Региональные особенности обоснования условий преодоления бедности пенсионеров в Российской Федерации

Введение

Актуальность исследования. В настоящее время особого внимания заслуживает одна из важнейших социально-экономических проблем Российской Федерации – высокий уровень бедности населения. Президент России в своем Послании к Федеральному Собранию и выступлениях неоднократно обозначал проблему бедности и указал, что требуется «добиться ощутимых изменений в борьбе с бедностью». Кроме этого, рассматриваемая в данной работе проблема является целью номер 1 среди целей устойчивого развития Организации Объединенных Наций на период до 2030 года, что подтверждает актуальность данной проблемы.

Степень разработанности темы. Анализ проблемы бедности и возможных способов решения данной проблемы рассматривался в работе многих выдающихся ученых и нобелевских лауреатов. Джозеф Стиглиц в своих работах рассматривал проблему неравенства в Соединенных Штатах Америки, согласно его работе, проблема неравенства и бедности являлась основным эффектом замедления экономического роста [17] (Stiglitz, 2012). Работы Энтони Аткинсона посвящены неравенству и распределению богатства, им был предложен новый индекс социального неравенства, который был назван в его честь (Индекс Аткинсона) [15] (Atkinson, 2014).

Нобелевские лауреаты по экономике 2019 года Абхиджит Банерджи и Эстер Дюфло исследовали эффективность государственных программ и предложили новый метод борьбы с глобальной бедностью. Также данное исследование показывает, что не всегда решение проблемы и сама проблема лежат в одной плоскости [16] (Banerjee Abhijit, 2011).

На территории Российской Федерации проблему бедности рассматривали Урусова А.А., Садыков Р.М. и Цхададзе Н.В., выделяя в своих работах факторы и основные показатели, влияющие на бедность [12–14] (Urusova, 2019; Sadykov, 2017; Tskhadadze, 2020).

Кроме этого, Нестерова С.Е., Садыков Р.М. в своих работах затрагивали региональные аспекты проблемы бедности на территории Российской Федерации и факторы, их вызывающие [11] (Nesterova, 2018).

Решение проблемы бедности обеспечивается посредством использования бюджетного финансового механизма, способствуя достижению целей социальной политики, проводимой в России [9, 10] (Balynin, 2020; Balynin, 2015).

Несмотря на достаточно высокий интерес у научного сообщества к рассматриваемой проблеме и наличие отдельных точечных рекомендаций, в изученных научных работах не было предложено комплексных мер по снижению уровня бедности в Российской Федерации.

Цель исследования – разработать предложения по совершенствованию мер социальной поддержки пенсионеров.

Научная новизна заключается в предложенных мерах по повышению эффективности действующих мер социальной поддержки пенсионеров.

Практическая значимость исследования. Полученные результаты могут быть применены органами государственной власти в целях повышения благосостояния одной из наименее защищенных категорий граждан – пенсионеров, а также достижения цели Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации по гарантированию социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения.

Проблема бедности в Российской Федерации как важнейшая социально-экономическая проблема

Согласно официальным данным, представленным на сайте Федеральной службы государственной статистики, по итогам 1 квартала 2022 года за чертой бедности проживают более 20 млн россиян [26]. Данный показатель значительно увеличился по сравнению с данными по итогам 2020 года. Несмотря на данный факт, согласно национальной цели «Сохранение населения, здоровье и благополучие людей», уровень бедности в Российской Федерации должен быть снижен в 2 раза относительно показателя 2017 года. В связи с этим рассматриваемая нами проблема заслуживает отдельного внимания и требует разработки новых путей ее решения.

Проведенный анализ количества получателей мер социальной поддержки показывает, что, согласно данным сайта ЕГИССО, к данной категории относится чуть более 20% общего количества бедных граждан [17] (Stiglitz, 2012).

Рисунок 1. Показатель бедности в Российской Федерации

Источник: построено автором на основании данных Федеральной службы статистики [26].

В Российской Федерации для измерения показателя бедности используется только монетарный показатель, однако в настоящее время активное внедрение в мировой практике получают относительные показатели измерения уровня бедности. В связи с этим стоит рассмотреть возможность применения такого рода индикаторов в Российской Федерации.

Индикаторы измерения уровня бедности

Важную роль в развитии действующих мер социальной поддержки играет определение методики оценки уровня бедности, а также перечень мероприятий, способствующих повышению эффективности по поддержке нуждающихся граждан.

