Структурный анализ понятия «стратегия развития» социально-экономической системы крупнейшего города

Введение

В современных условиях основным документом управления развитием социально-экономической системы (далее по тексту – СЭС) крупнейших городов становится стратегия. В законе 172-ФЗ (ст. 39) указано, что городской округ правомочен разрабатывать стратегию своего развития (далее по тексту – СЭР). Этот же закон в ст. 3 определяет муниципальную стратегию как документ, отражающий цели, задачи муниципального развития в долгосрочной перспективе [1]. В стратегиях развития СЭС крупнейших городов должны отражаться национальные цели прорывного социального, экономического, научного и технологического развития РФ, определенные в президентских указах от 07.05.2018г. № 204 [2] и от 21.07. 2020 г. № 474 [3].

В ряде отечественных исследований рассматриваются различные аспекты формирования и реализации стратегии развития СЭС крупнейшего города. Б.С. Жихаревич, Т.К. Прибышин исследуют особенности стратегий развития городов с помощью характеристик преемственности, сбалансированности, амбициозности, приоритетности, наличия флагманских проектов, масштабности преобразований в структуре экономики [4, с. 184] (Zhikharevich, Pribyshin, 2019, р. 184). Т.А. Фролова анализирует противоречия между уровнями публичной власти при реализации стратегий СЭР крупнейших городов [5, с. 130] (Frolova, 2017, р. 130). Я.П. Силин, Е.Б. Дворядкина, И.А. Антипин обращают внимание на отражение в стратегии СЭР крупнейшего города процессов новой индустриализации [6, с. 14] (Silin, Dvoryadkina, Antipin, 2018, р. 14). А.С. Царенко и А.С. Цуев пишут о том, что крупные города могут разрабатывать стратегию своими силами или через аутсорсинг [7, с. 53] (Tsarenko, Tsuev, 2018, р. 53). В. С. Бочко, Е.А. Захарчук обосновывают объективность индивидуализации стратегии развития городов [8, с. 402] (Bochko, Zakharchuk, 2020, р. 402). Е.Б. Шулепов, К.А. Задумкин, А.А. Щербакова анализируют преимущества проектного подхода при разработке стратегии города [9, с. 21] (Shulepov, Zadumkin, Shcherbakova, 2020, р. 21).

Однако ряд базовых методологических аспектов толкования понятия «стратегия развития» остаются недостаточно изученными. Е.А. Захарчук, А.Ф. Пасынков, П.С. Трифонова отмечают формальный подход к формированию стратегии развития территорий, отсутствие ориентиров их развития в виде «образа будущего» [10, с. 85] (Zakharchuk, Pasynkov, Trifonova, 2019, р. 85). Елохов А.М. указывает на слабую целевую и структурную корреляцию программ со стратегией развития; низкую степень инновационности стратегий [11, с. 118] (Elokhov, 2020, р. 118). А.А. Прядеин, Н.В. Казакова отмечают отсутствие единых методических подходов к разработке и актуализации городских стратегий [12, с. 55] (Pryadein, Kazakova, 2020, р. 55). Недостаточная методологическая проработка структуры понятия «стратегия развития» служит основой для подмены этого понятия в практике разработки и реализации основного стратегического документа развития СЭС в крупнейших городах РФ. В этих условиях актуальна необходимость уточнения структуры понятия «стратегия развития» СЭС крупнейшего города.

Целью данного исследования является структурный анализ понятия «стратегия развития» СЭС крупнейшего города. Новизна данного исследования заключается в том, что предлагаемое системное многоуровневое структурирование содержания понятия «стратегия развития» позволяет, во-первых, установить соотношение понятий «стратегия» и «стратегия развития»; во-вторых, определить структурную специфику понятия «стратегия развития» СЭС крупнейшего города; в-третьих, на основе оценки наличия в стратегиях СЭС крупнейших городов структурных элементов развития эффективно детерминировать алгоритм формирования данного документа стратегического планирования.

Соотношение понятий «стратегия» и «стратегия развития»

Сформировавшаяся в советский период централизованная государственная политика в отношении развития СЭС крупнейшего города реализовалась в основном за пределами этой системы через механизм прямого государственного управления. Городское управление как низовое звено в системе государственной власти фокусировалось на создании условий для функционирования градообразующих предприятий крупнейшего города. Развитие СЭС крупнейшего города коррелировало с планами развития предприятий, которые формировались отраслевыми министерствами и не согласовывались с городскими ведомствами в полном объеме.

