Обзор бюджетных расходов как инструмент повышения эффективности

Рыкова И.Н.¹, Рыков Г.К.²
¹ Федеральное государственное бюджетное учреждение «Научно-исследовательский финансовый институт» Министерства финансов Российской Федерации, Россия, Москва
² Российский университет дружбы народов, Россия, Москва

Скачать PDF | Загрузок: 6 | Цитирований: 5

Статья в журнале

Креативная экономика ^{(РИНЦ, ВАК)}
опубликовать статью | оформить подписку

Том 15, Номер 4 (Апрель 2021)

Цитировать:
Рыкова И.Н., Рыков Г.К. Обзор бюджетных расходов как инструмент повышения эффективности // Креативная экономика. – 2021. – Том 15. – № 4. – С. 1275-1294. – doi: 10.18334/ce.15.4.111971.

Эта статья проиндексирована РИНЦ, см. https://elibrary.ru/item.asp?id=45838253
Цитирований: 5 по состоянию на 31.03.2023

Аннотация:
Актуальность статьи обусловлена внедрением в российскую практику бюджетного процесса обзора бюджетных расходов как инструмента эффективности с целью оптимизации бюджетных ресурсов по видам расходов в соответствии с приоритетами социально-экономической политики государства. Научная новизна исследования заключается в определении взаимосвязи между реализацией государственных программ развития реального сектора экономики и эффективностью расходования бюджетных средств, базирующаяся на зарубежном опыте и российском опыте. Целью исследования является обзор бюджетных расходов государственных программ в российской и зарубежной практике. Предметом исследования выступают отношения, возникающие между отраслевыми федеральными органами исполнительной власти и конечными получателями субсидий в рамках планирования, назначения, выделения и расходования средств федерального бюджета при реализации документов стратегического планирования. Методы исследования: теоретические (анализ, классификация), эмпирические (описание фактов, измерение и обобщение результатов исследования, выборка). Результаты исследования. Обзор расходов проводится по государственным программам развития реального сектора экономики, а также основным документам, которые содержат результаты и оценку реализации таких программ. Выводы. Каждая государственная программа базируется на показателях результативности субсидий и уровне достижения целевых показателей самих государственных программ без учета их вклада в общий экономический рост и интегральное развитие отрасли. Указывается на отсутствие показателей в прогнозном периоде, расхождение и дублирование показателей в государственных программах и других стратегических документах.

Ключевые слова: бюджетные расходы; обзоры расходов федерального бюджета; государственные программы, эффективность, общественные финансы

JEL-классификация: Q14

Введение: Международный опыт становления и развития обзоров бюджетных расходов

Исторически в международной практике указывается на сложность и трудоемкость процесса инициирования обзора бюджетных расходов. Робинсон М. дает следующее определение обзора бюджетных расходов начиная с 2013 года как «процесс систематического изучения базовых расходов с целью выявления и осуществления мер экономии» [1], в более поздних своих работах он указывает, что в качестве мер экономии можно отметить сокращение базовых расходов или прекращение действий неэффективных программ, т.е. в рамках стратегических направлений расходов выявляются неэффективные программы и мероприятия, или экономия за счет повышения эффективности (уменьшение затрат при росте объемов производства услуг, товаров). В качестве критериев оценок отмечаются актуальность, дублирование, эффективность и результативность [2].

В 2018 году Робинсон М. определяет критерии эффективности бюджетных расходов, используемых для проведения обзоров (табл. 1).

Таблица 1

Критерии эффективности бюджетных расходов

Критерий	Интерпретация
Актуальность	Пытается ли программа достичь важных для общества результатов?
Дублирование	Есть ли дублирование с другой программой или агентством в правительстве или с частным сектором?
Эффективность	Достигает ли программа намеченного результата, и, если нет, можно ли исправить это так, чтобы это произошло? Можно ли произвести услугу или процесс с меньшими затратами без ущерба для качества?
Справедливость	Справедливо ли распределение оплаты услуги или перевода между различными категориями получателей?
Несостоятельность рынка	Делает ли правительство то, что можно было бы оставить на усмотрение частного сектора или общественных организаций?

Источник: https://www.researchgate.net/publication/324488619_The_Role_of_Evaluation_in_Spending_Review

В странах ОЭСР наибольшее количество обзоров в Нидерландах, в Южной Африке обзоры бюджетных расходов используются как на федеральном [3], так и на уровне местных бюджетов [4].

