Организационный механизм стимулирования ресурсосбережения в системе управления жилищным фондом на республиканском уровне

Введение

Изучение теоретических основ ресурсосбережения и методического сопровождения его развития в системе управления жилищным фондом позволило выявить направления стимулирования ресурсосбережения, которые в дальнейшем позволят обосновывать конкретные инструменты процесса и систему обеспечения их реализации. Стратегические и тактические приемы стимулирования ресурсосбережения зависят от наличия организационной поддержки мероприятий, направленных на сбережение ресурсов на всех уровнях управления.

Направления стимулирования ресурсосбережения сопряжены с наличием нормативного правового обеспечения процесса и программных документов, содержащих ресурсосберегающие мероприятия при формировании, эксплуатации, воспроизводстве жилищного фонда. Одним из стимулов экономической целесообразности ресурсосбережения может стать инновационная составляющая. Сложность и многоуровневость системы управления жилищным фондом, многоканальность организационных связей не позволят сформировать универсальные алгоритмы стимулирования ресурсосбережения, но имеется потребность в выработке общих принципов, инструментов и подходов к данному процессу в ходе реформирования системы управления жилищным фондом.

Балансирование между техническими, технологическими и управленческими инновациями в системе управления жилищным фондом, направленными на ресурсосбережение, требует экономической проверки результатов от их внедрения с целью недопущения необоснованного роста тарифов и снижения качества обслуживания жилищного фонда.

Цель статьи заключается в обосновании необходимости экономии ресурсов в управлении жилищным фондом в средней и долгосрочной перспективе с акцентом на республиканском уровне управления. Основное внимание уделяется пересмотру и актуализации организационных механизмов, воздействию на проектную деятельность и коррекции нормативно-правовой базы в этой области.

Основные результаты

Организационный механизм ресурсосбережения (ОМР) может быть представлен в виде совокупности и последовательности производственных процессов, организационных рычагов, элементов, функций, а также структур, совокупное действие которых направлено на стимулирование ресурсосбережения в системе.

Изученные подходы в теории управления позволяют рассматривать последовательность формирования организационного механизма ресурсосбережения, ориентируясь на системность, процессность, уровневость самой системы управления жилищным фондом с учетом обязанностей, прав и ответственности субъектов управления.

Разделение сфер влияния системы управления жилищным фондом на уровни управления позволяют сделать организационное воздействие на конкретный объект управления более направленным, адаптированным под ожидания как самого субъекта управления, так и его внешнего и внутреннего окружения. Рассматривая республиканский уровень управления жилищным фондом перед субъектом управления (Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Донецкой Народной Республики) ставится задача стратегического уровня – эффективное управление системой для достижения желаемого сбережения ресурсов в жилищном хозяйстве. Внедрение ресурсосбережения в систему управления жилищным фондом должно иметь системный характер и затрагивать как все сферы, так и заинтересовать всех участников (рисунок 1).

Рисунок 1 – Организационный механизм ресурсосбережения (ОМР) в системе управления жилищным фондом на республиканском уровне (РЕСП) на основе системного подхода (предложено авторами)

Выбор системного подхода является не случайным, поскольку организация системы управления жилищным фондом на основе приоритета ресурсосбережения должна строится именно на уровне субъекта федерации, как имеющего опыт, ресурсы, определяющего цели и задачи, планируемые результаты на основе реализации стратегических документов.

Использование системного подхода при формировании ОМР РЕСП в системе управления жилищным фондом позволит Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Донецкой Народной Республики сформировать региональные правила и нормы внедрения ресурсосбережения в каждый элемент системы управления жилищным фондом.

К основным ожиданиям от внедрения ресурсосберегающих мероприятий в систему управления жилищным фондом необходимо отнести повышение энергобезопасности государства и снижение его энергозависимости, а также снижение ресурсной нагрузки на жилищно-коммунальное хозяйство городов и районов. Кроме того, это способствует повышению технологичности и инновационности управления жилищным фондом, а также экономии ресурсов и снижению стоимости услуг по обслуживанию многоквартирных домов и придомовых территорий.

