Продовольственная политика региона и оценка ее состояния (на примере Липецкой области)

Введение

Актуальность проводимого исследования обусловлена усилением конкурентной борьбы на национальных и мировых рынках, активизация процесса глобализации привела к необходимости введения мер импортозамещения в целях обеспечения положительной динамики развития экономики Российской Федерации. Одной из проблем современной России стала неоправданно высокая зависимость от импортных товаров на продовольственном рынке, что негативно сказывается на экономическом развитии страны в целом и на снижении доступа отечественных производителей на внутренний рынок.

Санкционные ограничения, введенные в 2015 году со стороны ряда зарубежных стран в отношении российских производителей, послужили стимулом расширения задач, стоящих перед политикой импортозамещения и включения наряду с ней запрещающих и ограничительных мер. Особое место среди задач политики импортозамещения занимает обеспечение продовольственной безопасности страны и обеспечение внутреннего товарного рынка отечественными продовольственными товарами.

В настоящее время тема продовольственной политики выступает предметом изучения многих авторов, рассматривающих отдельные ее элементы (Миненко А.В.) [5] (Minenko, 2018) через анализ стратегического развития отрасли сельского хозяйства (Шагайда Н.И.) [15] (Shagayda, 2017), а также региональную составляющую агропродовольственной политики [17] (Ananiev, Burlankov, Sedova, Ananieva, 2019) и продовольственной безопасности [4] (Boyko, Kolesnikov, 2020).

Проблематика реализации продовольственной политики широко освещена в исследованиях продовольственной безопасности [13] (Strelova, Korchemkina, 2018) как на уровне анализа потребления населением продуктов питания [14] (Khramtsova, Khramtsova, 2017), так и в долгосрочной перспективе: реализация доктрины продовольственной безопасности [1] (Anishchenko, Shutkov, 2021).

Продовольственная безопасность – это проблема, которая с каждым годом встает все острее и острее, являясь неотъемлемой часть национальной безопасности и неким ключом к здоровому и сильному населению [16] (Shirokova, Makeeva, 2020).

Стоит отметить, что эффективная продовольственная политика и должна быть направлена на обеспечение продовольственной безопасности как на уровне страны, так и региона. При этом определяющим фактором эффективности выступает уровень развития агропромышленного комплекса страны и региона.

Агропромышленный комплекс и продовольственная политика России

В 2018–2020 гг. агропромышленный комплекс России (далее – АПК) продемонстрировал высокий темп роста: в 2020 году урожай зерна составил 133 млн тонн (в т. ч. пшеницы – 85,9 млн тонн), что на 9,7% больше, чем в 2019 году; в 2019 г. – 121,2 млн тонн (в т. ч. пшеницы – 74,45 млн тонн), на 7% больше, чем в 2018 году.

Таким образом, был собран второй и третий по величине урожай за весь постсоветский период в истории РФ. Кроме того, в 2020 году сбор ржи вырос до 2,374 млн тонн (темп роста – 66,2%), ячменя – до 20,936 млн тонн (темп роста – 2,2%), риса – до 1,141 млн тонн (темп роста – 3,8%), гречихи – до 893 млн тонн (темп роста – 13,6%). Вместе с тем в 2020 году обмолотили подсолнечник на площади 8,2 млн га, или 97,4% к уборочной площади, намолочено 13,278 млн тонн при урожайности 1,57 т/га, хотя в 2019 г. были обновлены рекордные показатели по сбору подсолнечника 15,1 млн тонн, что на 18% больше, чем намолочено в 2018 году [11].

Также снизился сбор: сахарной свеклы – до 32,395 млн тонн с 54,35 млн тонн (на 40,4% – наибольшее падение), кукурузы – до 13,475 млн тонн с 14,282 млн тонн (на 5,7%), проса – до 396 тыс. тонн с 440 тыс. тонн (на 10%), овса – до 4,132 млн тонн с 4,424 млн тонн (на 6,6%) соответственно [11].

