежат инициативы, сформулированные органами публичной власти; механизма управления, основанного на инициативах представителей бизнес-сообщества; механизма управления, основанного на инициативах населения.

Механизм публичного управления развитием умного города, инициируемый властными структурами, направлен «сверху-вниз», и основывается на таких инструментах участия, как «информирование», «публичное обсуждение», «выявление общественного мнения». Механизм управления, инициатором которого являются структуры бизнеса, основываются на таких инструментах партисипативного участия как «консультации», «сотрудничество». Механизм публичного управления, инициируемый населением, основывается на таких инструментах вовлечения в процессы принятия управленческих решений, как «обращения», «экспертная (общественная) оценка», «гражданская инициатива», «участие в деятельности органов публичной власти» и характеризуется вектором направленности «снизу-вверх». С нашей точки зрения, в рамках исследования механизма публичного управления в рамках развития умного города целесообразно по причине того, что зачастую участники экосистемы умного города имеют различные приоритеты в рамках развития умных городов. С точки зрения публичной власти, важным является планирование развития урбанизированных территорий с учетом новых тенденций, возникающих в современном обществе, чаще всего связанных с использованием цифровых технологий и инновационных решений в городской среде. В этой связи формируются стратегии и планы развития умных городов, разрабатываются определенные стандарты и нормативы, следование которым является приоритетной задачей властных структур. С точки зрения частных компаний, участвующих в процессах принятия решений, связанных с развитием умных городов, приоритетом, зачастую являются собственные интересы, выражающиеся в получении доходов от участия в процессах по цифровизации городской среды, продвижении собственных технологических решений на рынке, увеличении доли потребителей услуг. С точки зрения местного населения, основная цель публичного управления заключается в решении общественно-значимых проблем, ради чего люди самостоятельно организуются в коллективы, пытаясь совместно решить ту или иную проблему. По сути, именно такой путь развития урбанизированных территорий в полной мере удовлетворяет целям общественного развития, декларируемым в рамках реализации идей умных городов. Таким образом, основной целью функционирования партисипативного механизма публичного управления умным городом является решение общественно-значимых проблем местного населения, повышение качества жизни за счет баланса интересов властных структур, бизнеса, населения. Развитие партисипативных отношений в рамках экосистемы умного города формирует предпосылки для достижения не только стратегических целей, но также позволяет решать более конкретные задачи, связанные с реализацией проектов умного города. В качестве примеров здесь можно перечислить такие задачи как инновационное развитие территорий, научно-технологическое развитие, повышение качества человеческого капитала и другие взаимосвязанные задачи. В рамках реализации задач развития урбанизированных территорий партисипативный механизм управления умным городом реализует набор действий, которые можно определить как его функции (табл. 1).

Функции экосистемного механизма публичного управления умным городом

Базовым условием эффективного функционирования механизма публичного управления является доверие к органам управления и реализуемым ими решениям [18]. Доверие к органам власти формируется на основе информированности общества о существующих проблемах, а также прозрачности процедур, связанных с процессами управления. Практика разных стран показывает, что чем активней используется партисипативный механизм управления, тем шире вовлеченность различных заинтересованных сторон в процессы управления, тем эффективней реализуются задачи общественного развития. При этом сложность реализации партисипативного подхода в управлении социально-экономическими системами разного уровня значительным образом связана с разнообразием интересов субъектов взаимодействия [19].

Современные цифровые технологии существенным образом облегчают процессы коммуникации, влияя тем самым на процессы управления в современном обществе, делая их более партисипативными. Масштабное использование цифровых платформ, социальных сетей, мессенджеров снижает издержки взаимодействия участников социально-экономических систем различного уровня, в том числе умных городов. В этой связи, в рамках управления урбанизированными территориями все активней используются инструменты электронной демократии, реализуются проекты по созданию цифровых платформ, способствующих взаимодействию местных органов управления, населения, представителей бизнеса, экспертного сообщества по вопросам развития территорий в целом, в рамках реализации тех или иных инициатив умного города. Таким образом, цифровые решения способствуют снижению издержек взаимодействия между различными участниками взаимодействий, повышают прозрачность принимаемых решений, алгоритмизируют процессы управления, снижая возможности лиц, принимающих решения, опираться на собственные корыстные интересы. В ряде случаев, когда рутинные процедуры управления хорошо поддаются цифровизации, принятие решений строится на основе искусственного интеллекта, исключающего участие человека в процессах принятия управленческих решений. При этом стоит отметить еще один эффект, который заметен в рамках исследования проблем партисипативного управления социально-экономическими системами разного уровня в условиях формирования цифрового общества. В условиях, когда значительная часть общества использует цифровые технологии, результатом является генерация огромных объемов цифровых данных, циркулирующих в цифровой среде. Таким образом, даже если пользователь того или иного сервиса, цифровой платформы, портала напрямую не участвует в процессах партисипативного управления, цифровые данные, генерируемые пользователями или их устройствами, могут быть использованы для принятия того или иного управленческого решения. Например, известны случаи, когда данные операторов сотовой связи о перемещениях населения используются для оптимизации транспортных потоков внутри городской территории. Таким образом, можно сделать вывод, что цифровые технологии создают условия для скрытого или опосредованного участия (партисипации) в процессах принятия управленческих решений.

Процедура исследования

В качестве объекта исследования в настоящей статье рассмотрели современную концепцию партисипативного управления в контексте формирования цифрового общества, урбанизации территорий и развития умных городов. Предметом настоящего исследования является партисипативный механизм публичного управления умным городом. Научной базой исследования выступили ранее опубликованные работы по тематике публичного управления, партисипативного подхода в управлении, особенностях управления социально-экономическими системами в условиях широкомасштабного использования цифровых технологий. В качестве методов исследования в работе использованы метод системного логического анализа различных составляющих партисипативного механизма публичного управления умного города, а также графическое моделирование механизма публичного управления умного города.