Интересным индикатором, измеряющим бедность, является AROPE, используемый Евростатом, который включает в себя три признака: риск относительной монетарной бедности, исключенность из рынка труда и коэффициент материальной и социальной депривации [28], что наглядно представлено на рисунке 2. При этом бедным считается гражданин, имеющий два показателя из трех представленных.

Рисунок 2. Индекс AROPE

Источник: составлено автором на основании информации статистической службы Европейского союза [28].

В соответствии со стратегией Европа-2030 индикатор AROPE по сравнению с его вариацией от 2020 года претерпел изменения в части разграничения составляющих индикаторов коэффициента тяжелой депривации. Так, набор товаров был разграничен по субъектам пользования на личные и бытовые (которым пользуются все члены семьи). При этом, основным недостатком, на наш взгляд, в данной концепции является тот факт, что при отсутствии 7 из 13 признаков возникает возможность отнесения гражданина к категории бедных, при этом не разделяется никаким образом данное значение между двумя группами предметов. В связи с этим отсутствует необходимость деления предметов на личные и бытовые. На наш взгляд, стоит разделить количество товаров, по которым определяется бедность между двумя данными признаками в коэффициенте тяжелой материальной и социальной депривации.

Следовательно, в данном случае индикатор по индексу материальной и социальной депривации должен выглядеть следующим образом: доля населения, испытывающая вынужденную нехватку как минимум 7 (не менее 3 признаков, включенных в перечень бытового уровня) из 13 признаков депривации (6 индивидуальных и 7 бытовых).

Кроме этого, применительно для Российской Федерации в индекс материальных и социальных деприваций, а именно в перечень товаров бытового уровня, следует добавить факт наличия жилого помещения в собственности. Данный шаг будет способствовать получению расширенной информации о тех домохозяйствах, для которых одним из возможных решений проблемы бедности (по данной методике) может стать получение жилого помещения. Кроме этого, данный индекс может быть включен как необходимый для граждан пенсионного возраста ввиду невозможности оплаты арендных платежей за жилье.

Несомненно, данный индикатор имеет свои недостатки при применении его к пенсионерам, так как при расчете индикатора «Исключенность из рынка труда» лица пенсионного возраста исключаются из расчета данного индекса, следовательно, чтобы отнести данную категорию граждан к бедным, им следует быть бедными по оставшимся двум показателям.

Кроме этого, в ситуации, когда пенсионный возраст по мужчинам и женщинам отличается, бедными в данном случае считаются неактивные и проживающие в домохозяйстве, где основным доходом являются пенсии, и которые отработали рабочее время, равное или менее 20% их общего совокупного потенциала рабочего времени. В данном случае применительно для Российской Федерации следует изменять возраст в соответствии с переходным периодом по повышению пенсионного возраста.

Риск относительной материальной бедности рассчитывается как доля граждан, имеющих доход ниже 60% от медианного располагаемого дохода после выплаты социальных трансфертов.

В связи с этим с учетом того, что при расчете данного показателя применительно к пенсионерам третий индекс не учитывается, однако риск относительной материальной бедности рассчитывается исходя из общей выборки граждан, то именно пенсионеры являются категорией граждан, которая не способна самостоятельно не попасть в категорию бедных согласно индексу AROPE. В связи с этим важно рассмотреть механизм повышения доходов одной из наименее защищенных категорий граждан – пенсионеров.

Региональные особенности социальной поддержки пенсионеров

В рамках поддержания благосостояния пенсионеров государством уделяется значительное внимание и выделяются денежные средства на реализацию следующих мероприятий, включающих как прямые выплаты, так и поддержку в получении дополнительного образования и переквалификации в государственных программах:

1. Субсидии на выплату региональных социальных доплат к пенсии.

2. Организация профессионального обучения и дополнительного профессионального образования лиц в возрасте 50 лет и старше, а также лиц предпенсионного возраста.

Основным нормативно-правовым актом, устанавливающим гарантирующий механизм увеличения обеспечения пенсионеров до величины прожиточного минимума, является норма, которая содержится в статье 12.1 Федерального закона «О государственной социальной помощи» [2]. Далее нормативно-правовая база данного вопроса заключатся в установлении величины региональной или федеральной социальной доплаты. Соответственно, размер данной выплаты зависит от прожиточного минимума, который устанавливается на основании Федерального закона «О прожиточном минимуме» и Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении правил установления величины прожиточного минимума». В дальнейшем каждый субъект Российской Федерации самостоятельно устанавливает величину прожиточного минимума на очередной финансовый год [3, 5]. Полный механизм установления региональной или федеральной социальной доплаты представлен на рисунке 3.