Реформы конца ХХ века кардинально изменили механизм управления развитием крупнейших городов в России. Во-первых, были разрушены каналы централизованного отраслевого регулирования развития СЭС крупнейших городов, которые были вынуждены во многом самостоятельно решать проблемы выживания и развития в рыночной конкурентной среде. Во-вторых, в условиях приватизации предприятия освобождались от содержания нерентабельных социальных объектов, передавая их на баланс города. Итогом этого процесса стало превращение местной власти в монопольного распорядителя городской инфраструктуры. Муниципальные инвестиции в инфраструктуру на одного жителя в крупнейших городах выросли в 2,5 раза [13, с. 56] (Elokhova, Zagidullina, 2017), р. 56. В-третьих, для обеспечения развития СЭС крупнейшего города стали использоваться рыночные корпоративные инструменты, предполагающие определение стратегических целей [14, с. 134] (Abramov, Rodnyanskiy, Valeeva, 2021, р. 134).

Появление в модели публичного управления СЭС крупнейшего города стратегического инструмента вызывает необходимость в рассмотрении подходов к определению сущности и структуры понятия «стратегия». Я.П. Силин, Е.Б. Дворядкина, И.А. Антипин на основе обобщения ряда зарубежных и российских работ делают вывод о стратегии как консенсусе о стратегических приоритетах различных заинтересованных групп городского сообщества при выделении путей развития [6, с. 4] (Silin, Dvoryadkina, Antipin, 2018, р. 4). В.С. Бочко, Е.А. Захарчук утверждают, что в зависимости от специфики местных потребностей и возможностей стратегия каждого города индивидуальна при достижении стратегических целей [8, с. 391] (Bochko, Zakharchuk, 2020, р. 391). А.Г. Назаров, проанализировав точки зрения различных авторов, определяет стратегию в виде набора принципов и инструментов достижения поставленных целей через решение проблем обеспечения конкурентных преимуществ [15, с. 106] (Nazarov, 2019, р. 106). Е.А. Захарчук, А.Ф. Пасынков, П.С. Трифонова считают, что стратегия представляется как образ территории, который формируется на основе прошлого и направлен на возрастание благополучия проживающего населения [10, с. 85] (Zakharchuk, Pasynkov, Trifonova, 2019, р. 85). А.М. Елохов, опираясь на работы А.А. Томпсона, А.Дж. Стрикленда, Б.Н. Кузыка, В.И. Кушлина, Ю.В. Яковца, рассматривает стратегию как комбинацию целей стабилизации и изменения СЭС [11, с. 21] (Elokhov, 2020, р. 21).

Таким образом, стратегия – это согласованная совокупность целей и методов деятельности и средств решения проблем удовлетворения потребностей местного сообщества и государства на основе обеспечения стабильного функционирования и изменения подсистем СЭС при трансформации внешних и внутренних условий их существования. Стратегия СЭС включает цели, методы и средства двух видов: функционирования и развития (рис. 1).

Примечания:

I – контур функционирования СЭС: 1 – определение целей функционирования СЭС города; 2 – достигнутый уровень СЭС города; 3 – оценка достижения плановых параметров СЭС города; 4 – регулирование проблем функционирования СЭС города; 5 – способы обеспечения функционирования СЭС города; 6 – ресурсы для функционирования СЭС города; 7 – отчет о функционировании СЭС города; 8 – внешнее регулирование функционирования СЭС города.

II – контур развития СЭС: 1" – определение целей развития СЭС города; 2" – итоги развития СЭС города; 3" – учет влияния новых факторов; 4" – корректировка развития СЭС города; 5" – способы обеспечения развития СЭС города; 6" – ресурсы для развития СЭС города; 7" – отчетная информация о развитии СЭС города; 8" – внешнее регулирование развития СЭС города.

Рисунок 1. Структурная модель стратегии СЭС крупнейшего города

Источник: составлено автором.

Контур функционирования стратегии направлен на обеспечение статус-кво существующих параметров СЭС, если они соответствуют требованиям эффективного функционирования, например, поддержание достигнутого уровня и качества жизни горожан, состояния коммунальной инфраструктуры и экологической обстановки, показателей безопасности и развития экономики. Контур развития предполагает кардинальное изменение в структуре и функционировании СЭС крупнейшего города, перевод ее в новое качественное состояние, обеспечивающее значительное улучшение ее целевых параметров.

