Проблемы регулирования формирования пенсионных прав в период трудовой занятости

Введение

Проблема бедности пенсионеров традиционно сводится к недопущению нищеты и сокращению численности старших поколений, получающих пенсию на уровне прожиточного минимума. Однако бедность пенсионеров является прямой производной от их деятельности в трудоспособный период жизни, в течение которого они должны сформировать свои пенсионные права на страховую пенсию. В свою очередь эти пенсионные права зависят не только от желания работника уплачивать страховые взносы, но и от нормативных параметров их отчисления, в первую очередь от тарифной системы.

Актуальность научного обоснования эффективного механизма формирования пенсионных прав различных категорий пенсионеров возрастает в контексте необходимости достижения социальных приоритетов долгосрочного развития России по обеспечению благополучия старших поколений граждан страны, конкретно ределенных в Указе Президента РФ от 7 мая 2024 г. № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года»: одно й из целей развития РФ является «обеспечение устойчивого роста доходов населения и уровня пенсионного обеспечения не ниже уровня инфляции» [1].

Несмотря на значимость этой проблемы в современной солидарно-страховой пенсионной системе методологическому обоснованию экономического механизма уделяется недостаточно внимания ни в научных работах [5-11], ни в стратегических и программных документах [2-3].

При этом прослеживаются противоречивые оценки институциональной сущности страховой пенсии как части стоимости рабочей силы, отложенной за пределы периода трудоспособности. Не менее значимой проблемой следует считать необходимость оценки влияния бедности пенсионеров на функционирование различных элементов государственной пенсионной системы в целом: экономический механизм индексации, уровень минимального размера пенсий, тарифную политику формирования пенсионных прав и др. [ 6-9].

Даже в Стратегии долгосрочного развития государственной пенсионной системы (Стратегия - 2030) комплекс проблем бедности рассматривается только в контексте «оптимизации» ее регулирования. Причем это «регулирование обязательств пенсионной системы» должно исходить из н необходимости соответствия «текущим возможностям» не только бюджета пенсионной системы, но и федерального бюджета [3].

Социально-справедливая модель формирования пенсионных прав должна обеспечивать сохранение размера пенсии в течение всего периода ее получения при безусловной гарантии недопущения бедности, которая измеряется нормативным показателем прожиточного минимума пенсионера. Проблема абсолютной бедности всех категорий пенсионеров решена установлением федеральных и региональных социальных доплат (ФСД и РСД) начиная с 2012г. до уровня федерального (если в регионе установлен ниже среднестатистического прожиточный минимум), либо регионального (если в регионе установлен выше среднестатистического прожиточного минимума пенсионеров (ПМП).

Однако, один из целевых ориентиров Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы до 2030 г. в 2,5-3 ПМП для страховых пенсий по старости до сих пор не достигается ни среди всех получателей, ни среди новых назначений и неработающих, несмотря на рост показателя с 2016 года (исключение 2022 г.). Максимальное соотношение страховой пенсии по старости с ПМП наблюдалось в 2023 году среди неработящих пенсионеров – 190%, а среди новых назначений показатель составил – 156%. Показатели соотношения страховой пенсии к ПМП сейчас находятся на высоком уровне относительно предыдущих лет период 2007-2023 гг. Однако во многом это связано с отставанием темпов роста прожиточного минимуму от темпов индексации страховой пенсии (как показано на рис. 1).

1. Источник: составлено автором на основе данных Росстата. Росстат.

Рисунок 1 – Динамика уровня бедности (соотношение среднего размера страховой пенсии по старости с ПМП), %

В частности для сокращения бедности на планово-бюджетный период индексация страховой пенсии и фиксированной выплаты к ней осуществляется в 2025 году с 1 января на индекс потребительских цен (ИПЦ) за прошедший год и определена на уровне 7,3 процента. В 2026 - 2027 годах индексация страховой пенсии осуществляется два раза в год. С 1 февраля индексация страховой пенсии и фиксированной выплаты к ней на ИПЦ за прошедший год определена в 2026 году - 4,5%, в 2027 году - 4,0%. С 1 апреля индексация страховой пенсии по темпу роста доходов СФР определена в 2026 году - 5,5%, в 2027 году - 4,1%.