Под обзором расходов понимается анализ расходов на отдельные программы, проекты, бизнес-процессы, связанные с использованием бюджетных средств, бюджета отдельного ведомства (организации), проводимый ежегодно в рамках подготовки проекта федерального бюджета на очередной год и плановый период. Целью обзора расходов является разработка мер экономии бюджетных средств для последующей их оптимизации, повышения качества контроля и приоритизации бюджетных расходов. Результаты обзоров расходов учитываются при расчете предельных базовых бюджетных ассигнований федерального бюджета и определении дополнительных бюджетных ассигнований на очередной год и плановый период в порядке, предусмотренном Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2018 г. № 326 «Об утверждении Правил составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» [5].

Проведение обзоров расходов основывается на следующих принципах.

1. Обзор фокусируется на анализе бюджетных расходов, рассчитанных в условиях действующих бюджетных обязательств (вариант 2 действующего законодательства)

Это позволяет сконцентрировать внимание на оптимизации расходов по действующим бюджетным обязательствам, абстрагируясь от решения вопросов по вновь принимаемым обязательствам. Необходимым условием проведения обзора расходов является наличие данных о расходах в соответствующей области в параметрах базовых бюджетных ассигнований за 3–4 предшествующих года и прогнозируемых на очередной трехлетний период.

2. Обзор расходов направлен на выявление экономии, которая может быть двух типов – оперативная и стратегическая. Разрабатываемые меры экономии всегда являются конкретными. В обзоре всегда должно быть определено – когда, каким образом, в отношении каких видов расходов будут приниматься меры экономии.

3. Объекты обзора расходов определяются до начала проведения обзора и закрепляются в перечне тем обзоров, который принимается на 1 год.

Первые научные публикации с 2019 года в российской практике дают оценку лучших зарубежных практик, так, Богачева О.С. и Смородинов О.В. указывают, что «в любой стране, начинающей применение этого инструмента управления бюджетными расходами, необходимым условием является формирование соответствующей институциональной среды: четкое определение в законодательстве целей и задач проведения обзоров расходов, закрепление полномочий за их участниками, определение управляющих и координационных органов, стандартизация процедур и подготовки отчетов, интеграция в процесс составления бюджета, создание информационной базы обзоров» [6]. Данными авторами также опубликованы данные по использованию обзоров рядом стран. «В 2012 г. обзоры проводили 16 стран ОЭСР (то есть каждый второй член организации), включая Ирландию и Италию, которые ранее вообще не имели опыта в этой области [7]. Позднее практику проведения обзоров возобновили Канада и Австралия. А в 2016 г. уже 23 страны ОЭСР включили обзоры расходов в свой арсенал инструментов управления общественными финансами» [8].

Анализ зарубежных источников показал достаточно широкий спектр использования обзоров бюджетных расходов для повышения эффективности бюджетных расходов в следующих странах: Ирландия [9], Канада [10], Мексика [11], Франция [12], Италия [13], Дания [14], Нидерланды [15] и др.

Например, Ирландия запустила практику обзоров в 2018 году [16] с целью поиска экономики бюджетных расходов, используя механизм внешней независимой экспертизы и оценки всех направлений расходов с учетом сохранения социального обеспечения граждан. Фактические результаты внедрения обзора бюджетных расходов привели к общественному резонансу, так как предусматривали ряд структурных реформ в сфере государственной службы и реализацию мер фактической экономии за счет повышения эффективности. Также планируется расширение и более углубленная детализация данного инструмента с учетом лучших зарубежных практик, внедрение Кодекса государственных расходов как руководства для предварительной и постоянной оценки и переход от несистематических к систематическим обзорам.

Принципы и подходы к обзорам бюджетных расходов в Российской Федерации

В 2019 году Министерством финансов Российской Федерации внедрены обзоры бюджетных расходов (ОБР) как «инструмент, направленный на определение и сравнение различных вариантов экономии бюджетных средств, а также высвобождение недостаточно эффективно используемых ресурсов для их перенаправления на решение приоритетных задач» [17].

Координацию проведения ОБР, включая организационное и методическое обеспечение их проведения, осуществляет Минфин России в соответствии с решениями Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов. По результатам проведения ОБР Минфином России подготавливается отчет, содержащий результаты проведенных обзоров, и публикуются на Едином портале бюджетной системы. Результаты ОБР по конкретным объектам подлежат учету при составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период [18].

В 2019 году было проведено пять обзоров, включающих бюджетные расходы на:

– «материально-техническое обеспечение федеральных государственных органов и органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации;

– проведение научно-исследовательских работ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ гражданского назначения, в том числе в рамках государственных заданий;

– реализацию государственных программ развития промышленности гражданского назначения и государственных программ в сфере природопользования и охраны окружающей среды;

– реализацию функций и полномочий Федеральной службы судебных приставов» [19].

В таблицах 2 и 3 представлена краткая информация ОБР по предмету, содержанию, выявленным проблемам и предложениям по результатам проведения обзоров в 2019 году.