В качестве ограничений внедрения ресурсосбережения в систему управления жилищным фондом важно выделить значительный износ жилищного фонда и инженерных коммуникаций, устаревшие подходы к обслуживанию, отсутствие стимулов для сбережения ресурсов, ограниченные финансовые ресурсы на децентрализованном уровне, недостаточную эффективность модернизации и реконструкции, недостаток популяризации ресурсосберегающих практик, недоразумения в законодательстве, и недостаток регулирования прав собственников в многоквартирных домах. Эти факторы могут затруднить успешное внедрение мер по сокращению ресурсных затрат и повышению эффективности управления жилищным фондом.

Программа стимулирования ресурсосбережения в системе управления жилищным фондом на республиканском уровне должна соответствовать государственным программам, стратегиям и нормативной правовой базе.

Имеющаяся нормативная правовая база в Российской Федерации для создания программ стимулирования ресурсосбережения в системе управления жилищным фондом на республиканском уровне касается вопросов ресурсо- и энергосбережения в строительстве. Основой является Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2035 года, утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 июня 2020 г. № 1523-р. [1].

Направления энергетической стратегии, связанные с обеспечением перехода к экологически чистой и ресурсосберегающей энергетике, повышение энергетической эффективности могут иметь развитие в системе управления жилищным фондом.

Среди направлений программы стимулирования ресурсосбережения в системе управления жилищным фондом на республиканском уровне предлагается выделить такие:

1. Внедрение ресурсосберегающей политики в управление жилищным фондом через стимулирование использования возобновляемых источников энергии ветра, солнца в жилищно-коммунальном хозяйстве.

2. Повышение интереса бизнеса к вопросам ресурсосбережения через создание субъектом федерации условий для инвестирования в данную сферу, льгот и экономических стимулов для ведения бизнеса.

3. Разработка и реализация региональных программ модернизации сетей теплоснабжения и водоснабжения, энергоснабжения в жилищно-коммунальном хозяйстве, утепления жилых домов, внедрения приборов учета потребления и потерь в системах.

4. Формирование региональных принципов стимулирования ресурсосбережения как заданной траектории развития системы управления жилищным фондом.

Проектирование энергосберегающих домов в Донецкой Народной Республике, где требуется большой объем нового многоквартирного строительства из-за разрушенного жилья, с заранее заданными параметрами теплоизоляции кровли, стен, оконных проемов, пола и фундамента, использованием ветровой и солнечной энергии для местных климатических условий, позволит создать условия для ускоренного внедрения региональных принципов стимулирования ресурсосбережения в управление жилищным фондом. Модернизировать действующий жилищный фонд для соблюдения принципов ресурсосбережения крайне сложно организационно и финансово затратно, поэтому в условиях современности новые строительные проекты имеют потенциал определить путь для более эффективного использования ресурсов уже на этапе планирования и строительства, что в конечном итоге приведет к снижению энергопотребления в процессе эксплуатации.

Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 23.11.2009 г. № 261-ФЗ [2] устанавливает полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации для реализации на соответствующих территориях субъектов ресурсо- и энергосберегающих мероприятий. Для оценки степени реализации данных полномочий субъектами разработана форма Листа соответствия (не соответствия) ресурсо- и энергосберегающей политики нормативным документам (таблица 1).

Данный лист может быть использован органами государственной власти субъектов Российской Федерации для оценки ресурсосберегающей политики в целом, отдельных городов и районов, субъектов хозяйствования в сфере управления жилищным фондом, действий собственников помещений многоквартирных домов, потребителей жилищно-коммунальных услуг.