Рисунок 3. Нормативно-правовые документы, регулирующие установление региональной социальной доплаты

Источник: составлено автором.

При этом стоит отметить, что материальное обеспечение пенсионера складывается исходя из установленного перечня денежных выплат:

1. Пенсии, страховой пенсии с учетом фиксированной выплаты к страховой.

2. Дополнительного материального обеспечения.

3. Ежемесячной денежной выплаты.

В Российской Федерации преобладает количество субъектов, в которых назначается федеральная социальная доплата к пенсии. В настоящее время в 31 субъекте Российской Федерации предоставляется региональная социальная доплата к пенсии. Стоит также отметить, согласно данным рисунка 4, что за последние 6 лет наблюдается тенденция к увеличению количества субъектов Российской Федерации, в которых назначается региональная социальная доплата к пенсии. В связи с этим обеспечение пенсионеров средствами для существования происходит за счет средств регионального бюджета, что повышает их роль в повышении благосостояния пенсионеров.

Рисунок 4. Распределение субъектов Российской Федерации по виду социальной доплаты

Источник: составлено автором на основании данных Пенсионного фонда Российской Федерации [26].

Кроме этого, нами был проведен анализ отношения величины среднего размера пенсии к прожиточному минимуму субъекта Российской Федерации, в котором пенсионер получает выплату. Данные показатели получились различными. Разница между значениями достигала 60%. Согласно данному анализу, наиболее обеспеченные пенсионеры были в Республике Татарстан с расчетным показателем в 1,9, а наименее обеспеченные – в Еврейской автономной области с показателем 1,2 [26]. В связи с этим стоит отметить важность дополнительного материального обеспечения, которое устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно как в денежном, так и в материальном выражении. При этом структура данных выплат в самых крупных по численности пенсионеров субъектах Российской Федерации в целом схожа и направлена на снижение расходов граждан старшего поколения.

Наиболее крупными по численности пенсионеров субъектами Российской Федерации, в которых выплачивается федеральная социальная доплата к пенсии, являются Краснодарский край и Свердловская область, в которых проживают 1,6 млн и 1,3 млн пенсионеров соответственно. В свою очередь, наибольшее количество пенсионеров, которым выплачивается региональная социальная доплата к пенсии, проживают в Москве и Санкт-Петербурге [26].

В рассматриваемых нами субъектах кроме социальной доплаты к пенсии присутствуют и другие меры социальной поддержки пенсионеров.

На рисунке 6 представлены меры социальной поддержки пенсионеров в Свердловской области [21].

Рисунок 6. Дополнительные меры социальной поддержки пенсионеров в Свердловской области

Источник: составлено автором на основании нормативных правовых актов Свердловской области [6–8].

Среди мер социальной поддержки пенсионеров в Краснодарском крае выделяются следующие:

1) дополнительные меры социальной поддержки по оплате проезда в Краснодарском крае. Из бюджета Краснодарского края на данные расходы выделено 395,3 млн рублей в 2022 году. Стоит отметить, что расходы на данную выплату снизились на 19% по сравнению с 468,6 млн рублей в 2021 году (382 млн рублей в 2020 году);

2) компенсация расходов на капитальный ремонт лицам, достигшим возраста 70 лет и старше. Расходы бюджета Краснодарского края на данную меру социальной поддержки составляют 2,9 млн рублей. В 2020 и 2021 годах на данную выплату было выделено по 7,9 млн рублей;

3) расходы бюджета Краснодарского края на субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг составляют 1,6 млрд рублей в 2021 и 2022 годах. При этом данное значение значительно увеличилось на 14% по сравнению с расходами бюджета Краснодарского края в размере 1,4 млрд рублей в 2020 году [20].

Сравнивая два данных субъекта Российской Федерации, стоит отметить, что меры социальной поддержки в Краснодарском крае представлены более узким перечнем, чем в Свердловской области. Кроме этого, меры социальной поддержки, предназначенные для ветеранов труда, за исключением бесплатного зубного протезирования, следует оказывать более широкому кругу получателей, так как данные расходы не составляют значительную часть расходов, но способны повысить денежные доходы.

Наиболее крупными по численности пенсионеров субъектами Российской Федерации, в которых выплачивается региональная социальная доплата, как уже говорилось, являются Москва и Санкт-Петербург с численностью пенсионеров порядка 3 млн и 1,5 млн соответственно.