Таблица 2

Информация по предмету и содержанию обзоров бюджетных расходов 2019 года

Наименование обзора бюджетных расходов	Предмет обзора (государственная программа, подпрограмма)	Краткое содержание обзора
Обзор бюджетных расходов на материально-техническое обеспечение федеральных государственных органов и органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации	Анализ по отдельным целевым статьям классификации расходов бюджетов (государственным программам Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности), выделенным для обособления расходов на содержание центральных аппаратов федеральных государственных органов, их территориальных органов, органов управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; а также по видам расходов 242 «Закупка товаров, работ, услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий» и 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг» классификации расходов бюджетов	1. Проанализированы соответствующие расходы более 60 федеральных государственных органов и органов управления государственными внебюджетными фондами. 2. Установлена динамика расходов федерального бюджета с учетом кассового исполнения в 2017–2019 гг. 3. Даны примеры дифференциации расходов на материально-техническое обеспечение отдельных государственных органов, не имеющих территориальных органов и специализированных подведомственных учреждений. 4. Проанализированы установленные нормативами цены и количества товаров, работ, услуг. 5. Проанализированы расходы на обеспечение функционирования отдельных учреждений, осуществляющих материально-техническое обеспечение соответствующих федеральных государственных органов, а также на автотранспортное обслуживание
Обзор бюджетных расходов на проведение научно-исследовательских работ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ гражданского назначения, в том числе в рамках государственных заданий	Бюджетные ассигнования федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации	1. Представлены данные по общему объему бюджетных ассигнований федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на выполнение НИОКР в 2019–2021 годах 2. Проанализировано кассовое исполнение расходов на НИОКР. 3. Рассмотрен международный опыт и отдельные способы финансирования НИОКР. 4. Даны сведения об объемах субсидий отдельным образовательным учреждениям на финансовое обеспечение государственного задания на научные исследования в 2019–2021 гг. 5. Рассмотрены примеры пересечения тематик НИР, выполняемых в рамках государственного задания различными учреждениями. 6. Оценка эффективности выполняемых НИОКР в России и за рубежом
Обзор бюджетных расходов на реализацию государственных программ развития промышленности гражданского назначения	Анализ государственных программ: «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»; «Развитие авиационной промышленности»; «Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений»; «Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности»; «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности»	1. Представлена структура и динамика расходов федерального бюджета, бюджетные ассигнования в разрезе госпрограмм развития промышленности гражданского назначения в 2017–2021 гг.
Обзор бюджетных расходов на реализацию государственных программ в сфере природопользования и охраны окружающей среды	Анализ государственных программ: «Охрана окружающей среды»; «Воспроизводство и использование природных ресурсов»; «Развитие лесного хозяйства»	1. Представлена структура и динамика расходов федерального бюджета в разрезе государственных программ в сфере природопользования и охраны окружающей среды в 2017–2021 гг. 2. Проанализированы расходы федерального бюджета на реализацию госпрограмм в сфере природопользования и охраны окружающей среды в 2019–2021 гг., в т. ч. расходов на реализацию национального проекта «Экология». 3. Проанализирована каждая госпрограмма в сфере природопользования и охраны окружающей среды отдельно и даны выводы по оптимизации расходов
Обзор бюджетных расходов на реализацию функций и полномочий Федеральной службы судебных приставов	Анализ подпрограммы «Повышение качества принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц и обеспечение установленного порядка деятельности судов» госпрограммы «Юстиция»	1. Представлен объем бюджетных ассигнований федерального бюджета, главным распорядителем средств, по которым является ФССП России. 2. Рассмотрена информация о кассовом исполнении бюджетных ассигнований федерального бюджета в разрезе видов расходов в 2017–2018 гг. 3. Проанализированы основные показатели деятельности ФССП России, а также конкретные расходы на осуществление функций и полномочий ФССП России

Источник: составлено на основе данных Электронный бюджет. Обзоры бюджетных расходов. URL: http://budget.gov.ru/epbs/faces/p/Бюджет/Закон%20о%20бюджете/Результаты%20обзоров%20бюджетных%20расходов?_adf.ctrl-state=198omznx99_4&regionId=45

Таблица 3

Краткая информация обзоров бюджетных расходов по проблемным вопросам и предложениям по результатам проведения обзоров в 2019 году

