О приоритетах бюджетной политики Российской Федерации в области расходов федерального бюджета на 2023–2025 гг.

Введение

Актуальность исследования вопросов, связанных с разработкой и реализацией бюджетной политики Российской Федерации в области расходов не вызывает сомнения, так как это позволяет не только определить её ключевые приоритеты, но и обосновать предложения по обеспечению повышения эффективности бюджетных расходов в контексте реализации Концепции по повышению эффективности бюджетных расходов до 2024 года и достижения национальных целей развития Российской Федерации к 2030 году. Особое значение это приобретает в условиях повышенной ограниченности финансовых ресурсов и умеренного роста уровня государственного долга Российской Федерации (который на данный момент далёк от экстремальных значений, но без проведения мероприятий, направленных на повышение эффективности расходов федерального бюджета в течение 5-10 лет он их превысит, что негативно скажется на возможностях стратегического развития Российской Федерации).

Цель исследования. Определить приоритеты бюджетной политики Российской Федерации на 2023-2025 гг. в области расходов федерального бюджета с учётом текущих условий её реализации.

Научная новизна. Научная новизна исследования заключается в определении вариантов модернизации бюджетной политики Российской Федерации на 2023-2025 гг. в области расходов федерального бюджета.

Авторская гипотеза. Бюджетная политика Российской Федерации в области расходов в ближайшие годы будет сопряжена с акцентом на росте отдачи от каждого используемого рубля, что будет требовать реализации дополнительного комплекса мероприятий по её совершенствованию.

Степень разработанности темы. В последние годы в научной литературе активно рассматривались вопросы, связанные с модернизацией бюджетной политики (в т.ч. в области расходов бюджета). В частности, авторы уделяли внимание развитию программно-целевого управления расходами федерального бюджета [1,16], финансовому обеспечению социальной сферы [5,9,25,26], стимулированию инновационного развития Российской Федерации [2,7,19,20,23] (что невозможно без расходов федерального бюджета), стимулированию пространственного развития Российской Федерации [3], повышению прозрачности управления общественными финансами [4,6,8,11,13,14,18], повышению эффективности бюджетных расходов [10,24], особенностям разработки и реализации бюджетной политики в изменяющихся социально-экономических условиях [12,21,22], повышению качества финансового менеджмента [27], управлению бюджетными резервами [28], совершенствованию бюджетного процесса [15] с вовлечением в него граждан [17]. При этом, требуется синхронизация трендов бюджетной политики на 2023-2025 гг. с учётом текущих макроэкономических условий.

Практическая значимость исследования. Результаты проведенного исследования могут быть использованы в практической деятельности Минфина России в рамках проведения мероприятий по модернизации управления расходами федерального бюджета в 2023-2025 гг. Более того, учитывая тот факт, что ряд рекомендаций автора требуют модернизации законодательства, то они могут использованы в практической деятельности Федерального собрания Российской Федерации.

Условия разработки и реализации бюджетной политики Российской Федерации в области бюджетных расходов в 2023-2025 гг.

Прежде всего, авторы считают целесообразным определить условия разработки и реализации бюджетной политики Российской Федерации в области бюджетных расходов в 2023-2025 гг. Так, в частности, представляется возможным заключить о следующих условиях:

1) Инфляционные риски. Существует вероятность разгона инфляции (связанного с целом рядом причин: непродуманной экономической политикой в США; нарушением логических цепочек, усложнением логических цепочек при транспортировке большого количества товаров; сложностями в приобретении отдельных комплектующих и др.), в связи с чем необходим комплекс мер по их минимизации. Авторы статьи считают необходимым ключевой уклон сделать в сторону максимизации предпринимательской активности и усиления конкуренции на различных рынках. При этом, её качественное осуществление, по большому счёту возможно только между крупными игроками.

2) Растущие социально-экономические задачи, сопровождающиеся высокими темпами роста расходов на их решение (которые будут превышать темпы роста доходов федерального бюджета). Это, в свою очередь, будет требовать поиска источников финансирования дефицита бюджета, среди которых будут активно использоваться государственные заимствования, что будет приводить к росту государственного долга и расходов на его обслуживание. При этом, в настоящее долговая устойчивость крайне высокая ввиду продуманной долговой политики в предыдущие годы. Соответственно, существует огромный потенциал наращивания долговой нагрузки без серьезных негативных последствий в стратегическом измерении.