Для более подробного раскрытия механизма назначения региональной социальной доплаты рассмотрим его на примере города Москвы.

Для достижения материального обеспечения пенсионера до величины прожиточного минимума города Москвы, который определяется Правительством Москвы, происходит выплата региональной социальной доплаты к пенсии неработающим пенсионерам. При этом, согласно Постановлению Правительства города Москвы «О региональной социальной доплате к пенсии», право на получение региональной социальной доплаты имеют граждане, имеющие регистрацию в городе Москве не менее 10 лет.

В настоящее время в городе Москве региональный (городской) социальный стандарт составляет 21 193 рубля, в свою очередь, прожиточный минимум на пенсионера составляет 14 009 рублей. Региональный социальный стандарт в городе Москве выше прожиточного минимума пенсионера на 51,3%.

Согласно данным сайта ЕГИССО, в настоящее время в городе Москве получателями региональной социальной доплаты к пенсии являются практически 2 млн человек.

Рисунок 7. Расходы бюджета города Москвы на региональную социальную доплату к пенсии неработающим пенсионерам в г. Москве, млрд рублей

Источник: составлено автором на основании данных портала «Открытый бюджет Москвы» [23].

Проанализировав данные рисунка, следует заметить, что происходит постепенное увеличение расходов бюджета города Москвы на выплату региональной социальной доплаты. При этом стоит отметить, что данный рост происходит за счет увеличения размеров региональной социальной доплаты, а не роста получателей. Согласно данным сайта ЕГИССО, за временной промежуток 2018–2022 гг. количество назначений находилось в интервале от 2 до 2,2 млн. Следовательно, расходы бюджета города Москвы на региональную социальную доплату растут вследствие более высоких темпов роста величины прожиточного минимума субъекта по сравнению с федеральным значением.

В связи с тем, что механизм федеральных и социальных доплат осуществляется на основании установленного прожиточного минимума, стоит отметить, что в механизм определения прожиточного минимума, согласно Федеральному закону «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» и Постановлению Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил установления величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в субъектах Российской Федерации на очередной год», заложен механизм по учету дифференциации экономического положения субъектов Российской Федерации, который заключается в учете коэффициента региональной дифференциации и сравнении с данной величиной соотношения величины прожиточного минимума на душу населения в субъекте Российской Федерации с величиной прожиточного минимума на душу населения в целом по Российской Федерации.

Однако одной из проблем при рассмотрении прожиточного минимума субъекта Российской Федерации в целом и по социально-демографическим группам является субъективизм установления рассматриваемой величины. Так, установленные критерии перехода от прожиточного минимума субъекта Российской Федерации к прожиточному минимуму субъекта по социально-демографическим группам содержат четко установленные коэффициенты (для расчета величины прожиточного минимума пенсионера – 0,86).

Кроме этого, при осуществлении органом государственной власти субъекта Российской Федерации установления величины прожиточного минимума дифференцированно с учетом социально-экономических особенностей и природно-климатических условий местностей не определены четкие критерии, по которым должно содержаться определение рассматриваемой величины.

В Санкт-Петербурге пенсионеры и граждане, достигшие предпенсионного возраста, имеют право на получение ежемесячной денежной выплаты, получение единого проездного билета, а также денежных выплат на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. При этом расходы бюджета города Санкт-Петербурга на ежемесячную денежную выплату составят в 2022 году 3,5 млн рублей, а на субсидии гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг – 1,7 млрд рублей [24]. Однако в данном случае данная выплата предоставляется не только пенсионерам, что создает дополнительные трудности в оценке расходов на данную меру социальной поддержки. В связи с этим рассмотрим меры социальной поддержки в Московской области.

В Московской области предоставляется мера по компенсации уплаты взноса на капитальный ремонт аналогично Свердловской области, в зависимости от возраста. При достижении возраста 80 лет величина компенсации будет составлять 100%. В 2020 году расходы бюджета Московской области на данную меру поддержки составили 122,9 млн рублей, а в 2021 году расходы увеличились на 48% до 182,1 млн рублей [22].

Кроме этого, у пенсионеров существует возможность бесплатного слухопротезирования один раз в четыре года. Также в Московской области предоставляется единовременная выплата в размере 5 000 рублей на 100-летний юбилей. При этом на данную выплату в 2021 году выделено 693 тыс. рублей, что свидетельствует о снижении расходов по сравнению с 2020 годом на 104 тыс. рублей (15%).