Наименование обзора бюджетных расходов	Выявленные проблемы	Предложения
Обзор бюджетных расходов на материально-техническое обеспечение федеральных государственных органов и органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации	1. Тенденция к увеличению расходов. 2. Дифференциация расходов (с учетом установленной численности) на материально-техническое обеспечение федеральных государственных органов и органов управления государственными внебюджетными фондами России. 3. Наличие широкой автономии у федеральных государственных органов при формировании и утверждении нормативов цены и количества товаров. 4. Отсутствие учета ранее осуществленных закупок товаров, а также образовавшихся остатков этих товаров. 5. Отсутствие четких критериев к созданию отдельных учреждений, которые осуществляют материально-техническое обеспечение федеральных органов. 6. Отсутствие строгой взаимосвязи между количеством используемых федеральными органами автотранспортных средств и количеством должностей	1. Централизации закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения федеральных государственных нужд. 2. Проект постановления Правительства, предусматривающий внесение изменений в Правила определения нормативных затрат на обеспечение функций федеральных государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 20.10.2014 № 1084 части установления единых и обоснованных нормативов. 3. Внесение изменений в Указ Президента Российской Федерации от 04.03.2010 № 272 «О транспортном обслуживании федеральных государственных гражданских служащих»
Обзор бюджетных расходов на проведение научно-исследовательских работ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ гражданского назначения, в том числе в рамках государственных заданий	1. Низкое кассовое исполнение отдельных расходов на НИОКР. 2. С учетом участия государственных учреждений – низкая доля конкурентных способов финансирования НИОКР в России. 3. Сжатые сроки выполнения НИОКР в рамках заключаемых контрактов. 4. Взаимосвязь тематик НИОКР независимо от формы их финансирования. 5. Высокая дифференциация оплаты труда административно-управленческого персонала	1. Уточнение понятий научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в части детализации критериев таких видов работ в целях недопущения заказа консультационных услуг в форме научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. 2. Определение допустимой доли расходов на оплату труда административно-управленческого персонала в научных учреждениях
Обзор бюджетных расходов на реализацию государственных программ развития промышленности гражданского назначения	1. Госпрограмма «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»: – низкое кассовое исполнение расходов на иные закупки товаров (работ, услуг); – недейственность прямых мер господдержки для отрасли в целом; – малое количество организаций, которым предоставляется господдержка, непрозрачный выбор организаций, искажение конкуренции. 2. Госпрограмма «Развитие авиационной промышленности»: – низкое кассовое исполнение расходов на предоставление субсидий юридическим лицам; – зависимость отрасли гражданской авиационной промышленности от мер господдержки, неспособность отдельных организаций функционировать в условиях рыночной экономики. 3. Госпрограмма «Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений»: – предоставление мер государственной поддержки взаимосвязанным юридическим лицам как фактор искажения конкуренции. 4. Госпрограмма «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности»: – низкий уровень кассового исполнения государственной программы на ежегодной основе	1. Оптимизация количества предоставляемых мер господдержки. 2. Предусматривать при предоставлении мер господдержки показатели результативности, которые соответствуют актуальным приоритетам текущего этапа развития соответствующих секторов промышленности. 3. При планировании мер государственной поддержки отраслей промышленности учитывать необходимость: минимизации практики осуществления закупок у единственного поставщика, отказа от использования непрозрачных способов предоставления мер государственной поддержки, а также отказа от практики оказания одновременной государственной поддержки различных стадий жизненного цикла
Обзор бюджетных расходов на реализацию государственных программ в сфере природопользования и охраны окружающей среды	1. Госпрограмма «Воспроизводство и использование природных ресурсов»: – низкое кассовое исполнение расходов; – низкий уровень кассового исполнения контрактов, которые заключены с АО «Росгеология» как с единственным исполнителем; – предоставление альтернативных мер государственной поддержки АО «Росгеология» (бюджетные инвестиции) наряду с закреплением указанной организации в качестве единственного исполнителя отдельных контрактов; – передача существенной доли полномочий по исполнению контрактов на субподряд, выполнение АО «Росгеология» административной / посреднической роли; – дополнительное участие государства в отрасли может препятствовать развитию рыночной конкуренции	1. Подготовить проекты нормативных правовых актов (изменений в нормативные правовые акты) в целях отмены льготы в форме пониженной налоговой ставки по налогу на добычу полезных ископаемых для организаций, осуществивших за счет собственных средств поиск и разведку разрабатываемых ими месторождений полезных ископаемых (абзац третий подпункта 17 пункта 2 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации)
Обзор бюджетных расходов на реализацию функций и полномочий Федеральной службы судебных приставов	1. Высокая доля расходов на выплаты персоналу. 2. Достаточно малое освоение бюджетных ассигнований в рамках ФАИП [20] 3. Дублирование функций с федеральными органами. 4. Имеются неэффективные расходы на обеспечение административного аппарата в части закупок	1. Уточнить действующие нормативные правовые акты в целях поэтапного внедрения института частных приставов, предполагающего разграничение работы по осуществлению исполнительного производства между частным и государственным секторами. 2. Внести изменения в нормативные правовые акты, предусматривающие в качестве условия использования физическим лицом личного кабинета в федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»

В 2020 году Минфином России проведены обзоры бюджетных расходов по шести направлениям бюджетных расходов:

– в сфере здравоохранения;

– в сфере сельского хозяйства и рыболовства;

– энергетики;

– расходы на поддержку институтов развития и государственных корпораций;

– расходы на создание и функционирование информационных систем и внедрение цифровых технологий;

– расходы на предоставление субсидий на иные цели бюджетным (автономным) учреждениям.