Вторая часть стратегии СЭС крупнейшего города, которая нацелена на ее развитие, сложнее в понимании и практической реализации ввиду многозначности понимания термина «развитие». Так, В.А. Никулина на основе изучения работ А.С. Шохова, Э.А. Уткина, Э.М. Короткова, В.С. Катькало, А.П. Градова, М.И. Круглова вкладывает в понятие «стратегия развития» два смысла [16, с. 4] (Nikulina, 2016). Первый отражает целевые ориентиры развития и совокупность условий деятельности по их достижению. Второй отражает проактивную модель управления, обеспечивающую конкурентные преимущества СЭС, на основе видения ее будущего образа и способностей к обновлению с учетом изменений в макро- и микросреде. Оба определения во многом дублируются, а потому рассмотрение данной дефиниции более продуктивно при учете специфики понятия «развитие».

Специфика структуры понятия «стратегия развития» СЭС крупнейшего города

Устойчивое функционирование СЭС крупнейшего города обеспечивает определенный уровень удовлетворения общественных потребностей. Одновременно СЭС отличается не только устойчивостью, но и способностью к динамическим изменениям. Драйверами трансформации СЭС выступают изменения в государственной политике РФ в отношении крупнейших городов, трансформация внешних и внутренних условий ее функционирования и рост потребностей населения. Базовым признаком исследуемого понятия является «развитие». Новая философская энциклопедия трактует развитие как изменение [17, с. 98] (Stepin, Guseynov, Semigin, Ogurtsov, 2010, р. 98). Вместе с тем необходимо учитывать, что изменения могут быть разными по содержанию и радикальности (табл. 1).

Таблица 1

Характеристики понятия «изменение» СЭС крупнейшего города

Рассматривая таблицу 1, можем заключить, что развитие СЭС крупнейшего города можно представить как необратимое направленное закономерное изменение параметров ее функционирования на основе количественного роста, улучшений и инновационных преобразований. Развитие СЭС крупнейшего города может осуществляться по различным направлениям и в разных формах. Развитие может иметь экстенсивную (количественную, эволюционную) и интенсивную (революционную, качественную) формы изменений. Следовательно, в структурне понятия «стратегия развития» СЭС крупнейшего города следует выделять экстенсивную и интенсивную составляющие.

Экстенсивная составляющая стратегии развития корреспондирует с обеспечением стабильности функционирования подсистем СЭС крупнейшего города на принципах статус-кво и количественного роста городского потенциала. Интенсивная составляющая стратегии развития обеспечивает переход СЭС на более высокий уровень на основе качественных улучшений и инновационных решений. Интенсивная часть стратегии развития должна максимально опираться на технологические, институциональные, структурные, управленческие, социальные инновации в подсистемах СЭС крупнейшего города.

Далее в структуре понятия «стратегия развития» СЭС крупнейшего города следует выделять элементы «экзогенности» и «эндогенности», т. е. обеспеченность внешними или внутренними источниками развития. Как правило, при реализации экстенсивных изменений в СЭС крупнейшего города максимально задействуются источники, которые находятся внутри СЭС, а при интенсификации развития не обойтись без привлечения внешних средств на основе использования конкурентных преимуществ города и участия в реализации государственных программ и национальных проектов.

Стратегия развития СЭС крупнейшего города направлена на наиболее полное удовлетворение общественных потребностей: населения, бизнеса, государства. Достижение поставленных целей наталкивается на ресурсные и иные ограничения, в результате чего возникают проблемы развития СЭС крупнейшего города, специфика которых во многом определяет структуру и содержание стратегических решений. Проблемы развития связаны с оптимизацией количественного роста, качественного улучшения и инновационного обновления параметров СЭС крупнейшего города.

По нашему мнению, в структуре понятия «стратегия развития» должны отражаться решения хорошо, слабо- и неструктурированных проблем. Выделение проблем проведено на основе классификации Саймона Г. и Ньюэлла А., дополненной анализом полноты реализации по типам проблем выделенных элементов: 1) цель, задачи; 2) альтернативы решений; 3) наличие ресурсов; 4) алгоритм решения; 5) количественный критерий оценки.

Опираясь на данные о структуре проблем развития СЭС в городах разной величины, покажем, что в крупнейших городах преобладают (60%) слабо- и неструктурированные проблемы (табл. 2).

Таблица 2

Структура проблем в городах различной величины, %

Резюмируя все вышеизложенное, представляется возможным более конкретно представить структуру понятия «стратегия развития» СЭС крупнейшего города (рис. 2).