3) Формирование предпосылок для обеспечения роста эффективности расходов бюджета, под которой в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации понимается либо результативность, либо экономность. Представляется, что потребуется работа в двух направлениях в зависимости от содержания конкретных расходов, что обусловливает необходимость приоритизации расходов.

В целях обеспечения взаимного доверия между экономическими субъектами необходимо уделить особое внимание вопросам информационной открытости и прозрачности деятельности. Так, на рисунке 1 представлено понимание прозрачности (открытости) бюджета с точки зрения Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Рисунок 1. Бюджетная прозрачность (открытость) по Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Источник: построено на основании данных ст. 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Исходя из данного определения мы видим, что, по сути, данная терминологическая единица сводится к раскрытию информации без оценки её качества, количества, удобства и скорости получения. Представляется, что требуется работа в двух направлениях: 1) чётком определении перечня секретных расходов, информация о которых не должна раскрываться; 2) максимальная работа по раскрытию открытых статей расходов с целью как информирования, так и организации общественного контроля за их осуществлением.

Таким образом, условия разработки бюджетной политики сопряжены с огромным количеством неопределенностей (что требует, на взгляд авторов, максимизации закладываемых сценариев социально-экономического развития Российской Федерации и влияние их реализации на содержание и объём расходов федерального бюджета в каждый из финансовых годов трехлетнего периода и стратегического периода), а реализация будет обусловлена постоянно изменяющимися социально-экономическими условиями и необходимостью принятия быстрых и в то же время качественных управленческих решений в области расходов федерального бюджета, в том числе связанных с повышением эффективности от каждого используемого рубля (в том числе и посредством действия через призму экономности, сопряженной с достижением поставленных целей при условии сокращения расходов бюджета).

Направления бюджетной политики Российской Федерации в области бюджетных расходов в 2023-2025 гг.

В целях разработки предложений по модернизации управления расходами федерального бюджета в 2023-2025 гг. ознакомимся с федеральным законом о федеральном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов, его проектом, а также основными направлениями бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на этот же период.

Так, в частности, на рисунке 2 представлены данные об объёмах финансового обеспечения расходов федерального бюджета за период 2019-2025 гг.

Рисунок 2. Расходы федерального бюджета на 2023-2025 гг.

Источник: составлено и рассчитано авторами на основании данных к проекту Федерального закона о федеральном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов [31].

Примечание. ФБ – федеральный бюджет, МБТ – межбюджетные трансферты, КБРФ – консолидированный бюджет Российской Федерации.

В свою очередь, в таблице 1 приведены данные об изменении объёмов финансового обеспечения расходов федерального бюджета (в разрезе разделов классификации расходов) в 3 сравнениях. В частности, представляется возможным заключить следующее:

1) в 2023-2025 гг. запланирован рост расходов по 4 разделам классификации расходов. Так, в частности, финансовое обеспечение национальной экономики вырастит на 2,20%, здравоохранения на 2,78%, обслуживания государственного долга на 23,63%, предоставления межбюджетных трансфертов общего характера на 1,53%;

2) в 2025 году объём расходов федерального бюджета увеличится на 60,55% в сравнении с данными по 2019 году (что в денежном выражении составляет 11,03 трлн рублей);

3) на 2024 и 2025 гг. есть нераспределенные (условно утвержденные) расходы федерального бюджета, составляющие 2,50% (что в денежном выражении составляет 735,8 млрд рублей) и 5,00% (что в денежном выражении составляет 1462,8 млрд рублей) к общей сумме расходов.

Таблица 1 - Изменение объёмов финансового обеспечения расходов федерального бюджета (в разрезе разделов классификации расходов) в 3 сравнениях

На рисунке 3 представлена динамика расходов федерального бюджета на 2023-2025 гг. в видовом разрезе (в соответствии с классификацией расходов бюджета).

Рисунок 3. Расходы федерального бюджета на 2023-2025 гг. по группам видов расходов, в % к общей сумме.

Источник: составлено и рассчитано авторами на основании данных к проекту федерального закона о федеральном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов [31].

Проведенный авторами анализ расходов федерального бюджета в разрезе видов расходов позволяет сделать следующие выводы:

1) видом расходов с наибольшей долей расходов, по-прежнему, остаются межбюджетные трансферты (5 группа) со снижением их объёмов на протяжении 2023-2025 гг.: 2023 год – 8,70 трлн рублей, 2024 год – 8,55 трлн рублей, 2025 год – 8,37 трлн рублей (при этом, необходимо отметить, что есть нераспределенные расходы, часть из которых может быть использована на эти цели);

2) видом расходов с наибольшим темпом роста за 2023–2025 гг. будет 7 группа видов расходов, связанная с отражением финансового обеспечения обслуживания государственного долга Российской Федерации (планируется, что за указанный период времени данные расходы будут увеличены более чем на 23%).