В 2021–2023 гг. планируется продолжить работу по проведению ОБР в целях определения и сравнения различных вариантов экономии бюджетных средств посредством детального анализа расходов в соответствующих сферах [21].

В рамках ОБР в сфере сельского хозяйства и рыболовства, проведенного в 2020 году:

– разработаны подходы к формированию информационной базы для проведения ОБР в сфере сельского хозяйства и рыболовства;

– описаны методологические подходы к проведению ОБР, а также разработана методика рейтинга субъектов России по эффективности бюджетных расходов на развитие сельского хозяйства как инструмента обзора бюджетных расходов;

– проанализированы основные макроэкономические показатели развития отрасли сельского хозяйства в сравнении с зарубежными странами;

– дана оценка эффективности расходов федерального бюджета на государственную поддержку производителей сельскохозяйственной техники, предоставление консолидированных субсидий субъектам России, бюджетным учреждениям, а также предоставление иных межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации;

– проанализированы системообразующие предприятия Министерства сельского хозяйства Российской Федерации;

– дана оценка экспорта и импорта агропромышленного комплекса;

– проведен анализ государственной программы «Развитие рыбохозяйственного комплекса»;

– проведен анализ внешнеэкономической деятельности продукции рыболовства и рыбоводства, а также финансовых показателей основных производителей рыбы;

– проведена апробация методологических подходов к проведению ОБР в сфере сельского хозяйства, сельских территорий, а также рыболовства и даны предложения по ключевым мерам повышения эффективности бюджетных расходов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, высвобождаемых в результате реализации таких мер.

Краткая информация ОБР в сфере сельского хозяйства и рыболовства и ОБР на поддержку институтов развития и государственных корпораций в 2020 году представлена в таблице 4.

Таблица 4

ОБР в сфере сельского хозяйства и рыболовства и ОБР на поддержку институтов развития и государственных корпораций

Наименование обзора бюджетных расходов	Предмет обзора (государственная программа, подпрограмма)	Основные направления обзора
Обзоры бюджетных расходов в сфере сельского хозяйства и рыболовства	Анализ государственных программ: «Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия»; «Комплексное развитие сельских территорий»; «Развитие рыбохозяйственного комплекса»	1. Разработка методики рейтинга субъектов Российской Федерации по эффективности бюджетных расходов на развитие сельского хозяйства как инструмента обзора бюджетных расходов; 2. Анализ макроэкономических показателей развития в сфере сельского хозяйства; 3. Информатизация сельского хозяйства. Создание информационного ресурса сельского хозяйства по принципу «единого окна»; 4. Оценка эффективности расходов федерального бюджета на предоставление субсидий субъектам Российской Федерации на обеспечение комплексного развития сельских территорий; 5. Анализ показателей обеспеченности рыбой и потребления рыбы, стоимости рыбы на внутреннем продовольственном рынке
Обзор бюджетных расходов на поддержку государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний, федеральных и региональных институтов развития	Анализ основного мероприятия «Формирование бюджетной политики и совершенствование инструментов управления общественными финансами» подпрограммы «Обеспечение долгосрочной устойчивости федерального бюджета и повышение эффективности управления общественными финансами» госпрограммы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков»	1. Инвентаризация функций и видов финансового обеспечения институтов развития за счет бюджетных средств; 2. Анализ институтов развития: – Фонд поддержки проектов Национальной технологической инициативы; – Фонд инфраструктурных и образовательных программ; – Российский научный фонд (РНФ); – Российский фонд развития информационных технологий (РФРИТ); – Фонд защиты прав граждан - участников долевого строительства; – Фонд развития моногородов; – Фонд развития промышленности (Российский фонд технологического развития); – Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий «СКОЛКОВО»; – Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и др.

Источник: составлено по данным Минфина России.

Работа по ОБР на поддержку институтов развития и государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний, федеральных и региональных институтов развития включает в себя следующие направления:

1. Исследование лучшего международного опыта организации управления и осуществления бюджетных расходов в рамках обзора.

2. Инвентаризация функций и видов финансового обеспечения институтов развития за счет бюджетных средств.

3. Разработка подходов к формированию информационной базы.