Таблица 1 – Лист соответствия (не соответствия) ресурсо- и энергосберегающей политики субъекта Российской Федерации нормативным документам [предложено авторами]

В рамках оцениваемых направлений могут меняться индикаторы и критерии их достижения. Уровень 85-100 балов отображает соответствие ресурсо- и энергосберегающей политики субъекта Российской Федерации нормативным документам. Градация по баллам может быть заложена в основу системы стимулирования ресурсосбережения, отбора лучших проектов и ресурсосберегающих технологий, выбора наиболее эффективных региональных практик.

Важное значение при обосновании ОМР имеет вопрос технической целесообразности принимаемых управленческих решений в рамках отдельных мероприятий. Нормативной основой выступает Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ [3], устанавливающий возможность принятия технических нормативов, которые гарантируют эффективное использование энергии и экономию ресурсов. Федеральным законом «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» от 30 декабря 2009 года № 384-ФЗ [4], установлены требования к энергосбережению и оборудованию зданий и сооружений с системами учета энергетических ресурсов, что должно соблюдаться в течение всего периода их эксплуатации.

Таким образом, субъекты Российской Федерации имеют право использовать средства из своего бюджета для оказания финансовой поддержки отдельным потребителям, которые устанавливают счетчики энергоресурсов для определения объема потребляемых ими энергетических ресурсов и последующего расчета за них. Также, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Донецкой Народной Республики может выступить инициатором разработки технического регламента обеспеченности системы управления жилищным фондом приборами для учета ресурсосберегающих мероприятий и их эффективности.

При этом, низкий уровень наблюдается как на уровне теплоснабжающих предприятий и водопроводно-канализационного хозяйства, так и на уровне отельных домохозяйств, а приборы учета в системе газоснабжения жилищного фонда не рассматриваются в динамике из-за низкого количества оснащенности (рисунок 2).

Рисунок 2 – Оснащенность приборами учета многоквартирных жилых домов в Донецкой Народной Республике за 2016-2021 гг. [5-10]

Учитывая количество многоквартирных домов в Донецкой Народной Республике, а также динамику вывода приборов учета из эксплуатации в разные годы, можно сделать прогноз, что обеспечить приборами учета 100 % многоквартирного жилищного фонда возможна к 2031 году, при условии ежегодного ввода:

- приборов учета тепловой энергии – не менее 1653 единицы в год для обеспеченности 19286 многоквартирных жилых дома с центральным и автономным отоплением необходимым количеством 16525 единиц приборов учета;

- приборов учета холодной воды – не менее 1120 единиц в год для обеспеченности 18564 многоквартирных жилых дома с центральным водоснабжением необходимым количеством 11189 единиц приборов учета;

- приборов учета горячей воды – не менее 46 единиц в год для обеспеченности 1770 многоквартирных жилых дома с горячим водоснабжением необходимым количеством 460 единиц приборов учета (рисунок 3).

Рисунок 3 – Обеспеченность приборами учета многоквартирных жилых домов в Донецкой Народной Республике за 2016-2021 гг., % [5-10]

Вместе с тем, важно при формировании ежегодной потребности в приборах учета, также определять рост потребности из-за окончания срока эксплуатации приборов в разные годы и необходимости их технической поверки. Статистика в данном направлении на сегодняшний день не ведется.

Учитывая переходной период, установленный для Донецкой Народной Республики по применению нормативных правовых актов, а также реальный уровень оснащенности системы жилищно-коммунального хозяйства приборами учета, необходима последовательная программа перехода к требованиям 184-ФЗ [3], 384-ФЗ [4], 261-ФЗ [2] в части обеспеченности системы управления жилищным фондом приборами учета на период до 2031 года.

Нормативные требования к проектированию жилых домов на условиях эффективного использования энергетических ресурсов и недопущения нерационального расходования ресурсов в процессе эксплуатации устанавливаются Федеральным законом «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» от 30.12.2009 г. № 384-ФЗ [4].