В последнее время зерно становится важнейшей частью экспорта России. В 2018–2020 гг. Россия стала мировым лидером в экспорте пшеницы (2019 г. – 35,2 млн тонн, а в 2020 году увеличился на 8,8% до 38,3 млн тонн), обогнав таких сельскохозяйственных гигантов, как США, Канаду и страны ЕС. Всего в сезоне 2019 г. РФ экспортировала 43,3 млн тонн зерновых, а в 2020 г. экспорт достиг 57,5 млн тонн.

Рисунок 1. Структура экспорта продукции АПК в 2020 году, тыс. тонн

Источник: Федеральный центр развития экспорта продукции АПК [10].

Рисунок 2. Структура экспорта продукции АПК в 2020 году, млн долларов

Источник: Федеральный центр развития экспорта продукции АПК [10].

По данным Федерального центра развития экспорта продукции АПК Минсельхоза России, в целом поставки сельскохозяйственной продукции из России в 2020 году возросли на 18,6% по сравнению с 2018 годом (25,8 млрд долларов), достигнув рекордного максимального значения – 30,6 млрд долларов (78,96 млн тонн) [10].

Вместе с тем в государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, утвержденной постановлением Правительства РФ от 14.07.2012 № 717, целевое значение показателя объемов экспорта сельхозпродукции составляет 35,4 млрд долларов к 2025 году [6].

Российские аграрии активно осваивают новые виды производства. В первую очередь речь идет об экологически чистой продукции. По оценкам Министерства сельского хозяйства РФ, рынок органической продукции в России составит примерно 180 млн долларов [9]. Российские аграрии уже приступили к созданию новых «зеленых» брендов отечественной экологически чистой продукции.

В то же время развитие сферы производства продуктов питания идет преимущественно за счет роста крупных агропромышленных предприятий, многие из которых являются частью транснациональных корпораций, в то время как средний и в особенности малый бизнес (крестьянские и фермерские хозяйства) развивается недостаточными темпами, испытывая дефицит государственной поддержки.

Актуальные угрозы продовольственной безопасности и риски реализации продовольственной политики

Опасности (риски, вызовы и угрозы) продовольственной безопасности, требующие учета при разработке и реализации продовольственной политики, можно разделить на две крупные группы – глобальные и локальные. Под первыми понимаются угрозы, воздействующие на продовольственную безопасность в мире в целом, а под локальными – характеризующие состояние продовольственной безопасности конкретно в России, хотя такие факторы могут иметь и внешнее или опосредованное извне происхождение.

К числу глобальных угроз продовольственной безопасности Российской Федерации можно отнести:

- непрекращающийся рост мирового населения и, как следствие, недоедание и голод в отдельных регионах и миграция населения из неблагополучных регионов мира в более благополучные, в том числе в Российскую Федерацию;

- глобализацию рынков продовольственных товаров;

- изменения в структуре спроса на продовольствие;

- нестабильность мировых цен на продукты питания;

- глобальный экологический кризис, в особенности изменение климата и сокращение пригодных для ведения сельскохозяйственного производства земельных ресурсов;

- эпидемиологические ограничения, вызванные новой коронавирусной инфекцией (COVID-19), негативно влияющие на цепь поставок продукции и длительность таможенных процедур. Кроме того, при развитии пессимистичного сценария пандемия COVID-19 может погрузить национальные экономики в рецессию.

Среди локальных угроз продовольственной безопасности Российской Федерации можно выделить:

- зависимость отечественной продовольственной системы от импорта (прежде всего, в отношении семенного фонда, посадочного материала, племенного молодняка молочного скота);

- трудное положение агропромышленного комплекса: неразвитость инфраструктуры сельскохозяйственного производства, недостаточное инвестиционное обеспечение, недостаточный уровень внедрения в производство современных научных и технологических достижений, неблагоприятная для отрасли система ценообразования, недостаток и утечку квалифицированных кадров;

- неудовлетворительную доступность продовольствия для населения;

- неудовлетворительное качество пищевых продуктов, доступных населению;

- пандемию COVID-19, которая увеличивает нагрузку на продовольственные системы.