В связи с тем, что проведенный авторами анализ показал, что объём расходов на обслуживание государственного долга вырастит наибольшими темпами (как следует из таблицы 1 и рисунка 3), то остановимся на них немного детальнее. В частности, более глубокий анализ выявил неравномерность роста расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации во времени: в частности, в 2024 году по сравнению с 2023 годом он составит 106,97%, а в 2025 году по сравнению с 2024 годом данное значение будет равно 15,58%. Особого внимания заслуживает и структура расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации. Так, по рисунку 4 наглядно видно, что наибольшая доля расходов по данному виду расходов приходится на обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации (свыше 90%: 2023 год – 90,52%, 2024 год - 91,47%, 2025 год - 92,27%).

Рисунок 4. Расходы на обслуживание государственного долга Российской Федерации, в трлн рублей.

Источник: построено авторами на основании данных к проекту федерального закона о федеральном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов [31].

Ввиду того, что свыше 40% расходов федерального бюджета связаны с финансовым обеспечением предоставления межбюджетных трансфертов представляется целесообразно остановиться на них более детально. Так, более глубокий анализ структуры расходов на предоставление межбюджетных трансфертов показал, что наибольшую долю занимают межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету нового государственного внебюджетного фонда – Социального фонда России; причём, планируется рост данного значения: 2023 год – 58,22% (в денежном выражении составляет – 5,07 трлн рублей), 2024 год – 59,96% (в денежном выражении составляет – 5,12 трлн рублей), 2025 год – 63,93% (в денежном выражении составляет – 5,35 трлн рублей). В целях обеспечения наглядности данных о расходах федерального бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов на рисунке 5 они приведены без межбюджетных трансфертов Социальному фонду России. Так, в частности, видно, что на ближайшие 3 года запланировано снижение объёма субсидий (на 32,51%) и увеличение объёма дотаций (на 6,97%) и субвенций (на 13,28%).

Рисунок 5. Расходы федерального бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов.

Источник: построено авторами на основании данных к проекту федерального закона о федеральном бюджете на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов [31].

Предложения по модернизации управления расходами федерального бюджета в 2023-2025 гг.

С учётом всего вышеизложенного, авторы предлагают осуществить модернизацию управления расходами федерального бюджета в ближайшие годы с учётом принципов, представленных на рисунке 6 с обязательным использованием общих и специальных критериев оценивания на всех этапах бюджетного процесса.

Так, гибкость управления расходами федерального бюджета должна подразумевать возможность оперативного перераспределения денежных средств на различные направления расходов, как в рамках одного раздела классификации, так и в разрезе нескольких разделов классификации. Более того, это подразумевает необходимость формирования различных сценариев управления расходами федерального бюджета в зависимости от изменяющейся конъюнктуры и широкого перечня макроэкономических, политических, экологических, природно-климатических и иных факторов.

Рисунок 6. Принципы модернизации управления расходами федерального бюджета.

Источник: предложено авторами.

Долгосрочность планирования предусматривает важность формирования проектировок на ближайшие годы в контексте стратегических целей государства, что позволяет выстроить в единую цепочку целей и задач тактические, краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные и стратегические мероприятия. По мнению авторов, проведение такого планирования должно осуществляться на 50-100 лет с разбивкой на более короткие периоды с целью возможности фиксации промежуточных результатов и при необходимости корректировки осуществляемых мероприятий по достижению поставленных целей.

Стимулирующий характер модернизации управления расходами федерального бюджета предполагает необходимость обоснования всех принимаемых решений через призму стимулирования социально-экономического развития. Важно отметить, что приоритет должен отдаваться тем расходам федерального бюджета, которые одновременно решают две задачи: и социальное, и экономическое развитие. Например, таковыми являются расходы, связанные с социальной поддержкой нуждающихся граждан, так как данные категории россиян наиболее склонны к росту потребления на фоне увеличения их доходов. Соответственно, это будет способствовать увеличению спроса на продукты питания и иные товары первой необходимости (зачастую данные товары являются отечественного производства, что внесёт свой вклад и в увеличение объёмов продаж торговыми сетями, и объёмов производства соответствующими производителями).