Приказом Минстроя России «Об утверждении Правил определения класса энергетической эффективности многоквартирных домов» от 06.06.2016 г. № 399/пр. [11] установлены 9 классов энергетической эффективности зданий и сооружений от А ++ (высочайший) до G (очень низкий). Классификация строится на величине отклонения от базового уровня годового расхода энергетических ресурсов фактически полученного годового расхода ресурсов. Так, класс А++ предполагает отклонение на более чем 60 % в сторону фактической экономии, а класс G, наоборот, превышение фактических расходов энергетических ресурсов более чем на 50 % от величины базового уровня. На основе Приказа Минстроя Российской Федерации «Об утверждении Требований энергетической эффективности зданий, строений, сооружений» от 17.11.2017 г. № 1550/пр. [12] систематизированы требования к проектам нового строительства, реконструкции, капитального ремонта жилых домов, а также управляющим жилищным фондом и собственникам в процессе эксплуатации жилого дома на республиканском уровне.

К 2028 году в системе проектирования зданий и сооружений повышаются требования по энергетической эффективности. Отмечен постепенный пятилетний переход к установке в инженерных сетях жилых зданий возобновляемых источников энергии и энергетических ресурсов, доля поступающих ресурсов от которых должна быть на уровне не 20 кВт-ч/м³ в год. Учитывая, что норма потребления электроэнергии в месяц для одного человека устанавливается на уровне субъекта федерации, то непосредственное влияние на сокращение потребления электроэнергии в многоквартирных домах также может быть осуществлено путем корректировки этой нормы.

Для Донецкой Народной Республики нормы потребления жилищно-коммунальных услуг утверждены Постановлением Президиума Правительства Донецкой Народной Республики от 13.01.2022 г. № 2-1 [13] и в месяц составляют 150 кВт-ч из расчета одной квартиры в многоквартирном доме.

Таким образом, годовая норма потребления 1800 кВт-ч, а при средней площади однокомнатной квартиры 21 м³ на 1 кв.м. составит 86 кВт-ч/м³ в год. Соответственно к 2028 году доля возобновляемых источников энергии и энергетических ресурсов в составе поступающей энергии должна быть не менее 23 %. К примеру, для Ростовской области региональная норма потребления снижена до 132 кВт-ч для аналогичных условий (многоквартирные дома, не оборудованные электроплитами), соответственно удельный вес возобновляемых источников энергии и энергетических ресурсов к 2028 году должен составлять 27 %. В Московской области при норме потребления 94 кВт-ч доля составит 38 %, в Пермском Крае при норме 117 кВт-ч – 30 %. Как положительный опыт, в Ростовской области выполнена градация норм потребления электроэнергии в многоквартирном доме в зависимости от года застройки, что ограничивает возможные технические решения по использованию альтернативной энергии, изменению облика исторической застройки, а также дает определенные социальные гарантии лицам, проживающим в старых жилых домах.

Для проектировщиков в отношении нового строительства, реконструкции или капитального ремонта данная задача является заранее определенной и требующей решения, однако для эксплуатируемого многоквартирного жилого дома решение задачи перекладывается на собственников или лиц, выполняющих услуги по управлению жилищным фондом.

Организационные механизмы ресурсосбережения в многоквартирном доме зависят от выбора возобновляемых, альтернативных источников энергии и вторичных энергоресурсов. Возможные варианты определены ГОСТ Р 54531-2011 «Нетрадиционные технологии. Возобновляемые и альтернативные источники энергии. Термины и определения» [14].

В отношении повышения энергоэффективности жилого дома на собственников зданий, помещений в многоквартирных домах одновременно возлагаются обязанности по оснащению приборами учета потребляемых энергетических ресурсов, соблюдению требований энергоэффективности, устранению несоответствий в течение всего срока эксплуатации, а также представляется право при выявлении несоответствия требовать от застройщика безвозмездного устранения или возмещения расходов на приведение здания (помещения) в соответствие с требованиями энергоэффективности.

