Методы и инструменты публичного управления умным городом

Введение

Урбанизация является одним из важнейших социальных процессов, современности, который проявляется в динамичном росте городского населения, увеличении роли современных городов в развитии государств. Сегодня урбанизацию следует понимать шире, как многомерную систему экономических, социальных, демографических, культурных процессов. Каковы же результаты процессов урбанизации? В научной литературе отмечается, что урбанизация, с одной стороны, имеет явное положительное влияние на социально-экономическое развитие стран, с другой стороны, чрезмерный и неконтролируемый рост городских территорий является вызовом для современного общества. Перед властными структурами всех уровней, представителями бизнес-сообщества, гражданским обществом, наукой по всему миру стоит сложная задача превратить потенциальную проблему быстрой урбанизации в возможность развития и процветания общества. Города по всему миру испытывают большие трудности в вопросах жилищно-коммунальной инфраструктуры, транспорта, экологии, безопасности. В связи с этим использование потенциальных преимуществ технологий и инноваций для повышения эффективности и устойчивости городских систем стало важным приоритетом в повестке дня многих городов [1].

В последнее десятилетие набирает популярность концепция развития городской среды, основанная на масштабном внедрении цифровых технологий и интеллектуальных решений, т.е. концепция умных городов [2]. В рамках концепции умного города современный город рассматривается не только как физическая структура, но и сеть виртуальных связей и потоков цифровых данных, использующихся для оптимизации потребления ресурсов, достижения целей устойчивого развития, повышения качества жизни местного населения [3]. Новые тенденции в области функционирования современных городов требуют выработки адекватных подходов к публичному управлению городской территорией. Несмотря на значительный интерес научного сообщества к проблемам развития умных городов, в настоящее время наблюдается недостаток исследований, касающихся публичного управления городскими территориями в условиях развития цифрового общества. В этой связи, целью настоящего исследования является развитие теоретических положений публичного управления умными городами, систематизация методов и инструментов публичного управления умными городами.

Теория публичного управления умными городами

Современные подходы в сфере публичного управления берут свое начало в работах по государственному управлению, в более поздних идеях в рамках подхода нового государственного управления, основанного на внедрении профессионального управления в государственном секторе через четко определенные стандарты и ориентиры, усиление контроля результатов, повышение финансовой дисциплины, экономию ресурсов. Современное публичное управление невозможно без использования идей партисипативного принятия решений, которое характеризуется вовлечением основных заинтересованных сторон в процессы управления, прозрачностью процедур принятия решений, а также ответственностью и стремлением к устойчивому развитию. Кроме того, важнейшим условием развития сферы публичного управления социально-экономическими системами разного уровня, в том числе городами, является использование цифровых инновационных решений [4].

Современные исследования в качестве одной из составляющих умного города выделяют умное управление. Среди наиболее важных особенностей умного управления можно отметить комплексное использование цифровых технологий, выстроенную инфраструктуру коммуникаций между властными структурами и другими заинтересованными сторонами в цифровой среде города, широкомасштабное использование открытых данных. Модель умного управления целесообразно представить в виде двух составляющих. Во-первых, это институты традиционной публичной власти, и, во-вторых, институты нового публичного управления, функционирующие в цифровой среде [5].

В целом можно отметить, что в последние годы в сфере публичного управления произошел ряд фундаментальных преобразований, связанных, в первую очередь, с разделением процессов производства и предоставления услуг, ориентацией на инновации, а также цифровой трансформацией сферы публичного управления. Широкомасштабное внедрение цифровых решений в сферу публичного управления требует определенных навыков как от сотрудников структур публичного управления, так и от местного населения. Отсутствие готовности к цифровой трансформации может привести к тому, что некоторые решения окажутся не столь эффективными, как ожидалось [6]. Кроме того, стоит отметить значительную сложность тех решений, которые внедряются в современных городах. Социотехнические системы умных городов обладают определенными особенностями, повышающими риски их создания и развития. Такие системы ресурсозатратны, сложны в разработке и поддержки, требуют много времени на их внедрение. Если планирование, эксплуатация и техническое обслуживание городской инфраструктуры не отвечают необходимым требованиям, инфраструктурные проекты могут привести к неудачам, растрате ресурсов и возможностей. Результативность функционирования социотехнических систем умных городов в итоге зависит от качества системы управления умным городом [7].