Согласованность направлений модернизации управления расходами федерального бюджета предполагает, что все решения должны быть скоординированы, избегая, во-первых, ситуаций с излишним осуществлением расходов федерального бюджета, а, во-вторых, недостаточным. Например, первое возможно, когда осуществляется прямое субсидирование деятельности организаций, получающих налоговые льготы (что формирует, по сути, двойную финансовую поддержку со стороны государства). При этом, второе может быть связано с отменой тех или иных налоговых льгот без оценки социально-экономических последствий и возможностей их замены на прямые бюджетные расходы.

Безусловность предполагает важность ответственного подхода к принятию новых расходных обязательств Российской Федерации в виду необходимости впоследствии их безусловного исполнения, что требует большого объёма финансирования. Более того, авторы статьи считают необходимым учитывать это и принятии новых долговых обязательств, т.к. их рост требует увеличения расходов на обслуживание государственного долга.

Информационная открытость и доступность предполагает необходимость размещения в открытом доступе всей информации о расходах федерального бюджета (за исключением секретных статей, присутствующих в нём по объективным причинам обеспечения национальной безопасности). При этом, крайне важно показывать механизмы доведения каждого рубля до конкретного получателя. Более того, рекомендуется размещения максимально объема документации в открытом доступе. Это позволит значительно усилить общественный контроль за ходом осуществления расходов федерального бюджета, что позитивным образом отразится на их эффективности, а, в конечном счёте, на достижении стратегических целей развития государства.

Прозрачность модернизации управления расходами федерального бюджета предполагает, с одной стороны, обсуждение всех выдвигаемых инициатив по совершенствованию данного процесса с участием широкого круга экспертов, аналитиков и представителей финансовых органов всех уровней публичной власти, а, с другой стороны, качественное содержательное восприятие размещаемой информации о расходах федерального бюджета, осуществляемых по разным направлениям (прежде всего, в контексте реализации национальных проектов, реализуемых в достижение Указа Президента России от 21 июля 2020 года). В данном случае, крайне важно, чтобы информация была не только размещена, но и доступна к восприятию целевыми группами пользователей (что определяет необходимость использования многовариатного подхода к такому размещению).

Адресность предполагает необходимость продумывания процедуры контроля за обеспечением доведения бюджетных средств до конкретных получателей. Учитывая современные возможности цифровизации социально-экономических процессов, авторам представляется необходимым максимизировать использование соответствующих цифровых процедур контроля.

Оптимальность и социально-экономическая эффективность модернизации управления расходами федерального бюджета предполагает необходимость проведения объективной оценки необходимости осуществления тех или иных изменений, причём с оценкой не только экономических последствий, но и социальных. Особенно важно осуществлять оценку не только прямых векторных влияний, но и косвенных эффектов от реализации того или иного управленческого решения.

Законность и ответственность предполагают необходимость установления максимально конкретных мер ответственности как за осуществляемые нарушения при управлении расходами федерального бюджета (в том числе в случае недостижения национальных целей развития Российской Федерации на период до 2030 года), так и при демонстрировании лучших результатов по сравнению с намеченными. В первом случае возникает неотвратимость наказания, а во втором – мер поощрения (причём, крайне важно использовать не только меры материального поощрения, но и морального в виде грамот и благодарностей Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, что в настоящее время используется крайне редко и, по мнению авторов статьи, недостаточно прозрачно). Использование подобных мер мотивации будет способствовать повышению эффективности использования бюджетных средств и достижению заданного результата в условиях постоянной модификации соответствующих условий, что особенно важно в контексте ограниченности финансовых ресурсов.

Более того, по мнению авторов должна быть обязательно разработана методика оценки качества управления расходами федерального бюджета, включающая как общие (на рисунке 7 представлены наборы показателей на примере планирования и прогнозирования), так и специальные (на рисунке 8 представлены на примере оценки прозрачности управления расходами бюджета) показатели. Авторы считают крайне важно уделять внимание не только планированию расходов (которому в настоящее время посвящено достаточно большое количество научных публикаций), но и прогнозированию (в частности, активизацию работы по направлению повышения его долгосрочности в целях обеспечения стратегического развития Российской Федерации в изменяющихся социально-экономических условиях). Более того, важно отметить, что результаты прогнозирования являются основой для качественного бюджетного планирования, поэтому фокусировка на нём крайне важна.

Рисунок 7. Примеры общих показателей оценки качества управления расходами федерального бюджета.

Источник: предложено авторами.

Рисунок 8. Примеры специальных показателей оценки качества управления расходами федерального бюджета (на примере оценки прозрачности управления расходами бюджета).

Источник: предложено авторами.

