Нормирование бюджетных расходов на социальное обслуживание населения с учетом степени нуждаемости получателей социальных услуг в посторонней помощи

Введение

Нормирование бюджетных расходов в социальной сфере призвано повысить обоснованность и эффективность бюджетных расходов на основе широкого использования различных видов норм и нормативов.

Принцип нормативно-подушевого финансирования в системе социального обслуживания фактически начал реализовываться с 2015 года в связи с вступлением в силу Федерального закона от 28.12.2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», закрепившего полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части разработки и применения нормативов подушевого финансирования [1].

Реализуя полномочия, предусмотренные п.2 ч.1 ст.7 указанного Федерального закона, в декабре 2014 года Правительство Российской Федерации утвердило методические рекомендации по расчету подушевых нормативов финансирования социальных услуг [2].

Согласно данному нормативному документу, подушевые нормативы финансирования устанавливаются в расчете на одного получателя социальных услуг, включенных в перечень социальных услуг, предоставляемых поставщиками социальных услуг, утвержденный законом субъекта Российской Федерации. Кроме того, методические рекомендации предполагают установление дифференцированных нормативов подушевого финансирования для городской и сельской местности в зависимости от форм социального обслуживания.

На практике органами государственной власти субъектов Российской Федерации, ответственными за реализацию полномочий в сфере социального обслуживания населения, показатели финансового обеспечения дифференцируются по следующим признакам:

- форма социального обслуживания (стационарная, полустационарная, социальное обслуживание на дому, предоставление срочных социальных услуг);

- местность оказания социальных услуг (городская, сельская);

- тип организации социального обслуживания.

Зачастую показатели финансового обеспечения устанавливаются для конкретной организации социального обслуживания в субъекте Российской Федерации.

В редких случаях показатели финансового обеспечения устанавливаются для различных социально-демографических групп получателей социальных услуг (дети, взрослые и т.д.)

При этом нуждаемость в предоставлении социальных услуг является одним из важнейших принципов социальной поддержки граждан и системы социального обслуживания как ее важнейшего элемента [3] (Andreevna et al., 2017).

Нуждаемость в предоставлении социальных услуг связана с функциональным статусом получателя социальных услуг, степенью его зависимости от посторонней помощи.

Вопросы бюджетных расходов на систему социального обслуживания граждан рассмотрены в работах [3–5] (Sedova, Gilyadova, 2015; Gilyadova, 2015; Andreeva et al., 2017).

Зарубежный опыт финансирования системы социального обслуживания представлен в исследованиях [6–10] (Costa-Font, Joan et al., 2012; Marie-Eve Joël et al., 2010; Chevreul, Brigham, 2013; Colombo et al., 2011; Lipszyc et al., 2012). В частности, показано, что в зарубежных странах расходы на социальное обслуживание учитывают функциональный статус получателя социальных услуг (группу нуждаемости). Например, во Франции национальная шкала зависимости AGGIR (Autonomie Gérontologique – Groupe Iso Ressources) предполагает 6 групп зависимости от посторонней помощи, описываемых 17 переменными, учитывающими физическую и когнитивную потерю автономии, а также социальные аспекты зависимости от посторонней помощи.

Вопросы формирования и применения шкал нуждаемости в посторонней помощи получателей социальных услуг рассмотрены в исследованиях [11–14] (Lawton, Brody, 1969; Kane, Kane, 1981; Graf, 2008; Coutton, 2009).

Целью исследования является разработка методики расчета дифференцированных нормативов подушевого финансирования социальных услуг на основе дифференциации нормативов штатной численности работников организаций социального обслуживания, в основу которой положен различный объем нуждаемости в посторонней помощи (зависимости от посторонней помощи) получателей социальных услуг.

Научная новизна предлагаемой методики заключается в использовании дифференцированных нормативов штатной численности работников организаций социального обслуживания, учитывающих трудоемкость социального обслуживания получателей социальных услуг в зависимости от степени их нуждаемости в посторонней помощи.

Методика определения дифференцированных нормативов подушевого финансирования социальных услуг с учетом степени нуждаемости получателя социальных услуг в посторонней помощи

Следует отметить, что дифференцированные нормативы подушевого финансирования (дифференцированные подушевые нормативы) используются, в частности, в системе здравоохранения при оплате медицинской помощи [15].

Под дифференцированным нормативом подушевого финансирования в системе социального обслуживания с учетом степени нуждаемости получателя социальных услуг в посторонней помощи в данной статье будет пониматься объем финансирования одного получателя социальных услуг с учетом формы социального обслуживания (стационарная, полустационарная, надомное социальное обслуживание) и его функционального статуса.

Целесообразность установления дифференцированных нормативов подушевого финансирования зависит от значимости различий значений факторов, положенных в основу дифференциации.