Цифровая трансформация урбанизированных территорий становится одной из главных тенденций развития современных городов. При этом нельзя игнорировать те сложности, которые возникают в ходе этого процесса. Такие переходные процессы ставят новые задачи перед существующими методами управления на различных уровнях принятия решений. Быстрое внедрение городских сервисов, основанных на принципах экономики совместного потребления, таких как Uber и Airbnb, являются примерами радикальных изменений, которые все чаще привносят сложные институциональные, технологические, экономические, социальные и политические проблемы в традиционные методы управления. Чтобы иметь возможность успешно решать такие проблемы в городах, необходимо сотрудничество между большим количеством участников. Сложность проблем в городских условиях возросла до уровня, при котором ни один участник не может обладать необходимыми знаниями, опытом, ресурсами для их решения в одиночку. Большой набор отношений в сетях акторов, которые должны сотрудничать для решения различных городских проблем, усложняет координацию. Поэтому грамотное управление становится одним из решающих факторов для обеспечения эффективного исполнения решений [8].

Эффективное внедрение технологических решений и инноваций в инфраструктурных системах очень сильно зависит от институциональных возможностей, которые будут способствовать или препятствовать использованию технологических возможностей в социотехнических системах. Однако технологические достижения не всегда сопровождаются институциональными инновациями, и наоборот. Это может привести к несогласованности между институтами и технологиями в системах городской инфраструктуры, что может оказать негативное влияние на эффективность городов. Это одна из причин того, что растущая область исследований управления социотехническими преобразованиями направлена на изучение того, как можно закрыть такие пробелы. Действительно, технологические возможности, которые доступны для решения многих современных городских проблем, таких как автономные транспортные средства, решения для децентрализованного производства энергии, технологии очистки воды, датчики и контроллеры, часто намного опережают институциональные возможности, которые должны поддерживать распространение, и эффективное использование этих технологических решений. Поэтому важным шагом на пути к решению сегодняшних городских проблем путем использования интеллектуальных технологий будет разработка и внедрение более инновационных подходов к руководству и управлению для устранения таких несоответствий между институциональными и технологическими возможностями [9].

В этой связи крайне важным является развитие стратегических инструментов планирования цифровизации социально-экономических систем разного уровня. К примеру, в рамках муниципальных практик все активней разрабатываются стратегии развития территорий на основе модели умного города. Основными целями стратегии являются результативное муниципальное управление, открытое для сотрудничества с гражданами, а также эффективное предоставление муниципальных услуг с использованием передовых технологий. Глобальные тенденции развития современного общества тесно связаны с цифровой трансформацией большинства сфер. По-видимому, следуя этим тенденциям, будут эволюционировать и правила функционирования городских пространств в сторону устойчивого развития и концепции умного города [10].

В отечественной литературе в зависимости от целей и задач исследования публичное управление рассматривается с различных позиций: как деятельность, как правоотношение, как процесс, как функция. Особую роль публичное управление играет в развитии городских территорий. Главная цель городского управления, согласно мировым тенденциям, заключается в обеспечении устойчивого развития урбанизированных территорий. Опыт публичного управления российскими городами свидетельствует о том, в настоящее время на законодательном уровне зачастую отсутствуют конкретные цели и задачи управления урбанизированными территориями, что существенно снижает социально-экономическое развитие городов. По сути, основная цель структур управления сводится к решению текущих и краткосрочных задач локального характера, при этом вопросам стратегического развития городских территорий уделяется недостаточное внимание. Методы публичного управления городскими территориями, аспекты стратегического развития современных городов недостаточно регламентированы нормами права, не исследованы в теории управления, полномасштабно не развиты и повсеместно не используются. Кроме того, отсутствует единое научно обоснованное понимание публичного управления современным городом [11]. На современном этапе развития управление социально-экономическими системами различного уровня приобретает новые черты, среди которых открытость, общественное участие, активное использование цифровых технологий. Такой подход позволяет объединить модели управления «сверху-вниз», основанные на управляющих воздействиях властных структур, и модели «снизу-вверх», где главенствует самоорганизация объектов управления. Это позволяет соблюсти баланс интересов и целей управляющих структур с интересами и целями других заинтересованных сторон. Как показывает практика управления социально-экономическими системами различного уровня, эффективная реализация задач управления возможна на основе согласования интересов, путем не только официально-властного установления государством, органами местного самоуправления, общественными организациями различных общеобязательных правил, но и с помощью выработанных самим обществом, коллективом граждан и негосударственными органами норм и правил поведения [12]. Публичное управление в современном городе предполагает активное вовлечение местного населения в решение вопросов оптимизации управления социально-экономическим развитием. Основой для такого вовлечения становятся инструменты обмена данными между различными участниками системы городского управления. В этой связи цифровые данные становятся основой принятия управленческих решений, основным ресурсом для повышения качества управления городской средой. В этой связи становятся возможны несколько вариантов и сценариев работы с большими данными в городском управлении. Во-первых, неявный сбор данных о городском населении, во-вторых, активное вовлечение граждан в процессы обмена цифровыми данными, в-третьих, смешанный формат обращения с данными. Для реализации целей эффективного и легитимного городского управления наиболее перспективным и конструктивным является именно смешанный вариант, что предполагает дальнейшее развитие концепции больших данных [13].