Стоит отметить, что ключевую роль в вопросах обеспечения экономической безопасности играют проблемы ресурсообеспеченности сельского хозяйства, препятствующие развитию ресурсной базы аграрного сектора, формирующие кадровые, экологические, технологические риски, вызванные отставанием в обеспеченности отечественных сельхозпредприятий отрасли необходимыми видами ресурсов от уровня развития ресурсной базы агроформирований развитых стран [12, с. 139] (Pronina, Senatorov, Bakhteeva, 2020, р. 139).

Таким образом, выявляется целый спектр угроз продовольственной безопасности России, причем большая их часть существует уже на протяжении значительного времени и усугубляется пандемией COVID-19, что указывает на недостаточную эффективность государственной системы обеспечения продовольственной безопасности.

Анализ развития агропромышленного комплекса Липецкой области

Агропромышленный комплекс Липецкой области и в частности его базовая отрасль – сельское хозяйство выступают одной из самых значимых, а в региональной политике даже системообразующей сферой экономики региона, за счет которой формируется агропродовольственный рынок, функционирует экономический, трудовой потенциал сельских территорий.

Почти 80%, а это 1917,8 тыс. га, территории Липецкой области занимают земли сельскохозяйственного назначения, из которых 1774 тыс. га отведено под сельскохозяйственные угодья. В структуре сельскохозяйственных угодий пашня занимает 1449,3 тыс. га, или 81,7%, многолетние насаждения – 21,0 тыс. га (1,2%); сенокосы – 77 тыс. га (4,3%); пастбища – 226,6 тыс. га (12,8%); залежь – 0,1 тыс. га (менее 0,01%) [8].

Основными направлениями сельскохозяйственного производства в Липецкой области являются: производство зерновых и масличных культур, сахарной свеклы, рапса, кукурузы, картофеля, разведение крупного рогатого скота, свиноводство, птицеводство. Акцент делается на развитии мясного и молочного животноводства.

В рейтинге регионов Липецкая область традиционно занимает лидирующее место по ряду направлений:

- первое место в Российской Федерации по производству овощей в закрытом грунте (2020 г.);

- второе место в Российской Федерации по производству сахарной свеклы (2020 г.);

- пятое место в ЦФО по производству мяса свиней и мяса птицы на убой в живом весе (2019 г.);

- пятое место в Российской Федерации по производству продукции сельского хозяйства на душу населения (2019 г.) [8].

В 2020 году впервые за всю историю существования Липецкой области собраны наивысшие урожаи зерновых и зернобобовых культур (в весе после доработки) – 4,3 млн тонн, масличных культур – 782,7 тыс. тонн, из которых 549,7 тыс. тонн приходится на долю подсолнечника, рапса – 111,3 тыс. тонн, овощей закрытого грунта – 146,4 тыс. тонн.

Объем производства продукции сельского хозяйства в 2020 году достиг 162,7 млрд руб., однако индекс производства снизился в сравнении с 2019 г. на 4,7%: с 111,4% до 106,6% (рис. 3).

Рисунок 3. Производство продукции сельского хозяйства Липецкой области

Источник: Официальный сайт управления сельского хозяйства Липецкой области [8].

Темпы роста объемов производства продукции сельского хозяйства в Липецкой области превышают значение среднероссийского показателя на 37 процентных пунктов к уровню 2014 года (рис. 4).

Рисунок 4. Индекс физического объема производства продукции сельского хозяйства Липецкой области в % к 2014 г.

Источник: составлено автором по данным управления сельского хозяйства Липецкой области.

В структуре производства сельского хозяйства наибольший вклад вносят растениеводческие сельхозорганизации: основной удельный вес в 2019–2020 гг. приходится на продукцию растениеводства, при этом ее доля увеличилась на 5% (рис. 5).

Рисунок 5. Структура производства продукции сельского хозяйства Липецкой области по видам продукции

Источник: составлено автором по данным управления сельского хозяйства Липецкой области.

Экспорт продукции АПК Липецкой области за 2020 года составил 534,8 млн долларов США, рост к аналогичному периоду прошлого года составил 36,6% (рис. 6).

