Практика реинжиниринга бизнес-процессов государственных услуг в Республике Казахстан в 2018 году

Реинжинирингом бизнес-процессов государственного органа является фундаментальное переосмысление и решительное перепроектирование деловых процессов для достижения острых, скачкообразных улучшений показателей деятельности (KPI) государственного органа по оказанию государственных услуг, таких как трудозатраты, цена, срок предоставления, доступность и качество.

Идеи реинжиниринга начали разрабатывать эксперты по менеджменту США с середины 1980-х годов как отклик на кризис американской экономики 1970-80-х годов. Американские компании стали проигрывать в конкурентной битве, преимущественно японским компаниям, а также ряду европейских. Прорыв в изучениях данной проблемы связывают со статьей М. Хаммера «Реинжиниринг традиционных методов работы: не автоматизируйте их, а отвергайте», где была поставлена проблема организации единой концепции реинжиниринга [1] (Khammer, Champi, 1997). Дальнейшее развитие эти идеи получили в классической работе, изданной в США в 1993 году [2, 3] (Belyaev, Kuznetsova, Smirnova, Tsygankov, 2005; Nedelko, Murzina, Egorov, 2008).

Пик известности реинжиниринга пришелся на 90-е годы ХХ века. Многие эксперты возлагали на него надежды как на панацею для решения всех вопросов компании. В США реинжиниринг испытали две трети самых крупных компаний, функционирующих в самых разнообразных областях экономики. Только в 1994 году бизнес потратил на консультантов по реинжинирингу семь миллиардов долларов. Во многих европейских странах (особенно в Великобритании и Швеции) 60–70% больших компаний, а также цепь некоммерческих организаций использовали для оптимизации процессов реинжиниринг.

Со временем взгляды поменялись в сторону того, что реинжиниринг не «чудотворное лекарство» от всех проблем, но действительно является высокоэффективным средством при плохой организации бизнеса, способным в разы, а порой и на порядки усовершенствовать характеристики компании, особенно при условии ее значительных размеров. В то же время 50–85% попыток реинжиниринга заканчиваются невезением. Он требует значительного преобразования производства, высоких расходов, потому его популярность в последнее время снизилась. Тем не менее он остается одним из самых результативных методов менеджмента качества и благодаря этому он представляет для нас интерес.

С 2006 года в Республике Казахстан в пилотном порядке адаптируются и применяются к государственным бизнес-процессам (включая процессы оказания услуг населению) принципы, подходы и положения реинжиниринга.

Основаниями проведения реинжиниринга бизнес-процессов органов государственного управления могут быть:

- модифицирование государственных функций органа государственного управления;

- появление других видов государственных услуг или смена прежних видов на другие.

Целостная методология реинжиниринга процедур предоставления государственных услуг в данное время не зафиксирована в нормативно-методических документах ни в одном из государств СНГ, и поэтому данная попытка носит не только практический, но и методологический характер.

Реинжиниринг играет роль деятельности, направленной на решительное преобразование текущей практики предоставления государственных услуг [4, 5, 6].

Эффективность бизнес-процессов государственных услуг формируется из трех показателей, это: стоимость процесса, длительность процесса и качество оказанной услуги.

Совершенствование процессов выполняется в виде проекта, т.е. не является текущей деятельностью госоргана, а имеет начало, окончание и четко определенные индикаторы достижения цели. Для оценки эффективности реинжиниринга можно использовать систему показателей, при расчете которых возможно определить результативность бизнес-процессов до и после реинжиниринга. Подобная система может включать такие традиционные показатели эффективности бизнес-процессов оказания государственных услуг, как длительность процесса, его стоимость и качество (как правило, этот показатель определяется через степень удовлетворенности потребителей-услугополучателей).