Внедрение цифровых решений в различные области городской среды приносят положительные результаты местным властям, и в целом, повышает качество публичного управления городскими территориями [14]. Исследователи отмечают, что процессы цифровизации способны существенным образом трансформировать привычные механизмы участия граждан в публичном управлении, прежде всего за счет развития платформенного мышления в рамках разработки и реализации инструментов управления с привлечением общественности. Такой подход кажется вполне логичным, поскольку позволяет скоординировать потребности населения с теми решениями, которые будут разработаны и в последствии реализованы местными властями. При этом практика показывает, что цифровизация за частую не меняет существенным образом уровень включенности общественности в разработку и реализацию программ и политик [15]. Общая выгода от кооперации местного населения с органами власти в вопросах разработки и реализации управленческих решений заключается в том, что такой подход позволяет определить общие потребности отдельных граждан и социальных групп и согласовать их с местными властями. В итоге появляется возможность сформировать взаимоприемлемую систему принятия управленческих решений на местном уровне на базе пересекающихся интересов, что является эффективным подходом в вопросах принятия управленческих решений [16].

Современные цифровые сервисы, являющиеся инструментом для выстраивания коммуникаций внутри экосистем умных городов, оказывают прямое воздействие на демократические процедуры и формирование публичности. Цифровые технологии изменяют пространственную конфигурацию современных городов и городских пространств взаимодействия. Во-первых, увеличивается число площадок для коммуникации в цифровой среде, с другой стороны, можно заметить и тенденции к формированию зон публичного контроля и ограничения коммуникаций, замыкание пространства в пределах отдельных цифровых сообществ. В целом, цифровизация обладает трансформационным эффектом для организации публичной власти, превращая её в открытую среду для коммуникации [17].

Компетентность местных властей является важным фактором в формировании условий умного развития. При этом важны и другие факторы, среди которых экономический, человеческий и инновационный потенциал территории [18]. При этом доминирующей стороной в реализации стратегии взаимодействия в цифровом пространстве со всеми заинтересованными сторонами в вопросах принятия решений касательно развития территорий остаются органы местной власти. Преимущественно от их стремления к вовлечению заинтересованных сторон в процессы принятия решений будет зависеть результат: преобладание формального подхода и преобладание фейковых, практик с имитацией активности или реальное, оперативное решение проблем городского сообщества. В целом можно отметить, что цифровые технологии, как в других сферах, так и в сфере публичного управления, являются лишь инструментом, который может быть использован по-разному, в зависимости от разумности тех или иных лиц, принимающих решения. В этой связи, хотя цифровые технологии предоставляют богатые возможности для демократизации сферы публичного управления, эти же технологии могут быть использованы совсем в иных целях, а именно в усилении контроля над населением [19].

В основе концепции развития современных инновационных городов лежит социотехнический подход, согласно которому умное управление в городе основывается на сочетании технических решений и инструментов публичного участия граждан в управлении городом. В этой связи важным является развитие систем поддержки управления, сочетания цифровых решений с социальными аспектами сферы принятия управленческих решений. Умное управление должно основываться на технологической базе современных цифровых решений, при этом поддерживать принятие решений с учетом особенностей городской территории, социальной специфики. Эффективность системы публичного управления определяется ее способностью привлекать и использовать человеческий капитал в сотрудничестве между различными субъектами умного города посредством цифровых технологий [20].

Анализ исследований в области публичного управления социально-экономическими системами разного уровня, в том числе, городами, свидетельствует о том, что важным является переход от простого использования цифровых решений как инструмента автоматизации отдельных процессов в рамках функционирования систем публичного управления к умному управлению, основанному на участии, партнерстве, координации, организации горизонтальных связей и отношений между властными структурами и другими заинтересованными сторонами. В этой связи набирает популярность экосистемный подход, в рамках которого процессы публичного управления выстраиваются на основе баланса интересов ключевых заинтересованных сторон: власти, бизнеса, населения, научного сообщества. В связи с этим в процессе реализации трансформации системы публичного управления должны быть предусмотрены определенные условия:

– специальные механизмы выполнения управленческих функций каждым субъектом;

– онлайн-инструменты для выражения интересов, прав и обязанностей стейкхолдеров в органах управления;

– механизмы разрешения возникающих разногласий.

