Вклад зеленых городов в методику оценки экологизации регионального развития

Введение

В основах государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года географические, природно-климатические, демографические и социокультурные особенности регионов названы в числе важнейших факторов, влияющих на региональную политику [1]. Как подчеркивается в Стратегии пространственного развития, эффективность региональной политики определяется совершенствованием системы расселения и территориальной организации экономики [2]. Региональные особенности при осуществлении экологизации социально-экономического развития учитывают такие характеристики, как: есть ли у региона экономическая специализация, какая именно, является ли регион центральным или периферийным [3] (Grillitsch, Hansen, 2019).

Однако практический учет территориальных, географических, природно-климатических и других особенностей до сих пор остается проблематичным, поскольку на территории Российской Федерации находятся регионы, совершенно разные по этим характеристикам. Это требует, с одной стороны, постоянного мониторинга и оценки этих региональных особенностей, а с другой, широкой вариабельности управленческих решений. Кроме того, все большее значение в региональной политике приобретает глобальный экологический фактор, связанный с обострением экологических проблем, проявляющих себя на локальном уровне. Экологическая повестка и связанная с ней тема эмиссии СО² определяют видение всех экологических проблем и выходят на первый план в мировой и страновой политической повестке. Так, например, Европейское зеленое соглашение нацеливает Европу на достижение климатической нейтральности к 2050 году [4], принимая во внимание Стратегию циркулярной экономики [5] и Цели устойчивого развития Организации Объединенных Наций [6]. Российская Федерация также не остается в стороне от экологической повестки. Один за другим принимаются нормативно-правовые акты, которые будут определять будущее развитие государства и вектор усилий органов власти на всех уровнях. Региональное управление играет роль реализатора этих инициатив. Так, в проекте распоряжения Правительства Российской Федерации об утверждении «Стратегии долгосрочного развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года» рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации руководствоваться положениями этой стратегии при разработке и реализации региональных программ и иных документов. Однако органы власти регионального и местного уровня при этом сталкиваются с серьезным противоречием.

Данное противоречие обнаруживается при понимании механизма возникновения современных экологических трудностей, который заключается в том, что человеческая несистемная и псевдосистемная деятельность, накладываясь на изначально существующую природную системность, приводит к экологическому кризису. Обществу необходимо не просто пытаться решать возникающие перед ним локальные проблемы экологического характера, но вписывать свою деятельность в систему природы таким образом, чтобы деятельность не приводила к разрушению природного баланса, с одной стороны, и позволяла человеческой цивилизации развиваться, с другой. Деятельность человека должна носить системный характер, при этом находиться в гармонии и тесном взаимодействии с природой. Содействие экономическому развитию при одновременном обеспечении того, чтобы природные активы продолжали предоставлять ресурсы и экологические услуги, от которых зависит наше благосостояние, получило название зеленого роста [7]. Индикаторы зеленого роста рассматриваются как маркеры или вехи на пути к экологизации роста и использованию новых экономических возможностей. Разработка таких индикаторов для оценки регионального развития – важная исследовательская задача. Цель статьи – на основе анализа факторов, показателей и индикаторов развития зеленых городов обосновать выбор показателей и индикаторов для оценки развития «зеленого» региона в Российской Федерации.

Основная часть

В методологии системного анализа значительную роль играет выбор факторов, которые будут оцениваться в процессе анализа и связи между которыми будут изучены. Для полноты исследования в российской традиции обычно считается достаточной геотрионная модель, включающая три группы факторов: социальные, природные, экономические. Так, Н.Д. Матрусов и А.А. Чудин называют население, хозяйство и территорию важнейшими элементами анализа жизнедеятельности общества [8] (Chudin, Matrusov, 2013). Эта трехчастная модель по своей концептуальной направленности совпадает с международной концепцией устойчивого развития [9, 10] (Ivanov, Kozhushkina, Oborin, Sheresheva, 2017; Bobylev, 2017). Лобковский В.А. и др. также считают важными элементами оценки регионального развития анализ агроклиматического и социально-экономического потенциала [11] (Lobkovskiy, Kochurov, Lobkovskaya, Khaziakhmetova, 2014).

Кроме того, международные организации используют и другие наборы факторов для анализа. Так, Организация экономического сотрудничества и развития структурирует работу по экологической политике и отчетности на основе модели «нагрузка – состояние – реакция» (THE PRESSURE-STATE-RESPONSE (PSR) MODEL): деятельность человека оказывает давление на окружающую среду (pressure) и влияет на ее качество и количество природных ресурсов (state); общество реагирует на эти изменения посредством экологической, экономической и политики, а также посредством изменений в сознании и поведении (response). Данная модель, в свою очередь, основана на принципах глобального моделирования, заложенных Д. Медоузом и его коллегами при работе над докладами «Пределы роста» [12] (Meadows, Meadows, Randers, Behrens III, 1972). Состояние глобальной системы рассматривалось в следующем порядке: сначала анализировались движущие силы, приводящие к быстрым изменениям в мировом масштабе, затем планетарные пределы и, наконец, способы, с помощью которых человеческое общество в состоянии обнаружить пределы и отреагировать на них. Та же методология, но в более расширенном варианте лежит в основе анализа прогресса в области устойчивого развития Межправительственной научно-политической платформы по биоразнообразию и экосистемным услугам (PBES) [13], которая стремится учесть все внешние факторы, которые влияют (положительно или отрицательно) на природу: антропогенные влияния, воздействие природы на общество и качество жизни людей, институты, системы управления и другие косвенные факторы, а также прямые факторы (как природные, так и антропогенные).