При этом, индексация социальных пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению (ГПО) в бюджетный период определена ежегодно с 1 апреля по прогнозному индексу роста прожиточного минимума пенсионера (ПМП) за предыдущий год (2025 год - 14,75%, 2026 год - 4,5%, 2027 год - 4,0%). Размеры и сроки индексации пенсий и др. социальных выплат на 2024 - 2027 годы определены на основании параметров прогноза Минэкономразвития России (табл. 1)

Таблица 1. Основные параметры пенсионного обеспечения на 2025 - 2027 гг.

Источник: проект Федерального закона РФ «О бюджете СФР на 2025 г. и плановый период 2026-207 гг» [12]

Тарифная система формирования пенсионных прав: социальные и экономические проблемы

К фундаментальным проблемам выработки тарифно-налоговой политики относятся:

ü Обоснование особенностей тарифной политики обязательного пенсионного страхования (ОПС) в бюджетно-налоговой политике России;

ü Актуарное обоснование интеграции нестраховых выплат (доплат) из бюджета Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации (СФР) на солидарно-страховых условиях, поскольку до настоящего времени их финансовое обеспечение осуществляется за счет общих поступлений страховых взносов, лишь с частичным покрытием «дефицита» за счет трансфертов федерального бюджета;

ü Обеспечение сбалансированности бюджета пенсионной системы посредством оптимизации расходных обязательств, которая осуществляется в основном за счет секвестирования пенсионных прав граждан.

Решение этих проблем достигается путем комплексной трансформации всей системы обязательного пенсионного страхования как в части оптимизации тарифной модели формирования страхуемых пенсионных обязательств, так и в части конвертации «нестраховых» обязательств (выплат) государственной пенсионной системы на основе страховых принципов финансирования.

Методы тарифного регулирования формирования пенсионных прав работника

Можно выделить следующие основные проблемы выработки тарифно-налоговой политики обязательного пенсионного страхования (ОПС), которые условно можно разделить на параметрические и фундаментальные. К параметрическим проблемам здесь относятся:

1. Размер тарифа страховых взносов недостаточен для формирования объёма пенсионных прав для достойного уровня жизни при наступлении страхуемых рисков

2. Дифференцированная система тарифов страховых взносов для различных категорий плательщиков, препятствующая обеспечению равного доступа к участию в государственной пенсионной системе и формированию достойного размера страховой пенсии;

3. Отсутствие актуарного обоснования размера тарифа страховых взносов, льгот по их плате, а также предельной величины базы для начисления страховых взносов на индивидуальную часть страховой пенсии для наемных работников, а также для плательщиков страховых взносов, непроизводящих выплаты физическим лицам

4. Нерешённость проблемы финансирования досрочных пенсий за счет общих поступлений страховых взносов;

5. Сверхперераспределение внутри системы ОПС по гендерному, возрастному, финансовому, отраслевому, региональному и другим принципам.

6. Расширение форм неформальной занятости и «скрытых» методов оплаты труда, сокращающих доходную базу бюджета СФР ;

7. Необходимость создания страховой модели пенсионных прав для застрахованных лиц нестандартных видов занятости с целью реализации их конституционных прав при наступлении социальных рисков.

Многоуровневые пенсионные системы должны обеспечивать решение следующих задач

1. Защищать от нищеты и бедности всех пожилых людей, инвалидов и получателей пенсий по потери кормильца.

2. Обеспечивать адекватность пенсионных прав и размеров пенсионных выплат для участников систем обязательного пенсионного страхования.

3. Обеспечить возможность формирования дополнительных пенсионных прав для высокодоходных граждан, главным образом за счет институтов негосударственного пенсионного страхования.