Остаются без ответа более сложные вопросы: могут ли технологии по созданию смарт-сервисов самообучаться, автоматически, улучшая качество обслуживания, имеют ли смарт-сервисы потенциал создания интеллектуальных рабочих мест? Как показывает практика, эти и другие вопросы, касающиеся развития умных городов, возможно решать только совместно со всеми стейкхолдерами [21]. Расширение и углубление процессов цифровизации городского управления требует соблюдения демократических процедур и недопущения ограничения права на участие в решении наиболее важных вопросов, затрагивающих интересы основных стейкхолдеров. В этой связи важным является недопущение цифрового разрыва, то есть ограничения возможностей заинтересованных сторон, не имеющих соответствующих навыков или ресурсов для применения инновационных технологий, участвовать в процессах принятия управленческих решений [22].

Публичное управление городской территорией становится совместной деятельностью по развитию общей инфраструктуры, в создании благоприятной среды для предпринимательской деятельности, в повышении качества жизни местного населения. При этом местное население, как показывает практика, не всегда является основным бенефициаром преобразований в городской среде. Хотя его роль в принятии решений повышается, однако роль населения в процессах принятия решений зачастую бывает вспомогательной. Позиции местного самоуправления можно усилить благодаря развитию методов и инструментов публичного управления. Властные структуры в умных городах претерпевает институциональные трансформации, двигателем которых становится публичность всех административных процессов. В целом реализация идей по цифровой трансформации урбанизированных территорий является эффективным механизмом запуска экономического роста на уровне государства в целом, на региональном и муниципальном уровнях. Для его создания требуется обеспечение фундаментальной трансформации приоритетов посредством публичности городской политики и устранения бюрократических барьеров [23]. Немаловажную роль играют и организаторские способности органов публичной власти, готовность бизнеса, научного сообщества участвовать в реализации проектов умного города. Особую роль в процессах преобразований играет местное население. В основе таких трансформаций лежат: осознание ответственности за благосостояние жителей города; долгосрочное планирование и мониторинг достигнутых результатов; способность гибкого внедрения изменений при использовании аналитических технологий и большем вовлечении горожан как пользователей и как участников публичной политики [24]. По результатам анализа предшествующих исследований, можно выделить несколько важных проблем, связанных с публичным управлением умным городом (таблица 1).

Таблица 1. Проблемы публичного управления умными городами

Таким образом, нами выделены несколько ключевых проблем, связанных с развитием публичного управления умными городами. Каковы же методы и инструменты управления развитием умных городов?

Процедура исследования

В качестве объекта исследования в настоящей статье рассмотрели современную систему публичного управления социально-экономическими системами в условиях цифровизации. Предмет исследования – методы и инструменты публичного управления умным городом.

Анализируемые данные – научные исследования, отраженные в периодической печати, а также авторские результаты в рамках исследования процессов цифровизации социально-экономических систем, в том числе умных городов. Метод исследования – логический анализ методов и инструментов управления социально-экономическими системами в условиях формирования и развития цифрового общества.

Результаты исследования

В качестве результатов настоящего исследования рассмотрим методы публичного управления умным городом, а также инструменты, повышающие эффективность публичного управления городской территорией в условиях цифровизации. Для систематизации и описания методов управления, с нашей точки зрения, целесообразно выделить следующие группы методов управления, которые активно развиваются в рамках социотехнического подхода в современных городах. Это административные, экономические, социально-психологические, партисипативные, цифровые методы управления.

Таблица 2. Методы и инструменты публичного управления умным городом

Анализ публичного управления умными городами позволил выявить современные методы и инструменты, использующиеся для развития урбанизированных территорий в рамках формирования цифрового общества.

Обсуждение результатов

В цифровизации подавляющего числа сфер жизни современного общества важнейшим условием стабильного, устойчивого развития является использование адекватных подходов, методов управления социально-экономическими системами. Процесс управления крупными социально-экономическими системами, например, умными городами, невозможен без использования административных методов. Больше того, эти методы управления формируют базовое ядро системы управления. Местные администрации разрабатывают стратегии развития умных городов, формируют нормативно-правовую базу, которая является основой для реализации управленческих возможностей в рамках развития урбанизированных территорий. Сохранение важности и значимости административных методов управления в той ситуации, когда, казалось бы, эти методы все чаще подвергаются критике как несостоятельные в условиях распространения сетевых форм взаимодействий, обеспечивается благодаря тому, что это, по сути, основные методы воздействия со стороны властных структур на других участников отношений в рамках реализации задач развития умных городов. По сути, местные администрации отвечают за результат выполнения тех или иных преобразований, происходящих в рамках современных городов, распоряжаются ресурсами, выступают координатором сетевых взаимодействий в рамках развития умных городов, что требует особого инструментария управления в виде административных возможностей для воздействия на участников процессов развития городских территорий.