Результаты исследования

Как показывает опыт цифровизации городской среды и развитие современных городов, этот процесс связан с прохождением ряда этапов, переход между которыми связан с развитием информационно-коммуникационных, цифровых технологий, инструментов обработки данных. В этом контексте можно выделить четыре этапа развития городской среды: индустриальный город, информационный город, цифровой город, умный город [20]. По-видимому, каждому из этих этапов соответствует свой механизм управления городской средой. Мы выделяем четыре этапа в развитии механизма управления в зависимости от типа городской среды: административный, экономический, социальный, экосистемный (рис. 1).

Рис. 1. Эволюция механизма управления городской средой

составлено автором

Развитие индустриальных городов связывается с административными методами управления, научным подходом к планированию и организации городских территорий, экономики города, социальной сферы. В дальнейшем, развитие информационных и коммуникационных технологий стало фактором общественных преобразований, проявившихся и в рамках урбанизированных территорий. Передовыми компаниями, двигателями экономического развития стали компании сферы информационно-коммуникационного сектора. Важнейшим условием эффективного управления городами стало развитие информационно-коммуникационной инфраструктуры, городских информационных ресурсов, сайтов, порталов, а информация стала рассматриваться в качестве важнейшего экономического ресурса. Развитие цифровых технологий на новом этапе позволило организовать взаимодействие множества участников социально-экономических отношений в рамках виртуальных пространств, цифровых платформ, социальных сетей. Концепция Web 2.0 позволила развивать партисипативные формы управления социально-экономическими системами на новом уровне, реализуя новые возможности и инструменты для вовлечения заинтересованных сторон в процессы принятия управленческих решений. Формирование и развитие инновационных решений в области цифровых технологий, формирование цифровых экосистем, роботизация, цифровая трансформация процессов управления, внедрение систем обработки больших данных и искусственного интеллекта в процессы управления стали детерминантами реализации идей умных городов. В целом, анализ различных составляющих партисипативного механизма публичного управления умного города позволяет сформировать графическую модель такого механизма (рис. 2).

Рис. 2. Модель экосистемного механизма публичного управления умным городом

составлено автором

Представленная модель экосистемного механизма публичного управления умным городом является базовой, при этом в рамках реализации конкретных инициатив умного развития той или иной территории может быть, с одной стороны, дополнена определенными элементами (например, содержать дополнительные формы партисипативных отношений), так и наоборот, какие-то элементы в модели могут отсутствовать. Например, местные органы власти могут привлекать население к участию в ограниченном числе проектов, при реализации отдельных полномочий и компетенций. Различная доля принимаемых решений, реализуемых проектов, в которых принимают участие население, бизнес-сообщество обуславливается степенью эффективности влияния заинтересованных сторон на процессы принятия и реализации управленческих решений. Вовлечение представителей бизнеса, населения в процессы управления развитием территорий зачастую является сложной задачей в условиях отсутствия устоявшихся институтов взаимодействий властных структур, населения, бизнеса. В этой связи крайне необходимым становятся специальные меры, способствующие вовлечению основных участников в процессы принятия управленческих решений. Основными факторами развития экосистемного механизма публичного управления умным городом является наличие многообразных форм партисипативных взаимодействий, а также мотивирующие стимулы взаимодействия внутри экосистемы умного города. Среди дополнительных мер, как показывает практика других стран, эффективными являются меры, направленные на повышение информированности заинтересованных сторон о реализации проектов умного города, на создание условий для обеспечения транспарентности и подотчетности публичного управления, повышения открытости органов местной власти [21]. Важным условием эффективного функционирования механизма управления умным городом является публичная ответственность, которая является сложным институциональным образованием, где в качестве основных сторон выступают местное сообщество, бизнес, структуры управления, имеющие обязательства по отчету о своей деятельности публично, и в случае ненадлежащего исполнения подвергаться санкциям [22].

Выводы

Бурное развитие цифровых технологий стало драйвером преобразований в различных сферах общественной жизни, в том числе в сфере публичного управления. В настоящее время становятся все более актуальными подходы к управлению, в основе которых находится баланс интересов различных участников, среди которых особенно актуален в настоящее время экосистемный подход. Цифровые технологии позволяют реализовывать на практике партисипативные принципы управления урбанизированной территорией, расширяют возможности вовлечения заинтересованных сторон в процессы принятия управленческих решений.

В настоящем исследовании, проведенном с целью разработки механизма публичного управления умным городом, получены следующие результаты.

Во-первых, рассмотрены теоретические положения публичного управления умными городами, отмечена важность развития умных городов на основе баланса интереса основных заинтересованных сторон, при этом реализацию идей по цифровизации в рамках концепции умного города целесообразно проводить на основе экосистемного подхода.

Во-вторых, выявлены основные акторы экосистемного механизма публичного управления умным городом, среди которых местное население, структуры публичной власти, бизнес, обобщены функции экосистемного механизма публичного управления умным городом.

В-третьих, показано, что развитие механизма управления урбанизированной территорией имеет эволюционный характер, при этом для умного города наиболее оптимальным является экосистемный механизм управления, важной особенностью которого является партисипативный характер выработки управленческих решений, баланс интересов основных стейкхолдеров процессов реализации идей цифровой трансформации городской среды.

В-четвертых, разработан экосистемный механизм публичного управления урбанизированной территорией в условиях формирования цифрового общества, выявлены основные формы партисипативных отношений в рамках управления развитием умного города, отмечена скрытая форма партисипации, характерная для цифрового общества.

Результаты настоящей работы могут стать основой для проведения дальнейших исследований в области прогнозирования развития умных городов.