Исходя из этих предпосылок, теоретическую модель тарифа страховых взносов на обязательное пенсионное страхование представляется как:

(1)

Где: Тмин – тариф страховых взносов, который должен обеспечивать формирование пенсионных прав на уровне минимальной пенсии;

Ткз - тариф страховых взносов, который обеспечивает адекватное замещение совокупного размера страховой пенсией заработной платой работника при нормативном стаже;

Твд – тариф страховых взносов, позволяющий сформировать дополнительные пенсионные права для достойной старости и благополучия;

Т_АЛ – тариф страховых взносов для высокодоходных категорий застрахованных лиц;

Тнс – тариф страховых взносов, уплата которого позволяет докупить недостающие пенсионные права: в случае невыработки стажа или низкого уровня заработной платы;

Т_ДОСР – тариф страховых взносов для финансирования досрочных пенсий.

Установление элементов основного тарифа страховых взносов (Тмин, Ткз, Тбл) должно производиться дифференцировано по уровню заработной платы:

· Работники с «низкой» (нормативно-установленной для входа в солидарно-страховую пенсионную систему) заработной платой формируют права только для получения минимальной пенсии, уплачивая Тмин;

· Работники со средней заработной платой (до предельной величины базы для начисления страховых взносов) формируют права, как на минимальную пенсию, так и на адекватное замещение пенсии;

· высокодоходным категориям застрахованных граждан, с заработной платой, которая превышает нормативно-установленную «предельную» величину базы для начисления страховых взносов, должно быть предоставлено право уплачивать дополнительные страховые взносы для формирования пенсионных прав для достойной старости (без солидарного перераспределения).

Таким образом, действующая регрессивная шкала уплаты страховых взносов на ОПС должна быть пересмотрена путем установления целевой ориентации порядка определения величины базы для начисления страховых взносов для выполнения конкретных страхуемых параметров пенсионных обязательств.

Следует отметить, что в настоящее время в российском пенсионном законодательстве отсутствует понятие минимальной пенсии, поскольку законодательно установлены различные уровни «социальных доплат» ко всем видам пенсий (федеральные и региональные доплаты). Однако, в выполненном исследовании доказывается необходимость установления именно в рамках государственной солидарно-страховой системы минимально-страхуемой гарантии, соответствующей уровню минимальной пенсии.

Конституционно- гарантированный минимум пенсионного обеспечения для всех граждан страны – это социальная пенсия, размер по старости которой составляет в 2024 году 7 689,82 рублей, что соответствует лишь 58% ПМП. Однако, она предоставляется только тем, кто не участвовал в государственной страховой пенсионной системе и не сформировал пенсионные права на получение страховой пенсии, причем она и выплачивается по достижению в текущем периоде 68 лет для мужчин и 63 года – у женщин.

В системе ОПС всем получателям страховой пенсии по старости выплачивается фиксированная выплата к страховой пенсии в размере 8134,88 или 61% ПМП.

Однако, по нашему мнению, фиксированную выплату нельзя отождествлять с минимальной пенсией ни по форме, ни по содержанию, поскольку минимальными требованиями для входа в систему ОПС являются формирование не менее 28,2 индивидуальных пенсионных коэффициентов (ИПК) в 2024 году (30 ИПК к 2026 году), что соответствует размеру страховой пенсии на уровне 11 887 рублей или 89% ПМП.

Обращаем внимание, что выплата доплат ФСД и РСД до уровня прожиточного минимума пенсионера реализуется только для неработающих пенсионеров, то есть не носит всеобщий характер.

Таким образом, как показано в исследовании, все действующие минимальные социальные гарантии в российской пенсионной системе либо ниже ПМП, либо не имеют всеобщий охват.

В эффективно функционирующей пенсионной системе ОПС проблема гарантирования минимальных стандартов прожиточного минимума должна решаться автоматически и быть встроенной функции в механизм формирования пенсионных прав. Кроме того, минимальный гарантированный уровень пенсии по ОПС должен быть даже выше прожиточного минимума, иначе теряется смысл уплачивать страховые взносы в течение всего трудового стажа, если при выходе на пенсию система может гарантировать только минимальные гарантии.

В России, для которой характерна сверхвысокая дифференциация по уровню заработной платы, низкий уровень пенсий и их уравнительность, в качестве минимального гарантированного уровня, отражающего черту бедности, рассматривается именно прожиточный минимума пенсионера.

В исследовании обосновано, что для решения рассмотренной проблемы предлагаются два подхода к финансированию минимальной пенсии:

1) Минимальная пенсия выводится за рамки ОПС и финансируется за счет федерального бюджета, фактически выступая как условный базовый доход (УБД) для всех резидентов страны. Ее размер должен соответствовать ПМП. Реализация такого подхода возможна путем трансформации института социальной пенсии, фиксированной выплаты и ФСД в единую систему УБД;

2) Минимальная пенсия нормативно устанавливается на уровне прожиточного минимума пенсионера и гарантируется в рамках бюджета ОПС. Источником ее финансирования является уплаченные страховые взносы (Тмин).

Предлагаемая модель определения тарифа страховых взносов на ОПС предусматривается второй подход к финансированию выплаты минимальных пенсий, основанный на уплате страховых взносов (Тмин). Тариф страховых взносов на минимальную пенсию начисляется на весь заработок наемных работников без установления предельной величины базы. Это означает, что минимальная пенсия финансируется всеми работниками на распределительной и перераспределительной основе.

Расчеты показывают, что для установления всем получателям страховой пенсии минимальной пенсии в размере ПМП, оценочный размер тарифа страховых взносов для ее финансирования должен составить в 2024 году 14% (табл.2 ). По мере возобновления роста численности пенсионеров показатель потребность в тарифе буде расти и достигнет 19,2%.

Таблица 2 – Расчет размера тарифа страховых взносов, достаточного для финансирования минимальной пенсии

Источник: расчеты авторов по данным Росстата [24]

В 2024 году совокупный объем расходов бюджета СФР на осуществление ФСД и РСД, повышенной фиксированной выплаты и социальных пенсий должен составить около 1,3 трлн. рублей, что на 4,6 трлн. рублей или на 78% ниже оценочного уровня расходов на выплату минимальной пенсии.

Для реализации предложений по применению нормативно-установленного условного базового дохода для пенсионеров на уровне ПМП потребуются значительные дополнительные средства из федерального бюджета, что повлечет за собой дальнейшее увеличение в течение всего прогнозного периода. В связи с этим, в рамках предлагаемой концепции рассматривается механизм финансирования страховых пенсий за счет уплаты специального тарифа страховых взносов (Тмин).

Под адекватным уровнем замещения, который гарантируется уплатой страховых взносов Тмин и Ткз, понимается совокупный размер страховой пенсии заработной платой работника на уровне 40% при выработке нормативного стажа.

Следует подчеркнуть, что в правительственной Стратегии-2030 под нормативным стажем понимается продолжительность страхового стажа – 35 лет, но с учетом повышения пенсионного возраста эта величина нормативного стража должна быть увеличена до 40 лет к 2028 году (38 лет - в 2024 году).

Взносооблагаемая база (ВБ) для уплаты Ткз определяется следующей методикой:

1) Если заработная плата работника в годовом исчислении не превышает 2,3СЗП (2225000 рублей в 2024 году):

(2)

Где: ВБ-взносооблагаемая база

ПВБ₁ – первая предельная величина базы для начисления страховых взносов, определяемая как ПМП/40% (13 290/40% = 33 225 рублей).

2) Если заработная плата работника в годовом исчислении превышает 2,3 СЗП (2 225 000 рублей в 2024 году):

(3)

ПВБ₂ – вторая предельная величина базы для начисления страховых взносов, равная 2,3 СЗП.

Предлагаемая модель формирования тарифа страховых взносов предусматривает обязательную уплату страховых взносов на общих основаниях с заработной платы, превышающей вторую предельную величину базы для начисления страховых взносов (Т_ВД). Эти взносы должны обеспечить формирование пенсионных прав на страховую пенсию в размере не ниже 40% от заработной платы работника (полная величина). Данный механизм должен реализоваться на индивидуально-накопительных принципах. Взносооблагаемая база при этом определяется как разница между заработной платой работника и соответствующей предельной величиной базы для начисления страховых взносов. Расчетное значение Твд определялось из соотношения актуарного баланса прав и обязательств по выплате пенсий, которое должно реализоваться в накопительных пенсионных схемах:

(4)

(5)

Где:

ЗПвд – заработная плата, с которой уплачивается Твд;

СТ – нормативный стаж уплаты страховых взносов, равный 38 годам;

Пвд – размер пенсии, финансируемый за счет Твд;

ОПВ - ожидаемый период выплаты, рассчитываемый на основе показателей ожидаемой продолжительности жизни в установленном возрасте выхода на пенсию в среднем по мужчинам и женщинам.

Реализованные в рамках Стратегии-2030 долгосрочного развития пенсионной системы до 2030 года меры по установлению дополнительных тарифов страховых взносов на досрочный выход на пенсию для работников, занятых в опасных и тяжелых условиях труда, не решили проблему выплаты досрочных пенсий, поскольку являлась полумерой. Установленные дополнительные тарифы страховых взносов охватывали один сегмент досрочников за особые условия труда.

Проблема досрочного выхода на пенсию других категорий не решена, например педагогов и врачей. Поскольку основной массив этих категории приходится на госсектор, государство должно было по аналогии с институтом дополнительных страховых взносов уплачивать свой страховой взнос как работодатель на досрочный выход на пенсию.

Финансирование досрочных пенсий через трансфертную модель не реализуется. В 2024 году численность получателей досрочных пенсий на начало года составляет около 11 млн. человек, а средний размер досрочной пенсии – 19 959 рулей, что соответствует около 2,6 трлн. рублей. Объём уплаченных дополнительных страховых взносов за вредные и опасные условия труда составили 126 млрд. рублей, что составляет только 4,9% от совокупных расходов на выплату накопительных пенсий.

В исследовании обосновано, что снижение размера тарифа страховых взносов возможно лишь за счет ряда внутренних и внешних факторов пенсионной системы:

1) Сокращение сектора теневой занятости и скрытой оплаты труда в экономике. Если в стране действует эффективная пенсионная система, граждане начнут сами стремиться быть охваченными ей;

2) Увеличение численности наемных работников за счет более активного вовлечения на рынок труда инвалидов, экономически неактивного населения;

3) Расширения охвата ОПС самозанятых и индивидуальных предпринимателей посредством унификации порядка формирования прав и обеспечения их сбалансированности с объемом пенсионных обязательств;

4) Увеличение уровня оплаты труда и снижение дифференциации по уровню зарплаты в соответствии с целевыми ориентирами Национальных целей развития РФ;

5) Стимулирование продолжения трудовой деятельности после выхода на пенсию;

6) сокращение льгот по уплате страховых взносов.

Выводы.

Предлагаемая модель формирования тарифа страховых взносов предусматривает обязательную уплату страховых взносов на общих основаниях с заработной платы, превышающей вторую предельную величину базы для начисления страховых взносов (Т_ВД). Эти взносы должны обеспечить формирование пенсионных прав на страховую пенсию в размере не ниже 40% от заработной платы работника (полная величина). Данный механизм должен реализоваться на накопительных принципах через программу долгосрочных сбережений.

Взносооблагаемая база в данном случае определяется как разница между заработной платой работника и второй предельной величиной базы для начисления страховых взносов.

Использование данной модели финансирования страховой пенсии позволяет исключить из ОПС нестраховые элементы, обеспечить высокой уровень индивидуального замещения пенсии, и ограничить чрезмерно перераспределение. Одновременно решается еще одна застарелая проблема государственной пенсионной системы: доля участия государства в такой системе минимизировано.