4. Разработка методологических подходов к проведению обзоров бюджетных расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

5. Апробация методологических подходов к проведению обзоров расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Заключение: Предложения по совершенствованию обзоров бюджетных расходов как инструмента управления общественными финансами

Как было отмечено выше, основной проблемой является методическое обеспечение вопросов эффективности бюджетных расходов, законодательно закрепленные в статье 34 Бюджетного кодекса РФ с позиции результативность – экономичность. Введение нового инструмента как ОБР целесообразно закрепить также отдельной нормой (статьей) в Бюджетном кодексе Российской Федерации с установлением периодичности и видов расходов.

Обзоры расходов должны проводиться в соответствии с Порядком, устанавливаемым Правительством Российской Федерации, и разработанными методическими рекомендациями, принимаемыми Министерством финансов Российской Федерации. Законодательное закрепление проведения обзоров расходов будет способствовать комплексному подходу к эффективности бюджетных расходов, повысит контроль за планированием предельного объема бюджетных ассигнований, создаст условия для перераспределения бюджетных средств на приоритетные направления, улучшит связь расходов с планируемыми результатами.

В зависимости от степени охвата обзоры расходов подразделяются на общие и выборочные (селективные). В статистическом сборнике Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) Government at a Glance 2017 к общим обзорам расходов отнесены те из них, которые охватывают от 20% до 100% государственных расходов. В свою очередь, селективные обзоры делятся на «узкие» (от 0 до 5% государственных расходов) и «широкие» (от 5% до 20% государственных расходов).

Как показывает зарубежный опыт, выборочные обзоры в большей мере подходят как инструмент регулярного (ежегодного) применения, который лучше (чем общие обзоры) вписывается в график подготовки проекта бюджета. Использование выборочных обзоров способствует повышению качества работы за счет более детального и глубокого анализа расходов и большей степени конкретизации предложений по оптимизации и приоритизации расходов.

Предлагается использовать следующие методические подходы к проведению обзоров расходов федерального бюджета, в соответствии с которыми выделены следующие направления:

- анализ и оценка бюджетных расходов в рамках государственных программ как в разрезе ГРБС, подпрограмм, по видам расходов и мероприятий;

- анализ и оценка бюджетных расходов в разрезе конечных получателей (юридических лиц) во взаимоувязке с показателями результативности, установленными соглашениями о получении субсидий в рамках государственных программ Российской Федерации.

Дополнительным блоком должна стать оценка эффективности влияния бюджетных расходов на развитие отрасли и ее вклад в устойчивый экономический рост государства. Критерием эффективности бюджетных расходов является соотношение темпа наращивания расходов менее темпов прироста критерием результата использования бюджетных средств.

В качестве предложений по повышению эффективности Обзора бюджетных расходов при оценке развития реального сектора экономики можно отметить:

Предложение 1. Изменение системы стратегического управления конкретной отраслью реального сектора экономики (объединение соответствующих государственных программ).

Предложение 2. Изменение системы целевых индикаторов/показателей государственных программ по развитию реального сектора экономики, направленных на повышение их качества, и взаимоувязка с оценкой затрат и достигаемых результатов, а также отражающих влияние бюджетных расходов (объемов государственной поддержки) на устойчивое развитие.

Данное предложение базируется на анализе и полученных выводах, как недостаточное качество включенных в госпрограммы показателей (индикаторов); предложения по включению в госпрограммы показателей, в большей степени отражающих развитие экономики (в том числе по видам экономической деятельности), с учетом четкой иерархии (группировки) таких показателей (например, по ВЭД – валовая добавленная стоимость, оценка налоговых поступлений, количество созданных рабочих мест, уровень инновационной активности и т.д. – например, важен не просто объем производства продукции, но и спрос на нее, экспортный потенциал).

Предложение 3. Внедрение системы оценки эффективности влияния объемов государственной поддержки на конечных получателей субсидий с учетом их вклада в развитие экономики.

Данное предложение позволит обеспечить полноту учета всех инструментов господдержки организаций реального сектора экономики (например, субсидии таким организациям, субсидии российским кредитным организациям на возмещение выпадающих доходов по отдельным выданным кредитам, налоговые расходы, государственные гарантии и т.п.) и проводить качественный анализ конкретных соглашений (и их выполнения) по предоставлению мер государственной поддержки юридическим лицам (кроме некоммерческих организаций) на предмет целесообразности продления/наличия таких мер (с учетом достижения показателей верхнего уровня и показателей, установленных в соглашениях).