Важнейшей задачей бюджетной политики Российской Федерации в ближайшее время, по мнению авторов, должен стать менеджмент прозрачности управления общественными финансами. В частности, авторам представляется, что направлениями повышения прозрачности управления расходами федерального бюджета являются следующие: рост объема раскрываемой информации и повышения её качества (прежде всего, с позиции содержательности и понятности), совершенствование интернет-портала, расширение глубины проникновения в социальные сети. Содержательность раскрываемой информации сопряжена с тем, что она должна обеспечивать формирование максимальных представлений о расходах федерального бюджета, а понятность предусматривает её изложение доступным языком. Авторы считают, что необходимо проведение мероприятий, направленных на совершенствование единого портала бюджетной системы Российской Федерации путем консолидации с другими официальными сайтами федеральных и региональных органов государственной власти, муниципальных органов местного самоуправления. Это также имеет огромное значение и в контексте представления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (учитывая тот факт, что на них приходится около 40 процентов расходов федерального бюджета). В данном случае крайне важно провести работу по актуализации информации на официальных сайтах федеральных органов государственной власти Российской Федерации, являющихся главными распорядителями средств федерального бюджета на предоставление соответствующих межбюджетных трансфертов в целях обеспечения информирования актуальными и полными данными всех заинтересованных пользователей с учётом законодательно установленных грифов секретности. Также следует уделить внимание публикации полнотекстовых вариантов отчетных материалов о результатах осуществлённых контрольных процедур в отношении расходов федерального бюджета, не являющихся секретными статьями, в открытом доступе с обязательным указанием проблем и рекомендаций контрольных органов по их устранению (здесь крайне важны действия данных органов по принципу помощника и советника, а не надзирателя).

Дальнейшие направления исследования вопросов модернизации бюджетной политики Российской Федерации в области базируются на необходимости изучения доходов и расходов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на ближайшие годы, в том числе с учётом принятого решения по объединению Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации.

Заключение

По итогам проведенного исследования следует сделать следующие выводы:

1. Бюджетная политика Российской Федерации в области расходов федерального бюджета в ближайшие 3 года будет сопряжена с рядом рисков: инфляционные, рост растущих социально-экономических задач (которые будут требовать больших объёмов финансового обеспечения их реализации), формирование предпосылок для роста эффективности бюджетных расходов.

2. Условия разработки бюджетной политики сопряжены с огромным количеством неопределенностей (что требует, на взгляд авторов, максимизации закладываемых сценариев социально-экономического развития Российской Федерации и влияние их реализации на содержание и объём расходов федерального бюджета в каждый из финансовых годов трехлетнего периода и стратегического периода)

3. В 2023-2025 гг. запланирован рост расходов по 4 разделам классификации расходов (здравоохранение, национальная экономика, межбюджетные трансферты общего характера, обслуживание государственного долга) и 3 видам расходов (расходы на выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения функций государственными органами и федеральными казенными учреждениями; обслуживание государственного долга, иные бюджетные ассигнования)

4. В 2025 году объём расходов федерального бюджета увеличится на 60,55% в сравнении с данными по 2019 году (что в денежном выражении составляет 11,03 трлн рублей)

5. видом расходов с наибольшей долей расходов, по-прежнему, остаются межбюджетные трансферты (5 группа) со снижением их объёмов на протяжении 2023-2025 гг.: 2023 год – 8,70 трлн рублей, 2024 год – 8,55 трлн рублей, 2025 год – 8,37 трлн рублей

6. наибольшая доля расходов на обслуживание государственного долга приходится на обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации (свыше 90%: 2023 год – 90,52%, 2024 год - 91,47%, 2025 год - 92,27%)

7. в структуре расходов на предоставление межбюджетных трансфертов наибольшую долю занимают межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету нового государственного внебюджетного фонда – Социального фонда России (около 60%)

8. В целях обеспечения проведения модернизации бюджетной политики Российской Федерации на качественной основе авторами предлагается опираться на 10 принципов, многогранно учитывающих различные аспекты управления общественными финансами, позволяющих подходить к данному процессу ответственно и надлежащим образом, в том числе в контексте обеспечения инклюзивности (требуемой в соответствии с лучшими современными практиками).

9. Для осуществления мониторинга качества управления расходами федерального бюджета авторами предлагается использование специальных и общих критериев оценивания, позволяющих как оперативно, так и по итогам финансового года делать соответствующие выводы и обеспечивать модернизацию бюджетной политики с учётом выявленных проблемных зон.