Таким образом, политика ресурсосбережения в управлении жилищным фондом на республиканском уровне сопряжена с наличием организационных стимулов к энергосбережению. Экономия, сохранение и оптимизация использования материально-технических, кадровых, информационных и финансовых ресурсов требует дополнительного обоснования.

Как положительный опыт можно рассматривать разработку и ежегодное сопровождение реализации Государственной программы «Энергосбережение» на 2021-2025 гг. Республики Беларусь, утвержденную Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 24.02.2021 г. № 103 [15]. В качестве стратегических задач определены всего две:

- снижение зависимости от импортируемых энергоресурсов за счет максимального вовлечения собственных топливно-энергетических ресурсов, в том числе из возобновляемых источников энергии;

- сдерживание роста потребления топливно-энергетических ресурсов и снижение энергоёмкости валового внутреннего продукта.

В качестве организационных механизмов, направленных на стимулирование ресурсосбережения в системе управления жилищным фондом, предполагается использовать следующие:

- информационная составляющая обеспечена за счет широкой медиа поддержки мероприятий программы для всех групп населения от школьного возраста (проведение энергомарафона экономии и бережливости) до инвесторов в ресурсосберегающие технологии (организация международного конкурса ресурсосберегающего оборудования и технологий); широкая социальная реклама необходимости ресурсо- и энергосбережения;

- управленческая и финансовая составляющая реализации программы обеспечена установлением количественных критериев ежегодного финансирования мероприятий за счет республиканского, местных бюджетов, инвестиций части прибыли субъектов хозяйствования и заемных средств при льготном кредитовании;

- мониторинговая составляющая реализуется через четко определенные количественные целевые показатели, которые ожидается достичь после реализации программы: размер экономии топливно-энергетических ресурсов к 2025 году – 5 млн тонн условного топлива; ввод энергоэффективного котельного оборудования на природном газе, с удельным расходом условного топлива на отпуск тепловой не более 155 кг. условного топлива/ Гкал; модернизация 28,4 млн кв.м. общей площади жилых зданий с потреблением тепловых ресурсов выше 161-20 Квт-ч/м³ в год; плановый объем экономии топливно-энергетических ресурсов для каждого областного и городского исполкома по зданиям административного назначения; экономия светлых нефтепродуктов, используемых в технологических процессах и транспортировке на уровне 4 % и прочие.

На основе многолетнего опыта в региональной ресурсо- и энергосберегающей политике Российской Федерации, успешной практики реализации государственной программы энергосбережения Республики Беларусь, предложены такие направления организационного характера для включения в Стратегию возрождения и развития Донецкой Народной Республики на 2023-2030 гг., программу социально-экономического развития:

1. Повышение энергетической грамотности потребителей и ресурсосберегающей ответственности в управлении жилищным фондом.

2. Формирование региональных технических регламентов к энергетической эффективности вновь возводимого, реконструируемого и капитально ремонтируемого жилья.

3. Разработка региональной программы стимулирования ресурсосбережения в системе управления жилищным фондом, в том числе 100% обеспеченности приборами учета, сокращения и недопущения потерь энергетических ресурсов, стимулирование заключения энергосервисных договоров.

4. Развитие государственно-частного партнерства для повышения инвестиционной привлекательности технической и технологической модернизации жилых домов.

5. Энергетическая паспортизация многоквартирного жилищного фонда.