Рисунок 2. Структура «стратегии развития» СЭС крупнейшего города

Источник: составлено автором.

Рассматривая рисунок 2, можно заключить, что «стратегия развития» -это часть общей стратегии, которая направлена на решение хорошо-, слабо- и неструктурированных проблем за счет количественного роста, улучшения и инноваций СЭС крупнейшего города при использовании имеющегося потенциала и привлечении ресурсов СЭС других уровней.

Для фиксации развития СЭС крупнейшего города предлагается использовать динамику роста численности постоянного населения. По утверждению А. О'Салливана, город развивается вокруг центров приложения труда [27, с. 44] (O'Sallivan, 2002, р. 44). Предлагаемый критерий отражает совокупное влияние показателей развития подсистем СЭС крупнейшего города. Так, для роста численности населения необходимо развитие экономики, высокий уровень оплаты труда и комфортные условия для жизни [23, с. 58] (Sukharev, Voronchikhina, 2019, р. 58). Развитие СЭС крупнейшего города формирует благоприятные условия для жизни и деятельности, индицирует рост численности постоянного населения.

Рассмотрим, насколько стратегии СЭС крупнейших городов РФ можно считать ориентированными на развитие.

Оценка наличия структурных элементов развития в стратегиях СЭС крупнейших городов РФ

Во исполнение закона 172-ФЗ все крупнейшие города РФ разработали и реализуют стратегии, которые в своем названии ориентированы на развитие СЭС. Однако анализ целевой ориентации стратегий развития СЭС крупнейших городов РФ показал доминирование в их составе экстенсивных стратегий эндогенного вида (табл. 3).

Таблица 3

Оценка структуры стратегий развития СЭС крупнейших городов РФ

Источник: разработано автором на основе официальных сайтов крупнейших городов РФ.

Разбор состава целей развития СЭС крупнейших городов, приведенный в таблице 3, показал следующее. Во-первых, стратегическая цель развития СЭС большинства крупнейших городов сводится к «улучшению качества и уровня жизни населения». И только три города дополнительно обозначили стремление к «инновационному развитию» – Самара, Казань, Уфа. На наш взгляд, качество и уровень жизни не могут выступать в виде стратегической цели, а отражают миссию крупнейшего города. Кроме того, эта цель методически и статистически слабо идентифицируема, и с учетом особенностей конкретного города достигается при постановке разных целей и использовании разных путей и средств их реализации. Во-вторых, стратегии развития восьми городов из тринадцати, т. е. 61,5%, нацелены на экстенсивный рост имеющегося городского потенциала. Интенсивная направленность сдвигов в развитии СЭС характерна для пяти городов (38,5%), среди которых Казань, Пермь, Самара, Уфа, Красноярск. Одновременно стратегии развития только семи городов (53,8%): Ростов-на-Дону, Пермь, Челябинск, Воронеж, Уфа, Казань и Самара для реализации заявленной цели объективно должны быть ориентированы на привлечение средств из внешних источников. Например, из финансирования национальных проектов, при условии участия в их реализации, либо за счет инвестиций, привлекаемых местными конкурентными преимуществами. В-третьих, формулировки стратегических целей не отвечают управленческим стандартам. Цели стратегий не отвечают требованиям SMART, формулируются в виде процессов, например, «создание, обеспечение, повышение». В Воронеже, Казани стратегическая цель представлена комплексом результатов. В-четвертых, доминирование экстенсивных частей стратегий показывает, что развитие крупнейших городов направлено на решение хорошо структурированных проблем (табл. 4), доля

Таблица 4

Основная проблематика стратегий развития СЭС крупнейших городов РФ

Источник: оценено автором на основе данных с сайтов администраций крупнейших городов РФ.

которых составляет только 40% общегородского проблемного поля. Следовательно, 60% проблем с недифференцированной или слабодифференцированной структурой, требующих прорывных инновационных решений, городскими властями уделяется недостаточно внимания. Между тем именно интенсивная часть стратегии развития обеспечивает инновационные качественные изменения во всех городских подсистемах и позволит СЭС крупнейшего города приобрести новые конкурентные преимущества.