Современная зарубежная практика свидетельствует о наличии различных подходов к организации проведения обзоров расходов. Однако, несмотря на имеющиеся различия, конечный успех в решающей степени зависит от эффективной работы органа, осуществляющего общее управление процессами планирования и подготовки обзоров расходов, а также политического лидерства. В период после глобального финансового кризиса эти функции окончательно перешли на уровень высшего исполнительного органа. Его роль заключается в принятии стратегических решений – определении общего объема экономии, охвата, конкретизации заявленной экономии по отраслям, выборе вариантов предложений для реализации, формировании организационного механизма, общего мониторинга процесса, процедуры интеграции результатов обзоров в бюджетный процесс. Во многих странах ОЭСР процесс обзора расходов осуществляется под контролем специально образованных комитетов (комиссий) в составе кабинета министров, возглавляемого премьер-министром. Этот вывод представляется особенно актуальным для Российской Федерации, поскольку только орган, находящийся на высшем исполнительном уровне, способен обеспечить выполнение целей и задач, которые будут ставиться перед обзорами расходов.

Разработанные предложения позволят решить следующие задачи в бюджетной политике государства:

- совершенствование механизма повышения эффективности бюджетных расходов на развитие реального сектора экономики с учетом оценки вклада в устойчивый рост;

- внедрение в Российской Федерации нового инструмента управления государственными (общественными) финансами, доказавшего свою эффективность и результативность в зарубежных странах;

- повышение бюджетного планирования, увязка базовых расходов с новыми приоритетными задачами государственной политики.

[1] Robinson, M. (2013). Spending reviews. OECD Journal on Budgeting, 13(2), 81–122.

[2] Robinson M. (2018) The Role of Evaluation in Spending Review. Canadian Journal of Program Evaluation 32.3 (Special Issuel), 305–315 doi: 10.3138/cjpe.43177

[3] http://www.treasury.gov.za/documents/national%20budget/2019/review/FullBR.pdf

[4] https://www.westerncape.gov.za/provincial-treasury/files/atoms/files/Overview of Provincial Revenue and Expenditure.pdf

[5] Постановление Правительства Российской Федерации от 24 марта 2018 г. № 326 «Об утверждении Правил составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации». – URL: http://mobileonline.garant.ru/#/document/71908234/paragraph/1:10

[6] Богачева О. С., Смородинов О.В. Формирование условий для проведения обзоров расходов в России. //Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2019. № 1 (47). С. 21–33.

[7] Robinson M. 3-rd Annual Meeting of OECD Senior Budget Officials. Spending review. 28.05.2013.

[8] Богачева О. В., Смородинов О. В. Обзоры бюджетных расходов: опыт стран ОЭСР и перспективы для России. //Мировая экономика и международные отношения. 2019. Т. 63. № 3. С. 59–67.

[9] https://www.gov.ie/en/collection/5915ad-spending-review/

[10] https://www.budget.gc.ca/2019/docs/plan/anx-05-en.html; https://www.canada.ca/en/canadian-heritage/corporate/publications/plans-reports/budget-spending-review-2012.html

[11] http://documents1.worldbank.org/curated/en/284151472615491033/pdf/AUS10694-WP-P150646-PUBLIC-UnitedMexicanStatesPublicExpenditureReviewFinalReportEnglish.pdf

[12] https://www.vie-publique.fr/rapport/274865-la-situation-et-les-perspectives-des-finances-publiques-juin-2020

[13] https://www.mef.gov.it/documenti-pubblicazioni/doc-finanza-pubblica/index.html#contRevSpes

[14] https://fm.dk/udgivelser/2018/maj/udviklingen-i-de-offentlige-udgifter-fra-2000-til-2017/

[15] https://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/beleidsonderzoek

[16] https://www.oecd.org/gov/budgeting/D2-AM%20-%20Spending%20reviews%20-%20John%20PALMER%20-%20Ireland.pdf

[17] Министерство финансов Российской Федерации. Минфин России внедрил обзоры бюджетных расходов в систему управления государственными финансами. URL: https://minfin.gov.ru/ru/press-center/?id_4=36918-minfin_rossii_vnedril_obzory_byudzhetnykh_raskhodov_v_sistemu_upravleniya_gosudarstvennymi_finansami

[18] Проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка проведения обзоров (аудита) расходов федерального бюджета" (подготовлен Минфином России 14.08.2018). URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/56663614/

[19] Электронный бюджет. Обзоры бюджетных расходов. URL: http://budget.gov.ru/epbs/faces/p/Бюджет/Закон%20о%20бюджете/Результаты%20обзоров%20бюджетных%20расходов?_adf.ctrl-state=198omznx99_4&regionId=45

[20] ФАИП – федеральная адресная инвестиционная программа

[21] Министерство финансов Российской Федерации. Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов. – URL: https://minfin.gov.ru/ru/document/?id_4=131644-osnovnye_napravleniya_byudzhetnoi_nalogovoi_i_tamozhenno-tarifnoi_politiki_na_2021_god_i_na_planovyi_period_2022_i_2023_godov

Источники:

