Практика реинжиниринга бизнес-процессов государственных услуг в Республике Казахстан в 2018 году

Пизиков С.В.1, Романюк Н.В.1
1 Частный Фонд информационной поддержки развития общества, Казахстан, Усть-Каменогорск

Статья в журнале

Экономика Центральной Азии
Том 3, Номер 3 (Июль-Сентябрь 2019)

Цитировать:
Пизиков С.В., Романюк Н.В. Практика реинжиниринга бизнес-процессов государственных услуг в Республике Казахстан в 2018 году // Экономика Центральной Азии. – 2019. – Том 3. – № 3. – С. 183-194. – doi: 10.18334/asia.3.3.110100.

Эта статья проиндексирована РИНЦ, см. https://elibrary.ru/item.asp?id=44858453

Аннотация:
Повышение качества государственных услуг является одной из актуальных задач. Авторы описывают подход повышения качества государственных услуг, основанный на реинжиниринге бизнес процессов. Данный подход успешно апробирован в 2017-2018 гг. на региональном и республиканском уровнях в Республике Казахстан. Описанный опыт может быть использован государственными органами, общественными и неправительственными организациями для реформирования как внутренних, так и внешних процессов с целью повышения эффективности деятельности, качества взаимодействия и обслуживания целевых групп.

Ключевые слова: реинжиниринг, реинжиниринг бизнес процессов, качество государственных услуг, эффективность деятельности государственных органов, сокращение издержек



Реинжинирингом бизнес-процессов государственного органа является фундаментальное переосмысление и решительное перепроектирование деловых процессов для достижения острых, скачкообразных улучшений показателей деятельности (KPI) государственного органа по оказанию государственных услуг, таких как трудозатраты, цена, срок предоставления, доступность и качество.

Идеи реинжиниринга начали разрабатывать эксперты по менеджменту США с середины 1980-х годов как отклик на кризис американской экономики 1970-80-х годов. Американские компании стали проигрывать в конкурентной битве, преимущественно японским компаниям, а также ряду европейских. Прорыв в изучениях данной проблемы связывают со статьей М. Хаммера «Реинжиниринг традиционных методов работы: не автоматизируйте их, а отвергайте», где была поставлена проблема организации единой концепции реинжиниринга [1] (Khammer, Champi, 1997). Дальнейшее развитие эти идеи получили в классической работе, изданной в США в 1993 году [2, 3] (Belyaev, Kuznetsova, Smirnova, Tsygankov, 2005; Nedelko, Murzina, Egorov, 2008).

Пик известности реинжиниринга пришелся на 90-е годы ХХ века. Многие эксперты возлагали на него надежды как на панацею для решения всех вопросов компании. В США реинжиниринг испытали две трети самых крупных компаний, функционирующих в самых разнообразных областях экономики. Только в 1994 году бизнес потратил на консультантов по реинжинирингу семь миллиардов долларов. Во многих европейских странах (особенно в Великобритании и Швеции) 60–70% больших компаний, а также цепь некоммерческих организаций использовали для оптимизации процессов реинжиниринг.

Со временем взгляды поменялись в сторону того, что реинжиниринг не «чудотворное лекарство» от всех проблем, но действительно является высокоэффективным средством при плохой организации бизнеса, способным в разы, а порой и на порядки усовершенствовать характеристики компании, особенно при условии ее значительных размеров. В то же время 50–85% попыток реинжиниринга заканчиваются невезением. Он требует значительного преобразования производства, высоких расходов, потому его популярность в последнее время снизилась. Тем не менее он остается одним из самых результативных методов менеджмента качества и благодаря этому он представляет для нас интерес.

С 2006 года в Республике Казахстан в пилотном порядке адаптируются и применяются к государственным бизнес-процессам (включая процессы оказания услуг населению) принципы, подходы и положения реинжиниринга.

Основаниями проведения реинжиниринга бизнес-процессов органов государственного управления могут быть:

- модифицирование государственных функций органа государственного управления;

- появление других видов государственных услуг или смена прежних видов на другие.

Целостная методология реинжиниринга процедур предоставления государственных услуг в данное время не зафиксирована в нормативно-методических документах ни в одном из государств СНГ, и поэтому данная попытка носит не только практический, но и методологический характер.

Реинжиниринг играет роль деятельности, направленной на решительное преобразование текущей практики предоставления государственных услуг [4, 5, 6].

Эффективность бизнес-процессов государственных услуг формируется из трех показателей, это: стоимость процесса, длительность процесса и качество оказанной услуги.