Методика реинжиниринга бизнес-процессов государственных услуг. Описываемый опыт реинжиниринга бизнес-процессов государственных услуг имел место в Республике Казахстан в 2017 г. Совместная программа ПРООН и Министерства национальной экономики РК предусматривала реинжиниринг бизнес-процессов 23 государственных услуг. Исполнителем проекта был Фонд информационной поддержки развития общества – некоммерческая организация с большим опытом работы (с 2006 г.) в сфере реформирования государственных услуг, создания алгоритмов е-service, электронного правительства и др. Использованная авторами методика основана на «Методических рекомендациях для проведения предварительного анализа в рамках реинжиниринга бизнес-процессов государственных услуг», подготовленных в 2016 г. международным экспертом Юджином Стакполом (Eugene Stackpole) при участии одного из нынешних исполнителей. Кратко осветим основные положения данных рекомендаций. Категориальный аппарат рекомендаций содержит в себе пять основных элементов, на которых базируется анализ бизнес-процессов:

1. Поставщики – это физические лица или структурные подразделения, которые обеспечивают базовыми материалами процесс предоставления услуги.

2. Ресурсы – это документы, материалы, информация, которые используются для получения конечного результата.

3. Шаги процесса – это действия, с помощью которых мы укрупненно описываем процесс оказания государственной услуги: с момента подачи заявления до выдачи конечного результата.

4. Результат – это, как правило, информация, документ или решение, которые производятся путем выполнения определенного действия.

5. Клиент – это тот, кто получает результат процесса (или какого-то этапа процесса).

Сам процесс состоит из двух последовательных шагов:

Шаг 1. Применение диаграммы SIPOC (акроним от англ. Supplier, Input, Process, Output, Customer – поставщик, вход, процесс, выход, потребитель) – анализ процесса на основании выделения составных элементов процесса и построение общей диаграммы. Диаграмма описывает процесс в виде последовательных действий. На рисунке 1 представлен пример диаграммы SIPOC.

Рисунок 1. Диаграмма SIPOC бизнес-процесса государственной услуги

«Назначение социальной помощи отдельным категориям нуждающихся граждан по решениям местных представительных органов»

Шаг 2. Построение карты бизнес-процесса. На основе построенной диаграммы SIPOC строится графическая карта процесса, которая в дальнейшем позволит определить проблемные зоны (большое количество проблем, запутанность этапов, количество возвратов, отсутствие логической последовательности и др.) и станет инструментом для реинжиниринга.

Использование данного метода позволяет выявить возможности упрощения бизнес-процесса, исключения излишних и дублирующих процедур.

Указанная первоначальная методика была доработана с целью максимального приближения реинжиниринга процессов к нуждам услугополучателей. Если первоначальный вариант основывался только на анализе процесса исследователями (с участием представителей услугодателя), то доработанная версия во главу угла ставила удобство пользователей, получателей услуг, и была основана не только на кабинетном анализе, но и на результатах опросов – экспертного и массового.

Изменения были внесены и в алгоритм создания карт процесса. Если первоначальный вариант методики предусматривал только две карты (текущее состояние и предлагаемая версия), то доработанная версия методики имеет дело с тремя последовательными версиями:

1. Первоначальные карты процессов (карты «Как написано») разрабатываются еще до заседаний РГ на основании стандартов и регламентов услуг. Это позволяет исследователям заранее вникнуть в процесс, увидеть «белые пятна», противоречия и другие недостатки стандартов и регламентов услуг, а кроме того – существенно сократить затраты времени на проведение заседаний рабочих групп (РГ), поскольку участники обсуждают уже готовый материал, а не создают карту «с нуля». Пример-фрагмент карты «Как написано» представлен на рисунке 2.

Рисунок 2. Карта «Как написано» бизнес-процесса государственной услуги

«Назначение социальной помощи отдельным категориям нуждающихся граждан по решениям местных представительных органов»

2. В ходе рабочих групп карта «Как написано» преобразуется в карту «Как есть». Технология работы со схемами состоит в групповом обсуждении последовательности действий всех участников процесса, выделении деталей (отличий), характеризующих процесс в реальности, определении проблем внутри процесса. Для этого изготавливается большой (3 м в длину по размеру доски в комнате заседаний) макет схемы, на который в ходе работы наносятся пометки маркерами, клеятся стикеры разных цветов и т.д.