Рисунок 6. Структура экспорта продукции АПК Липецкой области, млн долларов

Источник: Официальный сайт управления сельского хозяйства Липецкой области [8].

Стоит отметить, что снижение деловой активности и действующие ограничения на фоне COVID-19 не стали препятствием для наращивания экспорта продукции липецкого АПК в текущем году, что позволяет говорить об уже сложившейся выверенной стратегии развития экспортного потенциала региона.

Распоряжением главы администрации области утвержден План по импортозамещению в Липецкой области на 2016–2020 годы [7], проводится ежегодный мониторинг хода реализации мероприятий Плана.

Для организации взаимодействия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, предприятий и организаций создан Экспертный совет по импортозамещению. Основной целью импортозамещения в агропромышленном комплексе является снижение доли импорта, используемого в производстве сельскохозяйственной продукции, потреблении населением продуктов питания, повышение конкурентоспособности агропромышленной продукции, рост экспорта товаров. Приоритетными направлениями остаются тепличное овощеводство, садоводство, мясное и молочное животноводство, племенное животноводство, семеноводство, а также производство продуктов глубокой переработки сельскохозяйственной продукции и отдельных видов продукции пищевой и перерабатывающей промышленности.

В рамках анализа политики импортозамещения в регионе исследованы контрольные показатели, заложенные в региональном плане по импортозамещению (табл. 1).

Таблица 1

Контрольные показатели реализации регионального плана по импортозамещению

Исходя из представленных данных, к 2020 году в Липецкой области по показателям поставки племенного молодняка и инкубационного яйца достигнуты показатели полного импортозамещения. По абсолютным показателям производства наблюдается стабильный прирост по каждому из рассмотренных пунктов.

В 2020 году в АПК Липецкой области реализовано 10 крупных проектов с общим объемом инвестиций более 21 млрд руб. и созданием 1,5 тыс. новых рабочих мест [8].

Реализация мероприятий плана по импортозамещению за 4 года позволила в сельском хозяйстве увеличить производство тепличных овощей в 8 раз (с 13,5 тыс. т в 2015 г. до 112 тыс. т в 2019 г.), плодов и ягод – в 1,2 раза (с 60 тыс. т до 74 тыс. т).

Внутренние потребности населения области в продуктах и в социально значимых продуктах питания обеспечиваются в полном объеме за счет собственного производства в 2019–2020 гг. (рис. 7, 8). Также следует отметить, что потенциал агропромышленного комплекса Липецкой области позволяет часть продуктов транспортировать в соседние регионы, решая тем самым в них проблему импортозамещения России, а также наращивать объемы экспортных поставок продукции агропромышленного комплекса в страны ближнего и дальнего зарубежья.

Рисунок 7. Уровень самообеспеченности Липецкой области основными видам продовольствия в 2019 г., % превышения производства над фондом потребления

Источник: составлено автором по данным управления сельского хозяйства Липецкой области.

Рисунок 8. Уровень самообеспеченности Липецкой области основными видам продовольствия в 2020 г., % превышения производства над фондом потребления

Источник: составлено автором по данным управления сельского хозяйства Липецкой области.

В рамках осуществления политики импортозамещения в Липецкой области одним из немаловажных моментов является государственная поддержка сельхозтоваропроизводителей.

Важным направлением является развитие семеноводства в регионе, которое осуществляется в виде предоставления субсидий на возмещение части затрат на приобретение элитных семян.

За период 2013–2020 гг. в рамках реализации мероприятий по импортозамещению плодово-ягодной продукции садоводческими хозяйствами области реализуется ряд инвестиционных проектов.

Объем господдержки, предоставленный на развитие АПК области и комплексное развитие сельских территорий, в 2020 г. составил 3,6 млрд рублей, в том числе за счет средств областного бюджета – 0,9 млрд рублей, федерального бюджета – 2,7 млрд рублей.

Государственная поддержка предусматривает комплексное развитие всех отраслей и подотраслей сфер деятельности АПК Липецкой области.