Совершенствование процессов выполняется в виде проекта, т.е. не является текущей деятельностью госоргана, а имеет начало, окончание и четко определенные индикаторы достижения цели. Для оценки эффективности реинжиниринга можно использовать систему показателей, при расчете которых возможно определить результативность бизнес-процессов до и после реинжиниринга. Подобная система может включать такие традиционные показатели эффективности бизнес-процессов оказания государственных услуг, как длительность процесса, его стоимость и качество (как правило, этот показатель определяется через степень удовлетворенности потребителей-услугополучателей).

Методика реинжиниринга бизнес-процессов государственных услуг. Описываемый опыт реинжиниринга бизнес-процессов государственных услуг имел место в Республике Казахстан в 2017 г. Совместная программа ПРООН и Министерства национальной экономики РК предусматривала реинжиниринг бизнес-процессов 23 государственных услуг. Исполнителем проекта был Фонд информационной поддержки развития общества – некоммерческая организация с большим опытом работы (с 2006 г.) в сфере реформирования государственных услуг, создания алгоритмов е-service, электронного правительства и др. Использованная авторами методика основана на «Методических рекомендациях для проведения предварительного анализа в рамках реинжиниринга бизнес-процессов государственных услуг», подготовленных в 2016 г. международным экспертом Юджином Стакполом (Eugene Stackpole) при участии одного из нынешних исполнителей. Кратко осветим основные положения данных рекомендаций. Категориальный аппарат рекомендаций содержит в себе пять основных элементов, на которых базируется анализ бизнес-процессов:

1. Поставщики – это физические лица или структурные подразделения, которые обеспечивают базовыми материалами процесс предоставления услуги.

2. Ресурсы – это документы, материалы, информация, которые используются для получения конечного результата.

3. Шаги процесса – это действия, с помощью которых мы укрупненно описываем процесс оказания государственной услуги: с момента подачи заявления до выдачи конечного результата.

4. Результат – это, как правило, информация, документ или решение, которые производятся путем выполнения определенного действия.

5. Клиент – это тот, кто получает результат процесса (или какого-то этапа процесса).

Сам процесс состоит из двух последовательных шагов:

Шаг 1. Применение диаграммы SIPOC (акроним от англ. Supplier, Input, Process, Output, Customer – поставщик, вход, процесс, выход, потребитель) – анализ процесса на основании выделения составных элементов процесса и построение общей диаграммы. Диаграмма описывает процесс в виде последовательных действий. На рисунке 1 представлен пример диаграммы SIPOC.

ПОСТАВЩИК
РЕСУРС
ПРОЦЕСС
РЕЗУЛЬТАТ
КЛИЕНТ
1. Разработчик стандарта (МТСЗН)
Стандарт услуги
Предварительный сбор документов
Пакет документов
Услугополучатель
Услугополучатель
Форма заявления
Заявление
1. Заявление
2. Пакет документов
Аким сельского округа
Аким сельского округа
1. Заявление
2. Пакет документов
Проверка пакета документов
Проверенный пакет документов
Исполнитель ОЗиСП
Исполнитель ОЗиСП
1. Заявление
2. Пакет документов
Проверка пакета документов
Проверенный пакет документов
Участковая комиссия
Участковая комиссия
Согласованный пакет документов
Обследование материального положения услугополучателя
Акт обследования и заключение
Исполнитель ОЗиСП
Исполнитель ОЗиСП
Акт обследования и заключение
Направление пакета документов
Направление пакета документов руководителю услугодателя
Руководитель услугодателя
Руководитель услугодателя
Пакет документов
Наложение резолюции, определение исполнителя
Определение исполнителя
Ответственный исполнитель
Ответственный исполнитель
Пакет документов
Расчет среднедушевого дохода
Сумма среднедушевого дохода
Специальная комиссия
Специальная комиссия
Пакет документов
Определение необходимости назначения помощи
Заключение о необходимости назначения помощи
Ответственный исполнитель
Ответственный исполнитель
Заключение о необходимости назначения помощи
Подготовка уведомления
Подготовленное уведомление
Руководитель
Руководитель
Уведомление
Подпись
Подписанное уведомление
Ответственный исполнитель
Ответственный исполнитель
Уведомление
Выдача уведомления
Получение уведомления
Услугополучатель

Рисунок 1. Диаграмма SIPOC бизнес-процесса государственной услуги

«Назначение социальной помощи отдельным категориям нуждающихся граждан по решениям местных представительных органов»

Шаг 2. Построение карты бизнес-процесса. На основе построенной диаграммы SIPOC строится графическая карта процесса, которая в дальнейшем позволит определить проблемные зоны (большое количество проблем, запутанность этапов, количество возвратов, отсутствие логической последовательности и др.) и станет инструментом для реинжиниринга.

Использование данного метода позволяет выявить возможности упрощения бизнес-процесса, исключения излишних и дублирующих процедур.