Другой важной задачей системного анализа является определение индикаторов, позволяющих измерять эффективность управления основными факторами, а также эффективность используемых инструментов для экологизации социально-экономического развития. Индикаторы, основанные на подходе «тема/проблема – индикатор» и позволяющие оценить переход региональной экономики с техногенного на эколого-ориентированный путь развития, описаны в статье Яшаловой Н.Н. [14] (Yashalova, 2014). На региональном уровне к числу таких индикаторов относят показатели экономического развития (ВРП, инвестиции в основной капитал на душу населения, коэффициент обновления основных фондов и т.д.), показатели состояния окружающей среды и ресурсосбережения (электроемкость ВРП, природоемкость ВРП, доля использованных и обезвреженных отходов производства и потребления и т.д.), показатели социального благополучия (уровень безработицы, ожидаемая продолжительность жизни при рождении и т.д.). В качестве показателя экологизации исследователи используют эффект декаплинга, который отражается в опережении темпов роста ВВП над темпами потребления энергетических ресурсов, поэтому его можно интерпретировать в показателях природоемкости, отражающих объемы затрат природных ресурсов и загрязнений на единицу конечного результата, – ВВП [15] (Zabelina, 2019). Международные организации используют другие индикаторы в рамках выбранных ими методологических подходов. Так, UNEP оценивает факторы изменений, влияющих на окружающую среду через сто два показателя из 15 Целей устойчивого развития (защита ключевых районов биоразнообразия, модели экономического развития, ВВП на душу населения и т.д.), состояние окружающей среды через 12 показателей ЦУР из пяти целей (качество водных ресурсов, воздуха, почвенного покрова, исчезновение видов и т.д.) и состояние общества через 66 показателей ЦУР из 13 целей (уровень жизни, здравоохранение, социальное неравенство и т.д.) [13]. Организация экономического сотрудничества и развития использует пять групп индикаторов (OECD Indicators): экологическая и ресурсная продуктивность экономики (объем производства на единицу услуг из природных активов, выбросы СО2 и энергоемкость и т.д.), база природных активов (возобновляемые ресурсы: водные, лесные, рыбные ресурсы, невозобновляемые ресурсы: минеральные ресурсы, биоразнообразие и экосистемы), экологическое измерение качества жизни (качество окружающей среды и риски, экологические услуги и т.д.), экономические возможности и политика (технологии и инновации, экологические товары и услуги, навыки и обучение, нормативные акты и подходы к управлению), социально-экономический контекст и характеристики роста (экономический рост, структура производства, рынок труда, образование и доходы, социально-демографические характеристики) [7].

Таким образом, оценка экологизации социально-экономического развития складывается из определения основных факторов, которые вносят вклад во взаимодействие общества и окружающей среды, а также индикаторов, с помощью которых эти факторы могут оцениваться. При системном анализе обычна ситуация, при которой части данных может не хватать (например, статистические данные могут отсутствовать, не накапливаться и не фиксироваться), не всегда ясны и связи между индикаторами и факторами, следовательно, оценка развития может быть сопряжена с определенными трудностями. Поэтому важно использовать опыт зеленого развития городов, который дает возможность преодолеть методологические трудности.

В 1980–1990-е годы концепция устойчивого развития стала основой для примирения социальной справедливости, экономического роста и сохранения окружающей среды [16] (Lewis, 2015). Она открыла путь для развития других концепций, таких как устойчивый город, зеленый урбанизм, пригодный для жизни город и компактный город. 2000-е годы – включение вопросов изменения климата в международную политическую повестку дня поставило энергетику и ресурсоэффективность в центр дискуссии об устойчивом развитии и устойчивости городов. Дискуссии о факторах, которые должны включаться в оценку экологичности городов, стали центральными элементами в поиске новых концепций и методов определения и измерения устойчивости городов. К таким факторам относят энергетическую и ресурсную эффективность городов, экологические показатели, социально-экономические. При анализе развития зеленых городов используется понятие «показатель» как обобщенная характеристика явления или процесса, тогда как индикатор оценивает уровень развития.