В зависимости от применяемой методологии расчета дифференцированного норматива подушевого финансирования данный норматив может устанавливаться либо непосредственно для каждого уровня дифференцирующего фактора, либо путем умножения некоторой базовой величины на поправочный коэффициент (поправочные коэффициенты).

Формализация порядка расчета дифференцированных подушевых нормативов финансирования в сфере социального обслуживания населения предполагает определение общей модели расчета дифференцированного норматива подушевого финансирования ( ):

,

где – тариф (цена) i-й социальной услуги;

– плановый объем оказания i-й социальной услуги j-й группе получателей социальных услуг.

Действующими нормативно-методическими документами определено, что нормативы подушевого финансирования являются основой для расчета тарифов на социальные услуги [1]. Представляется что данный подход создает неопределенность при расчете норматива подушевого финансирования и требует корректировки в соответствии с предложенной выше общей моделью формирования дифференцированного норматива подушевого финансирования.

При расчете тарифа (цены) социальной услуги следует использовать метод экономически обоснованных затрат (расходов). Следует сразу отметить, что данный метод применительно к ценообразованию (тарифообразованию) в системе социального обслуживания на сегодняшний день не описан в научной литературе. Поскольку в задачи данной статьи не входит подробное рассмотрение данного метода ценообразования, то с точки зрения поставленных задач данный метод будет основан на расчете тарифа (цены) на социальные услуги с использованием нормативов, т.е. аналогичен расчету нормативных затрат на оказание социальных услуг [16].

В структуре экономически обоснованного тарифа (цены) социальной услуги следует выделять экономически обоснованные затраты на оказание социальной услуги (себестоимость социальной услуги) и экономически обоснованный размер прибыли [1].

Важное значение при расчете тарифа на социальную услугу имеет единица измерения социальной услуги. Согласно утвержденному примерному перечню социальных услуг, социальные услуги делятся по видам (социально-бытовые, социально-медицинские, социально-психологические, социально-педагогические, социально-трудовые, социально-правовые, услуги в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных услуг и срочные социальные услуги) [17]. Кроме того, часть услуг может предоставляться только в определенных формах социального обслуживания.

Если в форме социального обслуживания на дому экономически оправданно в качестве единицы измерения социальной услуги использовать отдельную социальную услугу, то в полустационарной форме социального обслуживания и особенно в стационарной целесообразно пользоваться другими измерителями. В частности, например, в стационарной форме социального обслуживания целесообразно в качестве измерителя использовать день (койко-день) содержания получателя социальных услуг в организации социального обслуживания. А в полустационарной форме социального обслуживания возможно применение в качестве единиц измерения социальной услуги одно посещение или одно койко-место. Таким образом, и тариф на социальную услугу в зависимости от формы социального обслуживания будет иметь различную базу расчета: в надомной форме социального обслуживания это будет тариф в расчете на единицу социально-бытовой, социально-медицинской и т.д. услуги, в полустационарной форме социального обслуживания – тариф в расчете на одно посещение или койко-место, а в стационарной форме социального обслуживания – тариф в расчете на один день (койко-день) содержания получателя социальной услуги в организации социального обслуживания. В значительной степени это согласуется и с реальной практикой установления тарифов на социальные услуги в субъектах Российской Федерации.

Действующими нормативно-методическими документами определено, что экономически обоснованные затраты на социальную услугу состоят из прямых и косвенных расходов на оказание социальной услуги, т.е.

,

где и – прямые и косвенные расходы на оказание социальной услуги соответственно.

Расходы организаций социального обслуживания включают: расходы на оплату труда с начислениями на выплаты по оплате труда работников, непосредственно связанных с оказанием социальных услуг; расходы на приобретение материальных запасов и особо ценного движимого имущества, потребляемого (используемого) в процессе оказания социальных услуг с учетом срока полезного использования (в том числе затраты на арендные платежи); расходы на коммунальные услуги; расходы на содержание объектов недвижимого имущества; расходы на содержание объектов особо ценного движимого имущества; расходы на приобретение услуг связи; расходы на приобретение транспортных услуг; расходы на оплату труда с начислениями на выплаты по оплате труда работников, которые не принимают непосредственного участия в оказании социальных услуг; расходы на прочие общехозяйственные нужды.

Применение метода экономически обоснованных затрат (расходов) предполагает общую схему расчета затрат на используемые в процессе оказания социальной услуги ресурсы, в соответствии с которой стоимость потребления экономического ресурса в процессе оказания социальной услуги определяется произведением цены данного экономического ресурса и нормативного объема его потребления и может быть описана следующей формулой:

,

где – цена k-го экономического ресурса;

– нормативный объем потребления k-го экономического ресурса.