Указанная первоначальная методика была доработана с целью максимального приближения реинжиниринга процессов к нуждам услугополучателей. Если первоначальный вариант основывался только на анализе процесса исследователями (с участием представителей услугодателя), то доработанная версия во главу угла ставила удобство пользователей, получателей услуг, и была основана не только на кабинетном анализе, но и на результатах опросов – экспертного и массового.

Изменения были внесены и в алгоритм создания карт процесса. Если первоначальный вариант методики предусматривал только две карты (текущее состояние и предлагаемая версия), то доработанная версия методики имеет дело с тремя последовательными версиями:

1. Первоначальные карты процессов (карты «Как написано») разрабатываются еще до заседаний РГ на основании стандартов и регламентов услуг. Это позволяет исследователям заранее вникнуть в процесс, увидеть «белые пятна», противоречия и другие недостатки стандартов и регламентов услуг, а кроме того – существенно сократить затраты времени на проведение заседаний рабочих групп (РГ), поскольку участники обсуждают уже готовый материал, а не создают карту «с нуля». Пример-фрагмент карты «Как написано» представлен на рисунке 2.

Скриншот 2020-03-05 10.00.41.png

Рисунок 2. Карта «Как написано» бизнес-процесса государственной услуги

«Назначение социальной помощи отдельным категориям нуждающихся граждан по решениям местных представительных органов»

2. В ходе рабочих групп карта «Как написано» преобразуется в карту «Как есть». Технология работы со схемами состоит в групповом обсуждении последовательности действий всех участников процесса, выделении деталей (отличий), характеризующих процесс в реальности, определении проблем внутри процесса. Для этого изготавливается большой (3 м в длину по размеру доски в комнате заседаний) макет схемы, на который в ходе работы наносятся пометки маркерами, клеятся стикеры разных цветов и т.д.

Участники РГ, рассматривая предложенную карту бизнес-процесса, вносят свои коррективы в соответствии со сложившейся практикой. На этом этапе, благодаря участию представителей местных исполнительных органов и территориальных подразделений госорганов из разных областей, уже становятся видны и региональные различия. Несмотря на единство стандартов, регламенты госуслуг отличаются от региона к региону, а практика оказания, в свою очередь, порой может существенно отличаться от регламентов. Проблемы, выделяемые участниками дискуссии, наносятся на карту красным цветом, а дополнительные детали (например, не предусмотренные стандартом и регламентом, но возникающие на практике) – желтым. Пример-фрагмент карты «Как есть» представлен на рисунке 3.

Скриншот 2020-03-05 10.06.06.png

Рисунок 3. Карта «Как есть» бизнес-процесса государственной услуги

«Назначение социальной помощи отдельным категориям нуждающихся граждан по решениям местных представительных органов»

3. После разработки карты процесса «Как есть» Поставщик проводит консультации с услугополучателями, перепроверяя полученную от госорганов информацию и собирая мнения пользователей госуслуг. На этом же этапе происходит анализ бизнес-процесса, выделение проблем и формирование пакета рекомендаций по реинжинирингу каждой госуслуги – создаются карты процессов «Как должно быть». Временной лаг между первой сессией РГ (когда создаются карты «Как есть») и второй сессией (карты «Как должно быть») служит для того, чтобы исследователи и участники РГ могли осмыслить результаты дискуссий, сформировать свою позицию и видение предлагаемого варианта бизнес-процесса.

4. Вторая сессия рабочих групп проводится с теми же участниками. Целью этой сессии является рассмотрение предложений-рекомендаций по реинжинирингу бизнес-процессов и выработка карт процессов «Как должно быть». Пример рекомендаций представлен на рисунке 4.

РЕКОМЕНДАЦИИ ПО РЕИНЖИНИРИНГУ ПРОЦЕССА:
1. Исключить участковую комиссию из участия в процессе. По факту специалист услугодателя сам собирает все подписи членов комиссии. 
2. Объединить действия 2, 3, 4, 5 и 6 в одно: специалист услугодателя производит обследование материального положения услугополучателя, формирует пакет документов для подготовки расчетов размера социальной помощи. Экономия времени – 1 рабочий день. 
3. Заседание специальной комиссии предусмотреть только для исключительных случаев. Предусмотреть подготовку уведомления о назначении социальной помощи в день заседания специальной комиссии. 
 
 
ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ:
1. Предусмотреть в стандарте все возможные ситуации о наступлении трудной жизненной ситуации с указанием органа (службы), который выдает акт/или документ, подтверждающий наступление такой ситуации (акт ЧС;, справка из лечебного учреждения о заболевании; отсутствие квоты на лечение и др.)., 
2. Определить каким органом должна быть выдана справка о составе семьи или чем её заменить. В случае самодекларирования предусмотреть ответственность за предоставление недостоверной информации. 
3. Предусмотреть sms-оповещение о получении уведомления.
4. Предусмотреть автоматическую подпись уведомления (делегированное от руководителя )ответственным специалистом, готовящим уведомление о назначении (отказе в назначении) социальной помощи. 
5. Исключить требование адресной справки при обращении через акима сельского округа, т.к. он сам выдает эту справку

Рисунок 4. Карта рекомендаций по реинжинирингу бизнес-процесса государственной услуги «Назначение социальной помощи отдельным категориям нуждающихся граждан по решениям местных представительных органов»

5. Заключительным этапом работы является подготовка текстового описания анализа каждого бизнес-процесса с приложением карт «Как написано» и «Как должно быть», выделением проблем и предложением рекомендаций.