Заключение

По данным экспертов, в ближайшем будущем около 90% прироста ВВП в развитых странах мира будет формироваться в крупных городах [28, с. 7]. В Стратегии пространственного развития РФ указывается на важность СЭР крупнейших городов как перспективных центров экономического роста [29]. В СЭС крупнейших городов РФ происходят существенные изменения. Усиление роста секторов постиндустриальной экономики в мегаполисах РФ сопровождается ослаблением индустриальных отраслей и снижением уровня благосостояния населения. Очевидно, что в крупнейших городах пока не выработана ясная стратегия устойчивого развития СЭС. Кроме того, в крупнейших городах РФ при разработке стратегий предпочтение отдается решению проблем обеспечения функционирования, а не развития СЭС. Невелика и доля инноваций в составе стратегических направлений и методов развития. Поэтому эффективное управление развитием СЭС крупнейших городов не представляется возможным без концептуального осмысления понятия «стратегия развития», отражающего в комплексе элементы, направления и формы изменений. Уточнение понятия «стратегия развития», предлагаемое в данной работе, реализует следующие решения, которые необходимо учитывать при разработке стратегических документов.

Во-первых, определено соотношение понятий «стратегия» и «стратегия развития». Установлено, что стратегия СЭС крупнейшего города рассматривается как согласованная совокупность целей и методов функционирования и изменения СЭС для наиболее полного удовлетворения общественных потребностей. Стратегия включает две части: стратегию функционирования и стратегию развития СЭС крупнейшего города. Таким образом, при разработке этого стратегического документа необходимо четко разделять цели обеспечения стабильного функционирования и развития СЭС, сопровождая это разделение организационным и финансовым обеспечением.

Во-вторых, показана специфика «стратегии развития» СЭС крупнейшего города. На основе детального анализа трактовки развития как изменения, определения характеристик, направлений и форм трансформации СЭС крупнейшего города сформулировано определение понятия «стратегия развития». Установлено, что данная дефиниция должна отражать необратимое направленное закономерное изменение параметров СЭС крупнейшего города на основе количественного роста, улучшений и инновационных преобразовании, т. е. иметь экстенсивное (количественное) и интенсивное (качественное) содержание. Кроме того, при разработке стратегии развития СЭС крупнейшего города следует отдавать предпочтение «экзогенным» (внешним) источникам финансирования изменений, формируемым либо на основе инвестиционной привлекательности города, ввиду его конкурентных преимуществ, либо за счет участия в реализации государственных программ и национальных проектов.

В-третьих, при разработке стратегии развития СЭС крупнейшего города необходимо учитывать решения проблем развития города. Проблемы развития связаны с оптимизацией количественного роста, качественного улучшения и инновационного обновления параметров СЭС крупнейшего города. По нашему мнению, выделенные проблемы, в соответствии с классификацией Саймона Г. и Ньюэлла А., дополненной анализом полноты реализации управленческих параметров (цели, альтернативы, ресурсы, способы решения, критерии оценки), могут разделяться на хорошо, слабо- и неструктурированные. Опираясь на анализ структуры проблем развития СЭС в городах разной величины, проведенный В.С. Боголюбовым, установлено, что в крупнейших городах преобладают (60%) слабо- и неструктурированные проблемы. Решения этих типов проблем в стратегиях развития должны включать меры по качественному улучшению и инновационному обновлению СЭС крупнейших городов.

В-четвертых, оценка соответствия стратегий СЭС крупнейших городов РФ критериям развития позволила выявить негативную сторону совмещения понятий «стратегия» и «стратегия развития». Стратегии в крупнейших городах РФ по названию ориентированы на развитие СЭС. Однако анализ стратегических целей развития СЭС крупнейших городов РФ показал доминирование экстенсивных стратегий эндогенного вида. Это является свидетельством того, что развитие СЭС крупнейших городов направлено на решение проблем обеспечения функционирования, доля которых составляет только 40% общегородского проблемного поля. При этом 60% слабо- и неструктурированных проблем, требующих прорывных инновационных решений, городскими властями уделяется недостаточно внимания.

Подводя общий итог проведенному исследованию, можно отметить, что уточнение понятия «стратегия развития» имеет не только теоретическую значимость, но практическую полезность. Городские органы власти, разрабатывая стратегии развития СЭС, получают более точные ориентиры определения параметров этого стратегического документа. На основе предложенных критериальных требований возможно более четко сформулировать цели, направления и методы решения проблем развития СЭС крупнейшего города, грамотно распределить имеющиеся ресурсы для решения задач функционирования и развития. По нашему мнению, грамотное построение стратегии развития обеспечит эффективное участие СЭС крупнейшего города в достижении национальных целей социального и экономического прогресса России.