Нормативный объем потребления определенного экономического ресурса определяется на основе утвержденных нормативов. В сфере социального обслуживания в качестве таких нормативов могут выступать, например, нормативы штатной численности организаций, предоставляющих социальные услуги в стационарной форме социального обслуживания [18], нормы времени на оказание услуг социальными работниками [19], нормативы обеспечения мягким инвентарем получателей социальных услуг в стационарной форме социального обслуживания [20] и др.

В определенной степени нормативно могут также задаваться цены экономических ресурсов. Например, нормативное значение средней заработной платы социальных работников определяется из показателя соотношения средней заработной платы социальных работников, включая социальных работников медицинских организаций, со средней заработной платой в субъекте Российской Федерации, установленного Планом мероприятий (дорожная карта) «Повышение эффективности и качества услуг в сфере социального обслуживания населения (2013–2018 годы)» [21].

Исследования затрат организаций социального обслуживания, проводимые регулярно ФГБУ «ВНИИ труда» Минтруда России, показали, что основным тарифообразующим фактором является фонд оплаты труда работников организации социального обслуживания, который может доходить до 75% от общих затрат организации.

Учитывая также, что основным значимым дифференцирующим фактором является время оказания социальной услуги, которое непосредственно влияет на нормативную численность привлекаемого для выполнения работ персонала, то в качестве базы распределения прочих затрат организации социального обслуживания может служить фонд оплаты труда основного персонала организации. Исходя из этого, величина других затрат организации социального обслуживания ( ) определяется по формуле:

,

где – нормативный фонд оплаты труда основного персонала, связанного с оказанием социальной услуги;

– коэффициент распределения j-го вида затрат организации социального обслуживания.

Анализ выборки из более чем 1600 организаций социального обслуживания показал, что в качестве коэффициентов распределения затрат организаций стационарного социального обслуживания могут быть приняты следующие значения:

1) расходы на оплату труда с начислениями на выплаты по оплате труда работников, которые не принимают непосредственного участия в оказании социальных услуг – 0,4 ;

2) расходы на приобретение материальных запасов и особо ценного движимого имущества, потребляемого (используемого) в процессе оказания социальных услуг с учетом срока полезного использования (в том числе затраты на арендные платежи) – 0,5 _;

3) расходы на коммунальные услуги – 0,14 _;

4) расходы на содержание объектов недвижимого имущества – 0,035 _;

5) расходы на содержание объектов особо ценного движимого имущества – 0,08 ;

6) расходы на приобретение услуг связи – 0,04 _;

7) расходы на прочие общехозяйственные нужды – 0,07 .

Очевидно, что плановый объем оказания социальной услуги определенной группе получателей социальных услуг и нормативный объем потребления определенного экономического ресурса имеют тесную взаимосвязь.

Наиболее отчетливо данная взаимосвязь, равно как и сама необходимость установления дифференцированных нормативов подушевого финансирования, проявляется в стационарной форме социального обслуживания, в т.ч. в связи с изменениями, вносимыми в Правила организации деятельности организаций социального обслуживания, их структурных подразделений [22].

Обобщая вышесказанное, можно определить научно обоснованный алгоритм дифференциации объема потребления экономического ресурса. Данный алгоритм представляется целесообразным продемонстрировать на примере стационарной формы социального обслуживания, продолжая описанный выше пример. На первом этапе необходимо построить ряд распределения получателей социальных услуг по затратам времени на обслуживание. На втором этапе необходимо произвести группировку в зависимости от затрат времени на обслуживание. В статистике наиболее распространенным методом определения количества групп (интервалов) является использование формулы Стерджесса: , где n – число групп, а N – количество исследуемых единиц совокупности. Величина интервала группировки определяется по формуле: , где – максимальное и минимальное значение изучаемого признака соответственно.

На третьем этапе при достаточном количестве наблюдений можно воспользоваться методом регрессионного анализа и построить парное регрессионное уравнение с дамми-переменными следующего вида:

,

где – затраты времени на обслуживание j-й группы получателей социальных услуг;

– нормативный объем потребления услуги для группы, принятой за базу расчета;

– значения коэффициентов уравнения регрессии;

– дамми-переменные для соответствующих групп (кроме принятой за базу).

Тогда норма времени на обслуживание одного получателя социальных услуг соответствующей группы будет определяться из соотношения: .

Годовая нормативная трудоемкость обслуживания одного получателя социальных услуг соответствующей группы будет определяться из выражения: , где -среднее количество дней оказания социальной услуги.

Нормативный объем потребления экономического ресурса, в данном случае – штатная численность работников определенной профессии (должности), может быть рассчитан следующим образом:

,

где – годовой нормативный фонд рабочего времени одного работника, определяемый по производственному календарю.

В следующей части стать будет представлена апробация предлагаемого методического подхода на примере расчета дифференцированных нормативов подушевого финансирования для стационарной формы социального обслуживания.