1. Robinson M. Spending reviews // OECD Journal on Budgeting. – 2013. – № 2. – p. 81-122. – doi: 10.1787/budget-13-5jz14bz8p2hd.
2. Robinson M. The Role of Evaluation in Spending Review // Canadian Journal of Program Evaluation. – 2018. – № 3. – p. 305-315. – doi: 10.3138/cjpe.43177.
3. Treasury.gov.za. [Электронный ресурс]. URL: http://www.treasury.gov.za/documents/national%20budget/2019/review/FullBR.pdf.
4. Westerncape.gov.za. [Электронный ресурс]. URL: https://www.westerncape.gov.za/provincial-treasury/files/atoms/files/Overview of Provincial Revenue and Expenditure.pdf.
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 24 марта 2018 г. № 326 «Об утверждении Правил составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации». Гарант. [Электронный ресурс]. URL: http://mobileonline.garant.ru/#/document/71908234/paragraph/1:10.
6. Богачева О. С., Смородинов О.В. Формирование условий для проведения обзоров расходов в России // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. – 2019. – № 1(47). – c. 21-33. – doi: 10.31107/2075-1990-2019-1-21-33 .
7. Robinson M. 3-rd Annual Meeting of OECD Senior Budget Officials. Spending review. - 2013
8. Богачева О.В., Смородинов О.В. Обзоры бюджетных расходов: опыт стран ОЭСР и перспективы для России // Мировая экономика и международные отношения. – 2019. – № 3. – c. 59-67. – doi: 10.20542/0131-2227-2019-63-3-59-67 .
9. Gov.ie. [Электронный ресурс]. URL: https://www.gov.ie/en/collection/5915ad-spending-review.
10. Budget.gc.ca. [Электронный ресурс]. URL: https://www.budget.gc.ca/2019/docs/plan/anx-05-en.html; 11.https://www.canada.ca/en/canadian-heritage/corporate/publications/plans-reports/budget-spending-review-2012.html.
11. Canada.ca. [Электронный ресурс]. URL: https://www.canada.ca/en/canadian-heritage/corporate/publications/plans-reports/budget-spending-review-2012.html.
12. Documents1.worldbank.org. [Электронный ресурс]. URL: http://documents1.worldbank.org/curated/en/284151472615491033/pdf/AUS10694-WP-P150646-PUBLIC-UnitedMexicanStatesPublicExpenditureReviewFinalReportEnglish.pdf.
13. Vie-publique.fr. [Электронный ресурс]. URL: https://www.vie-publique.fr/rapport/274865-la-situation-et-les-perspectives-des-finances-publiques-juin-2020.
14. Mef.gov.it. [Электронный ресурс]. URL: https://www.mef.gov.it/documenti-pubblicazioni/doc-finanza-pubblica/index.html#contRevSpes.
15. Fm.dk. [Электронный ресурс]. URL: https://fm.dk/udgivelser/2018/maj/udviklingen-i-de-offentlige-udgifter-fra-2000-til-2017/.
16. Rijksbegroting.nl. [Электронный ресурс]. URL: https://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/beleidsonderzoek.
17. Oecd.org. [Электронный ресурс]. URL: https://www.oecd.org/gov/budgeting/D2-AM%20-%20Spending%20reviews%20-%20John%20PALMER%20-%20Ireland.pdf.
18. Министерство финансов Российской Федерации. Минфин России внедрил обзоры бюджетных расходов в систему управления государственными финансами. Minfin.gov.ru. [Электронный ресурс]. URL: https://minfin.gov.ru/ru/press-center/?id_4=36918-minfin_rossii_vnedril_obzory_byudzhetnykh_raskhodov_v_sistemu_upravleniya_gosudarstvennymi_finansami.
19. Проект Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка проведения обзоров (аудита) расходов федерального бюджета» (подготовлен Минфином России 14.08.2018). Гарант. [Электронный ресурс]. URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/56663614.
20. Обзоры бюджетных расходов. Электронный бюджет. [Электронный ресурс]. URL: http://budget.gov.ru/epbs/faces/p/Бюджет/Закон%20о%20бюджете/Результаты%20обзоров%20бюджетных%20расходов?_adf.ctrl-state=198omznx99_4&regionId=45.
21. ФАИП – федеральная адресная инвестиционная программа
22. Министерство финансов Российской Федерации. Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов. Minfin.gov.ru. [Электронный ресурс]. URL: https://minfin.gov.ru/ru/document/?id_4=131644-osnovnye_napravleniya_byudzhetnoi_nalogovoi_i_tamozhenno-tarifnoi_politiki_na_2021_god_i_na_planovyi_period_2022_i_2023_godov.

Страница обновлена: 15.07.2024 в 08:55:33

Подробнее об авторах: