Формирование концептуальной модели проектно-программного механизма управления развитием социально-экономической системы крупнейшего города

Введение

В современных условиях основными средствами в сфере управления развитием социально-экономической системы (далее по тексту – СЭС) крупнейших городов становятся целевые программы и проекты. Во исполнение 172-ФЗ [1] с 2014 года началось системное формирование программного механизма реализации стратегии развития. Одновременно с этим, согласно Бюджетному кодексу, формирование городских бюджетов основывается на программном подходе, который должен обеспечивать финансирование развития СЭС города. Реализация национальных целей в соответствии с президентскими указами от 07.05.2018г. № 204 [2] и от 21.07. 2020 г. № 474 [3] предполагает прорывное развитие СЭС всех уровней на основе применения проектов, регламентированного Правительством Российской Федерации (далее по тексту – РФ) в постановлении от 31.10.2018 г. № 1288 [4].

В ряде отечественных исследований определены основные проблемные аспекты и теоретико-методологические подходы, полезные при формировании программного и проектного управления развитием СЭС крупнейшего города. С.Е. Ларина и О.В. Иванов, рассматривая соотношение муниципальных программ и проектов, отмечают, что в качестве новых элементов программ как основных документов реализации стратегии развития городов начинают активно применяться проекты [5, с. 92] (Larina, Ivanov, 2016, р. 92). Н.Д. Базаев подчеркивает, что проектное управление способствует укреплению программно-процессного управления [6, с. 6] (Bazaev, 2020, р. 6). С точки зрения Козодаева М.А., взаимосвязанные проекты образуют программу проектов, реализация которой позволяет получить новые бизнес-выгоды для организации [7, с. 5] (Kozodaev, 2020, р. 5). Абрамкина С.Р., Владыкина Л.Б., Лукин А.Н. указывают на ключевую роль проектов в реализации программ [8, с. 38] (Abramkina, Vladykina, Lukin, 2019, р. 38). Елохов А.М. рассматривает программу как набор проектов, консолидированных общей целью, ресурсами, временными ограничениями, технологией и организацией исполнения [9, с. 89] (Elokhov, 2020, р. 89).

Однако ряд проблемных вопросов остаются нерешенными. Кузнецова Е.Г., Горин И.А. отмечают недостаточную активность муниципальных властей по внедрению методов проектного менеджмента [10, с. 32] (Kuznetsova, Gorin, 2017, р. 32). Елохов А.М. указывает на слабую целевую и структурную корреляцию программ с проектами; низкую степень наполнения программ инновационными проектами [9, с. 184] (Elokhov, 2020, р. 184).

На концептуальном уровне отсутствует методика и инструментарий формирования единого проектно-программного механизма (далее по тексту – ППМ) управления развитием СЭС. Также к числу малоизученных проблемных вопросов следует отнести недостаточно обоснованный состав показателей оценки программ и проектов, что не позволяет конкретизировать параметры проектно-программных документов в зависимости от изменений и корректировки государственной политики [9, с. 89] (Elokhov, 2020, р. 89); на местном уровне не всегда реализованы или эффективны проектные органы [8, с. 42] (Abramkina, Vladykina, Lukin, 2019, р. 42).

Таким образом, в крупнейших городах РФ пока не удалось сформировать целостный и эффективный ППМ управления развитием СЭС. Программный механизм, действующий в крупнейших городах РФ, сложен и инерционен, не позволяет эффективно реализовывать проектные инновации при реализации стратегии развития СЭС. ГОСТ Р 54871―2011 «Требования у управлению программой» позволяет дополнить целевую программу реализации стратегии СЭС проектами инновационного содержания [11]. Проект можно рассматривать в качестве блока развития целевой программы.

Анализ практики применения программ и проектов для развития СЭС крупнейших городов РФ показал, что направленность на достижение стратегических целей наиболее оптимально реализуется при управлении портфелем проектов, включающем набор актуальных программ и проектов, установление приоритетов, предоставление необходимых ресурсов [9, с. 141] (Elokhov, 2020, р. 141). В.М. Полтерович акцентирует внимание на необходимости построения планирования развития СЭС на основе согласованного и динамического портфеля проектов [12, с. 40] (Polterovich, 2016, р. 40). Васенев К.П также отмечает, что стратегические планы предполагают формирование портфеля проектов [13] (Vasenev, 2021).

Целью данного исследования является формирование концептуальной модели ППМ управления развитием СЭС крупнейшего города. В «Современном экономическом словаре» механизм трактуется как система элементов, порядок функционирования или последовательность действий [14]. Поэтому для достижения цели исследования необходимо последовательно решить следующие задачи: 1) отразить структуру концептуальной модели ППМ; определить процессы реализации основных функций ППМ; 3) установить порядок функционирования ППМ.

Структура концептуальной модели ППМ. Обеспечение эффективного проектно-программного управления развитием СЭС крупнейшего города требует разработки комплексного теоретико-методического инструментария, основные блоки которого формируют концептуальную модель (рис. 1).

Рисунок 1. Концептуальная модель ППМ управления развитием СЭС крупнейшего города

Источник: составлено автором.

Первый блок концептуальной модели – нормативный, который содержит нормативно-правовые документы формирования и функционирования ППМ управления развитием СЭС крупнейшего города в составе Конституции РФ, федеральных законов, указов президента, постановлений Правительства РФ, нормативных документов программного и проектного управления крупнейших городов.

Второй блок концептуальной модели – структурный, в качестве логически взаимосвязанных элементов которого приняты: субъект и объект управления, целевая установка управления, ресурсы, функции, процессы ППМ управления (табл. 1).

Таблица 1

Элементы структурного блока концептуальной модели ППМ управления развитием СЭС крупнейшего города

Третий блок – теоретические основы ППМ, сформированы на основе положений теорий управления, систем и организации, подробно рассмотренных в работе [15] (Arbuzova, 2021). Базовые теоретические положения этих наук позволили выделить девять частных теорий, определяющих функционирование объекта, субъекта и инструментария ППМ управления развитием СЭС крупнейшего города. В качестве теоретической основы для объекта ППМ управления рассматриваются теории устойчивого развития, качества жизни, постиндустриальной экономики; для субъекта ППМ управления – теории государственного, стратегического управления, местного самоуправления; для инструментария ППМ – теории программно-целевого, проектного управления, оценки программ и проектов. На основе теорий сформулированы 24 принципа ППМ управления развитием СЭС крупнейшего города. Принципы, т.е. постоянно применяемые правила, идеи функционирования ППМ, включают общие, присущие системе управления, например, научность, гласность, демократизм, законность и другие, а также специальные, отражающие специфику программного и проектного управления развитием СЭС крупнейшего города.

Четвертый блок отражает проблемную ориентацию ППМ управления развитием СЭС крупнейшего города. Проблемное поле формируется на основе мониторинга социально-экономического развития крупнейшего города, включающего систему статистических и социологических показателей. Выявленные проблемы классифицируются по степени структуризации и являются основой для разработки программ и проектов как инструментов достижения стратегических целей развития крупнейшего города.

Пятый блок включает методические основы ППМ в составе общенаучных и конкретно-научных методов (рис. 2).

Рисунок 2. Методические основы ППМ

Источник: составлено автором.

Методы, применяемые при построении ППМ, разделены на две группы: общенаучные, включающие эмпирические и теоретические разделы, и конкретно-научные методы. Эмпирические методы наблюдения, измерения и сравнения обеспечивают необходимый практический материал для формирования основных элементов ППМ управления развитием СЭС города. Теоретические методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, аналогии и моделирования позволяют на основе системного подхода идентифицировать и специализировать исследуемый механизм на основе выделения его элементов, установления связей между ними, логических выводов и обобщений, сравнений с целью выявить общие или особенные характеристики, моделирования зависимостей факторов, определяющих самостоятельность функционирования исследуемого механизма. Конкретно-научные методы обеспечивают анализ материала, получение качественных и количественных оценок эффективности и результативности ППМ управления развитием СЭС крупнейшего города. Одним из основных в этой группе является метод анализа статистических данных. Специфика этого инструмента применительно к исследованию ППМ заключается в сборе, изучении не только статистических данных, но и нормативных материалов по разработке и реализации программ и проектов в крупнейших городах РФ.

Шестой блок отражает оценку эффективности ППМ управления развитием СЭС крупнейшего города. Главным критерием оценки эффективности ППМ выступает успешность решения городских проблем. Общественное мнение и удовлетворенность населения и государства выступают основой данного критерия. Инструментом оценки эффективности ППМ является эконометрическая модель, отражающая достижение стратегических целей развития города на основе ППМ. Оценка процессов ППМ на основе мониторинга определяет успешность достижения программно-проектных параметров, определенных на этапе стратегического планирования. Комплексная оценка ППМ отражает изменение параметров развития СЭС крупнейшего города под влиянием ППМ и позволяет выработать корректирующие воздействия на исполнение программ и проектов, оптимизацию их состава, согласование стратегических и программно-проектных целей для наиболее полного удовлетворения общественных потребностей [16] (Arbuzova, Fomenko, 2020).

Процессы реализации основных функций ППМ. Концептуальная модель отражает процессы ППМ, реализующие основные функции управления развитием СЭС крупнейшего города. Состав функций ППМ определен действующим российским стандартом (21500–2014), который рассматривает управление программами, и входящими в них проектами в виде централизованной и скоординированной деятельности по достижению соответствующих стратегических или других важных целей [17]. Функцией программ и проектов является обеспечение ресурсов, необходимых для развития СЭС крупнейшего города как важной составной части государства.

Стандарт (21500–2014) определяет основные процессы ППМ [17]: инициирование – обоснование необходимости программы или проекта, их институционализация; планирование параметров работ программы или проекта и оценки их исполнения; исполнение программы, проекта; оценки и контроля – отслеживание, анализ, оценка эффективности и регулировка выполнения программы, проекта.

По мнению Васенева К.П и Полковникова А.В., формализованный процессный подход реализации портфеля проектов, хорошо работающий в относительно стабильных и предсказуемых рыночных условиях, не соответствует современной сложной, динамичной и неопределенной ситуации стратегического управления [13, 18] (Vasenev, 2021). Елохов А.М., анализируя портфель проектов в системе стратегического управления развитием крупнейших городов РФ, отмечает его механистичность, инерционность, недостаточную ориентацию на стратегию и инновационность [9] (Elokhov, 2020). Развитие методологии проектно-программного управления развитием СЭС крупнейших городов предполагает комбинирование процессов и интегрированных практик, отраженных в стандартах 21500–2014 и 21502–2020 [17, 19]. Комбинированное содержание ППМ управления развитием СЭС крупнейшего города отражено на рисунке 3.

Рисунок 3. Комбинированная модель процессов и практик реализации ППМ управления развитием СЭС крупнейшего города

Источник: составлено автором на основе [17, 19].

Рисунок 3 показывает, что выполнение управленческих процессов должно сочетаться с управленческими практиками на протяжении реализации всего портфеля проектов как набора программ и проектов. Набор управленческих практик, последовательность их применения и привязка к жизненному циклу программ и проектов может до определенной степени меняться. Однако Полковников А.В. отмечает, что при управлении проектом процессы и практики должны составлять единую систему и включать в себя практики, необходимые для реализации конкретного проекта [18].

По нашему мнению, состав управленческих практик, выделенных в стандарте ISO 21502–2020 ППМ, в привязке к процессам ППМ целесообразно разделить на допроектные, проектные и послепроектные. Цель допроектных работ – убедиться в том, что проект стоит начинать. Особое внимание уделяется экономическому обоснованию содержания проекта, анализу необходимых затрат, ожидаемых выгод, рисков. Проектные работы конкретизируются при управлении ресурсами, качеством исполнения работ, коммуникациями, изменениями. Послепроектные работы подтверждают, что полученные в результате проекта эффекты являются устойчивыми и тиражируемыми.

Использование комбинированного подхода к построению ППМ способствует повышению качества программно-проектных управленческих решений, так как позволяет ориентироваться на проблемы СЭС города и особенности структуры городского управления. Координация содержания стратегических задач с процессами и практиками программно-проектного их решения позволяет обеспечить необходимую дифференциацию ППМ при сохранении единой стратегической проблемно-целевой ориентации развития СЭС крупнейшего города.

Концептуальная модель раскрывает и порядок функционирования ППМ. В основе целевой направленности ППМ лежит конституционное положение о свободном развитии и достойной жизни каждого человека [20].

Конституционные основы позволили сформировать нормативно-правовой инструментарий, применяемый для регулирования ППМ управления развитием СЭС крупнейшего города. В его составе можно выделить федеральные законы 131-ФЗ [21] и 172-ФЗ [1], указы президента [2, 3] и постановление Правительства РФ [4], государственные стандарты [11, 17, 23]. На основе перечисленных документов в крупнейших городах РФ сформирована нормативно-методическая база, включающая положения о разработке, реализации и оценке муниципальных программ и проектов [24–27].

Стратегические цели развития СЭС крупнейшего города определяются на основе изучения проблематики горожан и интересов государства. Оценив внутренние ресурсы СЭС города и возможности привлечения внешних источников для реализации стратегических целей, формируется перечень программ и проектов, осуществление которых при соблюдении установленных принципов дает определенные результаты, улучшающие деятельность функциональных подсистем СЭС города по удовлетворению общественных потребностей. Со временем эти результаты становятся неэквивалентны новым потребностям, что приводит к выявлению новых проблем, и цикл управления развитием СЭС повторяется (рис. 4).

Рисунок 4. Порядок функционирования ППМ управления развитием СЭС крупнейшего города

Источник: составлено автором.

Порядок применения инструментов ППМ определяется ситуационными приоритетами решения проблем текущего функционирования и развития СЭС крупнейшего города. Если проблема стандартная, то ее решение не требует применения ППМ и осуществляется в процессе текущей работы. Применение ППМ начинается с решения хорошо структурированных проблем и получает максимальное развитие в случае слабо и неструктурированных проблемных ситуаций. Эти проблемы ввиду своей новизны, сложности и неопределенности не позволяют предложить руководителю готовый программный алгоритм и требуют проектного инновационного подхода к поиску их решения.

Для обеспечения эквивалентного удовлетворения постоянно возрастающих потребностей горожан органы местного самоуправления крупнейших городов должны усиливать направленность программ на развитие СЭС города на основе увеличения в их составе доли проектов, обеспечивающих прорывные, инновационные решения (рис. 5).

Рисунок 5. Проблемно-ориентированная структура ППМ

Источник: составлено автором.

На горизонтальной оси рисунка 5 отражается стратегическая цель обеспечения стабильного функционирования СЭС крупнейшего города. На вертикальной оси – стратегическая цель развития СЭС крупнейшего города. Программная деятельность подразделений городской администрации по решению проблем отражается векторами, которые отражают реализацию неструктурированных, слабоструктурированных и стандартных (хорошо структурированных) проблем. Программное решение стандартных (хорошо структурированных проблем) обеспечивает достижения цели стабильного функционирования. Программы, связанные со слабо- и неструктурированными проблемами, максимально ориентированы на цели развития за счет инновационных проектов.