Экономические методы публичного управления умным городом являются мощным инструментом стимулирования инновационного развития. Как правило, такой подход используется для вовлечения бизнес-сообщества в реализацию инновационных технологических проектов, способствующих городскому развитию. Возможности для бизнеса по получению преференций в процессе и по результатам реализации проектов в сфере развития умных городов, с одной стороны, позитивным образом сказываются на развитии городских территорий, с другой стороны, являются драйвером развития высокотехнологичных компаний за счет увеличения спроса на их продукцию.

Социально-психологические методы публичного управления важны при мотивации различных участников отношений в рамках реализации идей умного города, особенно в рамках взаимодействия органов местного управления с населением. Например, для выявления отношения местного населения к проектам по цифровизации городской среды, при запуске каких-либо сервисов или услуг, важную роль играют эксперименты, реализуемые с помощью проведения социологических опросов, анкетирования населения. Таким образом, можно получать информацию о функционировании систем умного города, оценить удовлетворенность местного населения процессами цифровой трансформации.

Особую роль в публичном управлении умными городами играют партисипативные методы. Партисипативность является отличительной чертой современного подхода к управлению социально-экономическими системами. Это обусловлено тем, что при принятии управленческих решений особенно важным является соблюдение баланса интересов различных заинтересованных сторон, получения такого результата, который удовлетворял потребностям большего числа участников отношений, касающихся развития городских территорий. Такой подход все чаще используется в рамках управления открытыми системами, в том числе городами, поскольку основывается на том, что конечным бенефициаром всех преобразований в городской среде, в конечном итоге, является местное население, а значит именно местное население должно быть активным участником принятия управленческих решений. С точки зрения методологических особенностей партисипативного управления в умном городе, каждый из участников отношений в области формирования и развития городской среды превращается в субъект управления, у которого есть возможность влиять на принимаемое в итоге решение. На основе такого подхода у заинтересованных сторон появляется возможность продвигать и отстаивать собственные интересы, реализовывать потребности в самовыражении, признании, соучастии. В этом случае, поскольку решение принимается коллективно, у всех участников появляется ответственность за принятое решение, что делает процессы управления более предсказуемыми, прозрачными и устойчивыми.

Современные и перспективные решения в области цифровых технологий могут способствовать повышению эффективности управления городскими территориями, предоставляя возможности для более эффективного управления сложностью, присущей крупным городским системам.

Городские власти должны понимать и использовать новые возможности, которые становятся доступными для них благодаря техническому прогрессу, а также изменениям в социально-политической культуре общества, для внедрения более разумных методов управления городской системой. Со стороны гражданского общества растет спрос на более широкое участие в процессах принятия управленческих решений. Сочетание технологических достижений с новыми требованиями гражданского общества в отношении к системе принятия управленческих решений является мощной силой, которая изменит саму систему публичного управления социально-экономическими системами разного уровня. В основе такой системы, по-видимому, будут лежать новые методы и инструменты публичного управления, основанные на использовании цифровых решений, а также усилении роли граждан в процессах принятия решений благодаря преобладанию каналов связи и обмена мнениями в режиме реального времени.

Выводы

Развитие цифровых технологий в значительной степени изменило методы и инструменты управления современными городами. Все чаще цифровые решения рассматриваются в качестве основы для выработки управленческих решений. При этом необходимо учитывать и положительные стороны цифровизации процессов управления, и негативные аспекты, которые должны быть минимизированы в рамках системы публичного управления умными городами.

В настоящем исследовании, проведенном с целью развития теоретических положений публичного управления умными городами, систематизации методов и инструментов публичного управления умными городами, получены следующие результаты.

Во-первых, показано, что цифровые технологии являются основным фактором преобразования системы публичного управления в современных городах, рассмотрены особенности публичного управления в условиях цифровизации.

Во-вторых, систематизированы методы публичного управления умными городами.

В-третьих, представлен инструментарий цифровых технологий для реализации процессов публичного управления умными городами, рассмотрены практические примеры.

Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в систематизации принципов публичного управления в рамках умных городов. Практическая значимость исследования заключается в формировании возможных будущих исследований разумного хозяйствования в условиях цифрового общества.