Результаты апробации методики (на примере стационарной формы социального обслуживания)

Как уже было отмечено выше, новая редакция правил организации деятельности организаций социального обслуживания, их структурных подразделений предполагает классификацию получателей социальных услуг на 4 группы: I – периодическая нуждаемость в посторонней помощи при сохранении способности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, в том числе при наличии психического расстройства; II – регулярная нуждаемость в посторонней помощи при частичной утрате способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные жизненные потребности, в том числе при наличии психического расстройства (нуждаемость в частичном уходе, поддержке самостоятельной деятельности, регулярном сопровождении в целях обеспечения безопасности получателя социальных услуг); III – постоянная нуждаемость в посторонней помощи при неспособности получателя социальных услуг к адекватному восприятию себя, окружающей обстановки, оценке ситуации (дезориентации) или неспособности контролировать свое поведение (нуждаемость в частичном уходе, постоянном наблюдении и сопровождении в целях обеспечения безопасности получателя социальных услуг и окружающих граждан); IV – постоянная нуждаемость в посторонней помощи при полной утрате способности или возможности осуществлять самообслуживание и самостоятельно передвигаться, в том числе при наличии психического расстройства (интенсивный уход).

На основе рекомендуемых нормативов штатной численности организаций, предоставляющих социальные услуги в стационарной форме социального обслуживания, определяется удельный норматив штатной численности работников стационарных организаций социального обслуживания, непосредственно участвующих в оказании социальных услуг (в расчете на 1 получателя) (табл. 1).

Таблица 1

Удельные нормативы штатной численности работников стационарных организаций социального обслуживания, непосредственно участвующих в оказании социальных услуг по группам получателей (в расчете на 1 получателя)

На основе перечня должностей, указанных в рекомендуемых нормативах штатной численности организаций, предоставляющих социальные услуги в стационарной форме социального обслуживания, а также с учетом нормативных соотношений по оплате труда, установленных планами мероприятий (дорожными картами) изменений в отраслях социальной сферы, направленных на повышение их эффективности, определяются профессиональные группы работников и зарплатные коэффициенты (табл. 2).

Таблица 2

Зарплатные коэффициенты в зависимости от категории персонала

На основе рассчитанных выше показателей определяются расходы на заработную плату работников, непосредственно связанных с оказанием социальных услуг по категориям получателей в расчете на 1 получателя (табл. 3).

Таблица 3

Расходы на заработную плату работников, непосредственно связанных с оказанием социальных услуг по категориям получателей в расчете на 1 получателя

Далее необходимо рассчитать тариф на оказание социальной услуги по содержанию гражданина в стационарной организации социального обслуживания или стоимость койко-дня содержания в стационарной организации социального обслуживания (табл. 4).

Таблица 4

Тариф на оказание социальной услуги по содержанию гражданина в стационарной организации социального обслуживания (нормативная стоимость дня (койко-дня) содержания получателя социальных услуг в стационарной организации социального обслуживания)

Дифференцированный подушевой норматив определяется исходя из планового объема оказания социальной услуги соответствующей группе получателей социальных услуг. В качестве величины планового объема оказания социальной услуги принято значение среднего годового оборота койки (329 дней), рассчитанного по данным ведомственной статистики.

Таким образом, дифференцированные нормативы подушевого финансирования для стационарной формы социального обслуживания составят:

I группа – 945414,4 руб.;

II группа – 995652,7 руб.;

III группа – 1548142,4 руб.;

IV группа – 1573248,0 руб.

Заключение

Обобщая результаты исследования, можно отметить, что внедрение дифференцированных нормативов подушевого финансирования в практику управления деятельностью организаций социального обслуживания позволит более точно, с одной стороны, определять и рационально распределять бюджетные расходы на социальное обслуживание, а с другой – позволит снизить чрезмерную дифференциацию стоимости социальных услуг, обеспечивая их доступность населению.

В настоящее время, применяя предложенную методику, представляется возможным научно обоснованно рассчитать показатели только для стационарной формы социального обслуживания. Применение методики для надомной формы социального обслуживания ограничено отсутствием данных о дифференциации трудоемкости социального обслуживания получателей социальных услуг с различной степенью нуждаемости в посторонней помощи. Для решения данной проблемы необходимо провести классификацию получателей социальных услуг в надомной форме социального обслуживания по степени выраженности ограничений в самообслуживании, а также исследования затрат труда социальных работников с привязкой к группировкам, положенным в основу классификации.

[1] Поскольку социальные услуги в подавляющем большинстве оказываются бюджетными и некоммерческими организациями, то по всей видимости более корректно говорить не о размере прибыли, а о ее превращенной форме или расходах на развитие организации.

[2] С начислениями.