Программные векторы отклоняются от горизонтальной оси на определенный угол. Величина угла наклона определяет вклад соответствующих программ и проектов в достижение стратегических целей города. Чем больше величина отклонения, тем весомее вклад проектной части программ в развитие СЭС города. При величине угла в 90^о программное обеспечение деятельности городских подсистем полностью инновационно. Однако это недостижимо ввиду ограниченных ресурсных возможностей развития и необходимости непрерывного поддержания функционирования подсистем города для обеспечения качества жизни горожан. Максимальная доля проектов развития в составе программ (60%) ориентируется на пропорции структуризации городских проблем, предложенные в работе [16] (Arbuzova, Fomenko, 2020). Достижение этого максимума происходит постепенно, по мере накопления или привлечения соответствующих ресурсов. Целевая установка на развитие СЭС крупнейшего города требует, чтобы угол наклона находился в интервале от 45 до 90^о.

Заключение

Согласно имеющимся экспертным оценкам, около 90% прироста валового внутреннего продукта в странах мира в ближайшем будущем будет формироваться в крупных городах [28, с. 7]. В СЭС крупнейших городов все последние десятилетия происходят турбулентные изменения. Формирование в российских мегаполисах элементов постиндустриальной экономики сопровождалось ослаблением индустриальных секторов и не привело к росту уровня благосостояния населения. Очевидно, что в крупнейших городах пока не выработана ясная стратегия использования ППМ для обеспечения устойчивого развития. Поэтому эффективное управление развитием СЭС крупнейших городов не представляется возможным без концептуального моделирования ППМ, отражающего в комплексе условия и параметры его функционирования в современных условиях. Построение концептуальной модели ППМ, предлагаемой в данной работе, реализует следующие решения.

Во-первых, определена структура концептуальной модели ППМ в составе шести блоков, последовательная реализация которых позволяет, по мнению автора, обеспечить эффективное проектно-программное управление развитием СЭС крупнейшего города на системной основе, при соблюдении законодательных, нормативных, ресурсных ограничений и методической управляемости элементами рассматриваемого механизма в зависимости от проблематики города и изменений ситуационной государственной политики.

Во-вторых, на основе ГОСТ Р 21500–2014 и ISO 21502–2020 предложена комбинация процессов и практик реализации основных функций ППМ. Публичный характер ППМ управления развитием СЭС крупнейших городов закреплен в положениях Конституции РФ, законодательных актах, нормативно-правовых документах и выражается не только в участии горожан, но и в регулирующей программно-проектной роли государства. ППМ нацелен на решение проблем проживания людей на территории города с учетом соблюдения интересов государства, региона, составной частью которых является СЭС крупнейшего города. В соответствии с этим целевая установка ППМ в части интересов государства направлена на обеспечение устойчивого развития СЭС крупнейшего города, а в части интересов местного самоуправления – на повышение качества жизни горожан. Необходимо отметить, что осуществление процессов ППМ крупнейших городов базируется на значительных внутренних ресурсах и возможностях для участия во внешних программах и проектах с целью привлечения инвестиций для развития. Нам представляется, что для реализации комбинированной модели процессов и практик ППМ в соответствии с ISO 21502–2020 весьма полезно использование гибких методик Agile, Scrum, Kanban, Lean [29] (Molotkov, 2020), индикативного планирования, системы сбалансированных показателей, бенчмаркинга и аутсорсинга [30] (Andreeva, Kurlykova, 2020).

В-третьих, установлен порядок функционирования ППМ в условиях стремления федеральных властей к сокращению финансовой базы и полномочий мегаполисов, которые препятствуют внедрению новаций в процесс их развития. Следовательно, для обеспечения эффективного удовлетворения постоянно возрастающих потребностей горожан органы местного самоуправления крупнейших городов должны усиливать направленность муниципальных программ на развитие СЭС города на основе увеличения в их составе доли проектов, обеспечивающих прорывные, инновационные решения. Новый стандарт ISO 21502–2020 предполагает комбинацию методов и подходов стратегического и проектного управления, которая, по мнению ряда исследователей, снижает риск неоптимального стратегического решения на основе коллективного выбора проектной команды [31] (Kurlykova, Korabeynikov, 2021). Состав ППМ должен определяться структурой решаемых проблем и обеспечивать постоянные комфортные условия проживания на территории города, способствовать формированию реальной самостоятельности в управлении развитием СЭС крупнейшего города.