Общим итогом реинжиниринга бизнес-процессов является сокращение времени, количества документов и денежных средств, затрачиваемых гражданами на получение государственных услуг, что в масштабах страны приводит к весьма значительным показателям [7, 8, 9] (Petrenko, Bekturganov, Metsik, 2016; Petrenko, 2018; Okrepilov, 2012). Например, реорганизация процесса одной государственной услуги «Назначение социальной помощи отдельным категориям нуждающихся граждан по решениям местных представительных органов» на уровне региона оценочно может привести к следующим результатам:

1. Повышение доступности услуги для граждан с ограниченными возможностями здоровья.

2. Снижение нагрузки на местные исполнительные органы. Суммарная экономия рабочего времени специалистов – до 286 рабочих дней.

3. Более прозрачный процесс оказания услуги.

5. Исключение работы участковых комиссий и экономия 3 099 рабочих дней в год, что в средней заработной плате составляет порядка 12 397 461 тенге (около 2 254 083 руб.).

7. Исключение из процесса работы специальных комиссий, экономия составит 4 339 рабочих дней в год, что в заработной плате составляет около 17 356 446 тенге (около 3 155 717 руб.).

Описанный опыт может быть использован государственными органами, общественными и неправительственными организациями для реформирования как внутренних, так и внешних процессов с целью повышения эффективности деятельности, качества взаимодействия и обслуживания целевых групп. Опыт получил высокую оценку в ходе третьей Всероссийской научной конференции с международным участием «Актуальные проблемы научного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции» (26–27 октября 2018 г.) в г. Екатеринбурге и рекомендуется к внедрению.


Источники:

1. Хаммер М., Чампи Дж. Реинжениринг корпорации: Манифест революции в бизнесе. / пер. с англ. - СПб.: Издательство С.-Петербургского университета, 1997. – 332 c.
2. Беляев А.Н., кузнецова Е.С., Смирнова М.В., Цыганков Д.Б. Измерение эффективности и оценивание в государственном управлении: международный опыт. / Монография. - М.: ГУ ВШЭ, 2005. – 54 c.
3. Неделько С.И., Мурзина И.А., Егоров С.Н. Понятие государственной услуги как категории государственного управления // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. – 2008. – № 3(7). – c. 3-11. – url: https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-gosudarstvennoy-uslugi-kak-kategorii-gosudarstvennogo-upravleniya.
4. Об административных процедурах Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 года N 107. Adilet.zan.kz. [Электронный ресурс]. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z000000107.
5. О государственном аудите и финансовом контроле Закон Республики Казахстан от 12 ноября 2015 года № 392-V ЗРК. Adilet.zan.kz. [Электронный ресурс]. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1500000392.
6. Об утверждении Методики по проведению отраслевых (ведомственных) функциональных обзоров деятельности государственных органов Приказ Министра национальной экономики Республики Казахстан от 27 февраля 2017 года № 84. Зарегистрирован в Министерстве юстиции Республики Казахстан 27 марта 2017 года № 14941. Adilet.zan.kz. [Электронный ресурс]. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/V1700014941.
7. Петренко Е.С., Бектурганов З.З., Мецик О.И. Альтернативы изменения стратегий управления на основе оперативной оценки кризисного состояния казахстанского бизнеса // Российское предпринимательство. – 2016. – № 15. – c. 1783-1794. – doi: 10.18334/rp.17.15.36218.
8. Петренко Е.С. Казахстанский опыт институционального строительства: «верхи не хотят, низы-не могут». / В сборнике: Проблемы конфигурации глобальной экономики XXI века: идея социально-экономического прогресса и возможные интерпретации Сборник научных статей. - Краснодар: Научно-исследовательский институт экономики Южного федерального округа, 2018. – 110-117 c.
9. Окрепилов В.В. Повышение качества государственных услуг посредством внедрения систем менеджмента качества // Известия Санкт-Петербургского университета экономики и финансов. – 2012. – № 6(78). – c. 9-17. – url: https://cyberleninka.ru/article/n/povyshenie-kachestva-gosudarstvennyh-uslug-posredstvom-vnedreniya-sistem-menedzhmenta-kachestva-1.

Страница обновлена: 30.03.2021 в 21:30:24