Также существует мера поддержки неработающих пенсионеров в виде бесплатного зубопротезирования, на которую выделялось в 2020 и 2021 годах по 122,2 млн рублей и 181,3 млн рублей соответственно (увеличение на 48%).

В самом крупном по численности пенсионеров субъекте Российской Федерации – Москве на региональном уровне существуют городские меры социальной поддержки, которые включают в себя:

1) бесплатный проезд на пассажирском транспорте;

2) бесплатный отпуск лекарств;

3) бесплатный проезд железнодорожным транспортом.

Бюджет города Москвы с 2020 по 2022 год расходует на данные меры социальной поддержки суммарно более 45 млрд рублей. Более подробное распределение расходов по данным мерам социальной поддержки представлено в таблице 1.

Таблица 1

Расходы бюджета города Москвы на меры социальной поддержки пенсионеров

Анализируя данные таблицы 1, следует отметить, что расходы бюджета города Москвы на бесплатный проезд остаются идентичными, однако происходит изменение структуры путем увеличения расходов городского бюджета на бесплатный проезд железнодорожным транспортом.

При этом условия получения данной выплаты являются избыточными, так как многие категории граждан, указанные в качестве получателей, например участники обороны Москвы, относятся к пенсионерам. Наглядно данная проблема представлена на рисунке 8.

Рисунок 8. Категории получателей бесплатного проезда на городском пассажирском транспорте

Источник: составлено автором на основании данных Официального сайта мэра Москвы.

Исходя из данных рисунка следует отметить, что нецелесообразно в качестве получателей мер социальной поддержки указывать все категории граждан, указанные на рисунке, так как одна из них непосредственно включает другие.

Кроме этого, для ветеранов труда предусмотрена ежемесячная городская денежная выплата в размере 1 149 рублей. Стоит отметить, что данная выплата предоставляется при условии, что гражданин не получает ежемесячную денежную выплату из федерального бюджета. На наш взгляд, данную выплату стоит объединять совместно с федеральной выплатой, так как ежемесячная городская выплата будет способна отражать различие в потребностях пенсионеров, проживающих в разных субъектах Российской Федерации.

Таким образом, механизм гарантирования материального обеспечения пенсионеров на уровне не ниже величины прожиточного минимума субъекта Российской Федерации является важным механизмом поддержания благосостояния граждан. Однако в настоящее время существует ряд проблем по учету дифференциации размеров социальных выплат в связи с различием экономического положения субъектов Российской Федерации, который заложен в механизме определения прожиточного минимума субъекта Российской Федерации в целом и по социально-демографическим группам.

К одной из проблем следует отнести субъективизм принятия коэффициентов расчета величины прожиточного минимума. Кроме этого, отсутствуют четкие критерии самостоятельного расчета величины прожиточного минимума субъекта Российской Федерации в зависимости от социально-экономического положения.

В связи с этим существует возможность сильного отклонения величины прожиточного минимума некоторых субъектов Российской Федерации по сравнению с федеральным значением. В настоящее время разница между наибольшим и наименьшим по величине прожиточным минимумом в Российской Федерации – Чукотским автономным округом и Саратовской областью – составляет 17 243 рубля (или 2,7 раза).

Заключение

Таким образом, проблема бедности носит длительный (на протяжении 10 лет не происходит значительных изменений в уровне бедности граждан) и масштабный (охватывает большое количество категорий граждан) характер в Российской Федерации. Одной из наименее защищенных категорий граждан являются пенсионеры. Меры социальной поддержки пенсионеров оказываются как на федеральном, так и на региональном уровне, однако существует возможность совершенствования существующего механизма социальной поддержки пенсионеров:

1) внедрение нового индекса измерения уровня бедности (AROPE) с учетом особенностей Российской Федерации (например, добавление факта наличия жилого помещения в собственности, установление минимального количества значений для бытовых и личных товаров, работ и услуг, а также изменение возраста в соответствии с переходным периодом по повышению пенсионного возраста);

2) установление четких критериев при определении величины прожиточного минимума дифференцированно с учетом социально-экономических особенностей и природно-климатических условий местностей;

3) уменьшение категорий получателей бесплатного проезда на городском пассажирском транспорте в связи с включением категорий получателей друг в друга;

4) увеличение мер социальной поддержки, предоставляемых в Краснодарском крае, Свердловской области и городе Санкт-Петербурге на основании опыта Москвы и Московской области (например, бесплатный проезд всем пенсионерам, бесплатный отпуск лекарств, бесплатное слухопротезирование).