Ограничительными или сдерживающими факторами будут выступать технические регламенты, регламентирующие ресурсо- и энергосбережение в строительстве. Среди них: СНиП 23-02-2003 «Тепловая защита зданий», содержащий рекомендации по разработке проектов энергоэффективных строений и устанавливающий стандарты для энергоэффективности [16]; СП 23-101-2004 «Проектирование тепловой защиты зданий», содержащие нормы проектирования тепловой защиты строящихся или реконструируемых жилых зданий, теплоустойчивости и воздухопроницаемости ограждающих конструкций, теплоусвоения поверхности полов, расхода тепловой энергии на отопление и вентиляцию зданий [17]; СНиП 31-01-2003 «Здания жилые многоквартирные» (актуализирован как СП 54.13330.2022) [18] и СНиП 31-02-2001 «Дома жилые одноквартирные» (актуализирован как СП 55.13330.2016) [19], содержащие требования к энергоэффективности жилых домов по теплотехническим характеристикам строительных конструкций и инженерных системах, к расходу энергии на его отопление и вентиляцию, наличию приборов учета в инженерных системах.

Для расширения и дополнения общенациональных строительных норм и правил в регионах Российской Федерации были введены территориальные строительные нормы (ТСН), которые предписывают обязательные правила для применения на определенных территориях и предлагают рекомендации, учитывающие особенности природно-климатических условий, социокультурные факторы, национальные особенности и экономические возможности соответствующих субъектов. В частности, ТСН по энергетической эффективности базируются на Московских городских строительных нормах МГСН 2.01-99 «Энергосбережение в зданиях. Нормативы по теплозащите и тепло-водо-электроснабжению» [20], однако в соответствии с текущим законодательством МГСН, так же, как и другие местные строительные нормы, не имеют правовой силы для применения при наличии вышестоящих государственных документов.

Обязательные и рекомендуемые нормы, которые устанавливают конкретные параметры и характеристики различных элементов зданий, сооружений, строительных изделий и материалов, и обеспечивают их техническое соответствие в процессе разработки, производства и эксплуатации, в том числе в вопросах энергоэффективности, определяются государственными стандартами Российской Федерации в области строительства (ГОСТ Р). Процесс государственной стандартизации в сфере энергосбережения и энергоэффективности в строительстве осуществляется в соответствии с ГОСТ Р 1.2 и ГОСТ Р 1.5 с участием организаций, подчиненных Госстандарту России и Госстрою России. В настоящее время существует несколько государственных стандартов, которые могут быть признаны стандартами энергоэффективности зданий, так как их основная цель заключается в регулировании параметров, связанных с энергоэффективностью.

Основные технические регламенты, регулирующие ресурсо- и энергосбережение в строительстве, играют ключевую роль в содействии устойчивому и эффективному использованию ресурсов в системе управления жилищным фондом. На основе анализа основных технических регламентов, регулирующих ресурсо- и энергосбережение сделан вывод о том, что существующая нормативная правовая система, связанная с проектированием, строительством и эксплуатацией энергоэффективных зданий, находится на этапе становления и требует дальнейшего совершенствования.

Наличие нормативных актов, стандартов, требований, правил и норм, а также региональные особенности могут вызывать противоречия между основными позициями нормативных правовых актов и мешать использованию единых технологий, что в конечном итоге приведет к росту затрат на проектирование, а в дальнейшем – строительство (реконструкцию, капитальный ремонт), эксплуатацию жилищного фонда.

Необходимо дальнейшее совершенствование нормативной правовой базы и объединение нормативных требований в единый документ по принципу Налогового или Градостроительного кодексов, обеспечивающего стабильность, полноту и непротиворечивость нормативной правовой базы в общественно важной сфере – ресурсосбережение и энергоэффективность жилищного фонда.

Выводы

Таким образом, экономия ресурсов в управлении жилищным фондом должна стать приоритетом государственной политики в средне- и долгосрочной перспективе, что будет способствовать оптимизации интересов органов государственного и муниципального уровня, управляющих организаций, собственников помещений в многоквартирных домах. Для обеспечения и дальнейшего повышения ресурсосбережения в управлении и обслуживании жилищного фонда необходим пересмотр и актуализация используемых организационных механизмов ресурсосбережения. Воздействие на республиканском уровне управления проектной деятельностью может осуществляться путем внесения изменений в нормативную правовую базу, касающуюся установления территориальных стандартов и коэффициентов сметной оценки.