Участники РГ, рассматривая предложенную карту бизнес-процесса, вносят свои коррективы в соответствии со сложившейся практикой. На этом этапе, благодаря участию представителей местных исполнительных органов и территориальных подразделений госорганов из разных областей, уже становятся видны и региональные различия. Несмотря на единство стандартов, регламенты госуслуг отличаются от региона к региону, а практика оказания, в свою очередь, порой может существенно отличаться от регламентов. Проблемы, выделяемые участниками дискуссии, наносятся на карту красным цветом, а дополнительные детали (например, не предусмотренные стандартом и регламентом, но возникающие на практике) – желтым. Пример-фрагмент карты «Как есть» представлен на рисунке 3.

Рисунок 3. Карта «Как есть» бизнес-процесса государственной услуги

«Назначение социальной помощи отдельным категориям нуждающихся граждан по решениям местных представительных органов»

3. После разработки карты процесса «Как есть» Поставщик проводит консультации с услугополучателями, перепроверяя полученную от госорганов информацию и собирая мнения пользователей госуслуг. На этом же этапе происходит анализ бизнес-процесса, выделение проблем и формирование пакета рекомендаций по реинжинирингу каждой госуслуги – создаются карты процессов «Как должно быть». Временной лаг между первой сессией РГ (когда создаются карты «Как есть») и второй сессией (карты «Как должно быть») служит для того, чтобы исследователи и участники РГ могли осмыслить результаты дискуссий, сформировать свою позицию и видение предлагаемого варианта бизнес-процесса.

4. Вторая сессия рабочих групп проводится с теми же участниками. Целью этой сессии является рассмотрение предложений-рекомендаций по реинжинирингу бизнес-процессов и выработка карт процессов «Как должно быть». Пример рекомендаций представлен на рисунке 4.

Рисунок 4. Карта рекомендаций по реинжинирингу бизнес-процесса государственной услуги «Назначение социальной помощи отдельным категориям нуждающихся граждан по решениям местных представительных органов»

5. Заключительным этапом работы является подготовка текстового описания анализа каждого бизнес-процесса с приложением карт «Как написано» и «Как должно быть», выделением проблем и предложением рекомендаций.

Общим итогом реинжиниринга бизнес-процессов является сокращение времени, количества документов и денежных средств, затрачиваемых гражданами на получение государственных услуг, что в масштабах страны приводит к весьма значительным показателям [7, 8, 9] (Petrenko, Bekturganov, Metsik, 2016; Petrenko, 2018; Okrepilov, 2012). Например, реорганизация процесса одной государственной услуги «Назначение социальной помощи отдельным категориям нуждающихся граждан по решениям местных представительных органов» на уровне региона оценочно может привести к следующим результатам:

1. Повышение доступности услуги для граждан с ограниченными возможностями здоровья.

2. Снижение нагрузки на местные исполнительные органы. Суммарная экономия рабочего времени специалистов – до 286 рабочих дней.

3. Более прозрачный процесс оказания услуги.

5. Исключение работы участковых комиссий и экономия 3 099 рабочих дней в год, что в средней заработной плате составляет порядка 12 397 461 тенге (около 2 254 083 руб.).

7. Исключение из процесса работы специальных комиссий, экономия составит 4 339 рабочих дней в год, что в заработной плате составляет около 17 356 446 тенге (около 3 155 717 руб.).

Описанный опыт может быть использован государственными органами, общественными и неправительственными организациями для реформирования как внутренних, так и внешних процессов с целью повышения эффективности деятельности, качества взаимодействия и обслуживания целевых групп. Опыт получил высокую оценку в ходе третьей Всероссийской научной конференции с международным участием «Актуальные проблемы научного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции» (26–27 октября 2018 г.) в г. Екатеринбурге и рекомендуется к внедрению.