В 2021 году планируется ввести в эксплуатацию 9,5 га теплиц, плодохранилищ на 53,7 тыс. тонн хранения, 2,1 тыс. га интенсивных садов, селекционно-семеноводческую станцию с производством 3 тыс. тонн семян в год, 2 птицекомплекса, 2 молочно-товарных фермы и т.д.

Основная задача на 2021 год – обеспечение роста производства продукции, в том числе экспортно ориентированной. Решение поставленной задачи в регионе осуществляется с помощью реализации инвестиционных проектов по увеличению мощностей переработки масличных культур, картофеля, производства дрожжей.

Однако несмотря на положительную динамику развития, в Липецкой области существуют проблемы в агропромышленном комплексе, основными из которых являются следующие:

- высокая стоимость энергетических ресурсов;

- недостаточность поддержки и финансирования со стороны государства, причем данная проблема занимает одно из лидирующих мест в течение последних трех лет;

- нехватка квалифицированного персонала;

- риск изменения цен на отраслевых биржах, в том числе на зерновой;

- административные экономические и другие барьеры;

- негибкость налогового законодательства применительно к особенностям производства сельскохозяйственной продукции;

- недостаточная оптимизация логистических процессов;

- недостаточный уровень платежеспособности населения;

- дефицит производственно-технического потенциала;

- геополитические риски, включающие санкции, эмбарго;

- непривлекательность агропромышленного комплекса для иностранных инвесторов и т.д.

Отдельно стоит выделить, что развитие программы импортозамещения как на федеральном, так и региональном уровне сопряжено с возможными рисками и проблемами, присущими агропромышленному комплексу. Исходя из чего во многом реализация продовольственной политики зависит от уровня субсидирования сельхозтоваропроизводителей и предоставления льготного кредитования на реализацию инвестиционных проектов.

Кроме того, необходимо учитывать, что инновационные процессы в сельском хозяйстве отличает слабый механизм научно-внедренческой деятельности при отсутствии стимулов к освоению инноваций у сельскохозяйственных товаропроизводителей [2, с. 131] (Bizin, 2019, р. 131).

В целом стоит отметить, что задачи замещения импорта на внутреннем рынке трансформируются в задачи по расширению рынков и продвижению продукции на экспорт. Исходя из чего расширяется объем мероприятий, реализация которых ставится перед исполнительными органами власти региона. Среди них можно выделить разработку мер поддержки сельхозтоваропроизводителей в части возмещения части затрат на транспортировку товаров, а также содействие в таможенном оформлении и получении необходимых сертификатов соответствия требованиям для ввозимой в другие страны продукции в совокупности с мониторингом изменений в части фитосанитарного и ветеринарного контроля стран-импортеров.

Заключение

На основе проведенного анализа стоит отметить определенный успех в проведении политики импортозамещения в агропромышленном комплексе Липецкой области.

С целью совершенствования реализации продовольственной политики в Липецкой области рекомендуется:

1. Для более четкой координации деятельности и развития инфраструктуры логистики в сельском хозяйстве в управлении сельского хозяйства области и в муниципальных районах при администрации муниципальных образований необходимо создать специальное подразделение, например отдел по логистике в сельском хозяйстве.

2. Для расширения сельскохозяйственной инфраструктуры, оказания различных сервисных услуг сельскохозяйственным товаропроизводителям создать сеть сельскохозяйственных потребительских кооперативов по оказанию сервисных услуг сельскохозяйственным товаропроизводителям, например, по мелиорации, селекционной работе, ветеринарному обслуживанию, страхованию, ремонту сельскохозяйственной техники и т.д.

3. Использование модели бизнес-инкубатора в сельской местности на основе общеобразовательных учреждений. Исследования текущего состояния агропромышленного комплекса выявили, что сегодня в результате производственной реформы в сельской местности появляются такие негативные аспекты, как безработица среди населения. В этой ситуации идея организации индивидуальных и семейных фермерских хозяйств активно реализуется. Однако во многих случаях это направление в сельскохозяйственном производстве не стало областью, привлекательной для безработных. Основными причинами являются ненадлежащая подготовка специалистов, управление производством устаревшими методами, техническая неграмотность и невозможность своевременно обратиться за консультацией к специалисту. Замедляет развитие сельского хозяйства как Липецкой области, таки России продолжающаяся урбанизация. В то же время положительным аспектом является сохраняющаяся тенденция расселения мигрантов преимущественно в сельской местности [3, с. 296] (Bizin, 2017, р. 296).

Целью этой меры поддержки является привлечение рабочей силы в сельскую местность и развитие «сельскохозяйственного образа жизни». Задача состоит в том, чтобы обеспечить условия для формирования материально-производственной базы фермерских хозяйств, стимулирования молодежи к участию в сельскохозяйственном производстве и обеспечения доступности финансовых ресурсов.

4. Органам власти необходимо не только выделять бюджетные средства, но и контролировать эффективность их использования. Если поддержка неэффективна, необходимо сделать выводы и предложить наиболее оптимальные меры поддержки сельскохозяйственной организации и всего сельского хозяйства. Кроме того, такой расчет позволит руководящим органам при формировании бюджета на следующий финансовый год, а повышение эффективности использования государственного финансирования будет считаться необходимым условием предоставления бюджетных субсидий.

5. Следование в контексте продовольственной политики следующим направлениям развития:

- наращивание производства сельскохозяйственной и пищевой продукции интенсивным, а не экстенсивным путем, то есть не за счет увеличения посевных площадей, поголовья скота и проч. при сохранении текущего технологического уровня производства, а за счет широкого внедрения новых агропромышленных технологий;

- наращивание финансирования продовольственной сферы за счет инвестиций как со стороны государства, так и со стороны частных инвесторов.

6. Развитие сферы сельскохозяйственного производства не только как отрасли, производящей продукты питания, но и как источника занятости и доходов населения страны. Особое значение следует уделить развитию мелких производителей – фермерских и крестьянских хозяйств.

7. Осуществление политики обеспечения продовольственной безопасности с учетом специфики регионов. Субъекты РФ значительно разнятся по упомянутым характеристикам, соответственно, отличаются и их продовольственные системы. Недопроизводство вследствие неурожая какой-либо сельхозкультуры или падеж скота из-за эпизоотии в одном регионе могут быть компенсированы за счет производства этих товаров в другом. С другой стороны, несовершенство межрегионального взаимодействия в данном вопросе может породить негативные эффекты и привести к максимизации угроз. Таким образом, федеральная политика должна быть ориентирована на организацию эффективного и гибкого обмена готовой продукцией и сырьем, а также технологиями и товарами между регионами.

Кроме того, необходимы следующие мероприятия по совершенствованию развития АПК и механизма его государственной поддержки в Липецкой области:

- модернизация пищевой и перерабатывающей промышленности;

- государственная поддержка экспорта сельскохозяйственной продукции и продовольствия;

- дальнейшее развитие агролизинга;

- развитие инфраструктуры агропродовольственного рынка;

- строительство семейных молочных, мясных, овощных ферм.

Также необходимо принимать адекватные и своевременные меры для смягчения более долгосрочных последствий пандемии для продовольственных систем и продовольственной безопасности.

В заключение отметим, что в настоящее время роль отечественных товаропроизводителей в обеспечении продовольственной безопасности страны, с учетом сложившейся в мире санитарно-эпидемиологической ситуации и продолжающейся санкционной политики, довольно сильно возрастает. Осуществление указанных мероприятий создаст необходимые предпосылки для совершенствования аграрного производства в Липецкой области; позволит обеспечить инновационное развитие агропромышленного комплекса региона; даст существенный импульс к технологической модернизации отрасли, что повысит ее конкурентоспособность и эффективность, снизит социальную напряженность в сельских территориях. Развитие и совершенствование государственного и регионального управления в сфере продовольственной политики следует начинать в самое ближайшее время. Многочисленность и серьезность вызовов и рисков в рассматриваемой сфере ставят под угрозу не только ее саму, но и другие направления национальной политики.

В целом агропродовольственная политика требует актуализации с учетом решения задач продовольственной независимости страны на основе импортозамещения, последствий эпидемии новой коронавирусной инфекции (COVID-19), глобальных вызовов и угроз.