В настоящее время термин «зеленый» широко используется частными и общественными организациями в качестве бренда устойчивого развития и экологичности. Применительно к городам это может означать «борьбу с болезнями и их бременем для здоровье; снижение химических и физических опасностей; создание качественной городской среды для всех; минимизация переноса экологических затрат в районы за пределами города; обеспечение прогресса в направлении устойчивого потребления» [13].

Согласно трактовке ОЭСР и ЕБРР, зеленый город демонстрирует высокие экологические показатели по сравнению с установленными критериями с точки зрения качества экологических активов, эффективного использования ресурсов и смягчения и адаптации рискам, связанным с изменением климата, при одновременной максимизации сопутствующих экономических и социальных выгод с учетом контекста города (ОСЭР, ЕБРР).

Таким образом, зеленые города – это модель будущего, создающая городские структуры с окружающей средой, обеспечивающей качество жизни. Устойчивое зеленое развитие городов является задачей, требующей постоянного решения, пересмотра, а также интегрированной и скоординированной деятельности властей на региональном уровне» (ELCA, 2011) [17].

Для определения основных показателей и индикаторов, используемых при оценке состояния и прогресса зеленых городов, мы проанализировали наиболее популярные методики, среди которых следует выделить методику Urban Ecosystem Europe (UEE), European Green City Index 2009 (EGCI), European Green Capital Award (EGCA), которая была впервые применена для оценки городов с населением более 200 000 в 2010 году, методику ООН для оценки устойчивости развития 2015–2030, «Зеленый город», методику ЕБРР, методики ОСЭР (OECD, 2013) для развитых и развивающихся стран, а также методики, описанные в работах Огенис Брилханте и Яннес Клаас (2018) [18] (Brilhante, Klaas, 2018) и Роццо Паце, Галина Чуркина, Мануел Ривера (2016) [19] (Pace Rocco, Churkina, Rivera, 2016). Все перечисленные методики оценки зеленых городов отличаются набором показателей и индикаторов, включенных в них.

Таблица 1

Сравнительная характеристика методик оценки зеленых городов

На сегодня существуют различные методики оценки зеленых городов. Наибольший интерес представляют методики, разработанные для оценки зеленых городов Европы. При этом следует отметить, что в основе большинства из используемых в ЕС методик лежат положения Лейпцигской хартии по устойчивым европейским городам, а также Ольборгской хартии Аалборг Чартер (1994) [20]. В силу тесной связи методик с Концепцией устойчивого развития и оценкой прогресса в достижении Целей устойчивого развития такой подход выделяет три группы факторов: экономические, экологические и социальные.

Другой подход, восходящий к моделям Медоуза и модели «нагрузка – состояние – реакции», к числу значимых факторов относит: отрасли экономики, которые оказывают воздействие на окружающую среду, окружающую среду, которая оценивается по экологическим индикаторам, и действия основных акторов, которые связаны с изменением политики или поведения. Такая модель позволяет выявить связи между факторами, отследить последствия тех или иных действий для окружающей среды и долгосрочные комплексные антропогенные воздействия.

Все рассмотренные методики оценивают тот или другой набор факторов. Отличаясь друг от друга подходами к выбору индикаторов, акцентами на различных факторах и связях между ними.

Одной из первых методик оценки развития зеленых городов была методика 2006 года Urban Ecosystem Europe (UEE, 2006), которую апробировали на данных 32 европейских городов. Данная методика была разработана благодаря сотрудничеству международной банковской группой DEXIA и консалтинговой компанией Ambiente Italia. В качестве основной цели создания данного рейтинга значилось желание создать систему добровольной оценки качества окружающей среды городов, которая базировалась бы не только на ограниченных данных, получаемых из официально запрашиваемой городской статистики.

Методика UEE была основана на опроснике, который включал 6 основных направлений и 25 показателей, отобранных на основе Ольборгской хартии. В исследовании оценивались:

1. Действия местных властей в интересах сохранения здоровья граждан и природных общих благ.

2. Ответственное потребление и выбор образа жизни.

3. Планирование, дизайн и лучшая мобильность, снижение трафика.

4. Движение от местной к глобальной повестке в области энергетики и изменения климата.

5. Развитие и устойчивость местной экономики и социальное равенство, справедливость и сплоченность.

6. Местное управление на пути к устойчивому развитию.

Следующей методикой оценки зеленых городов является исследовательский проект Economist Intelligence Unit (EIU) и Siemens – Европейский индекс зеленых городов (EGCI) [21]. В отличие от методики UEE Европейский индекс зеленых городов (EGCI) оценивал воздействие на окружающую среду 30 крупных европейских городов на основе официальных данных и независимых исследований, а не представлений местных властей об этом. В случае же отсутствия официальной статистики по отдельным городам оценка проводилась на основе средненационального уровня показателя. Для сравнительной оценки зеленых городов было отобрано 30 индикаторов в рамках 8 категорий: CO2, энергия, здания, транспорт, вода, отходы и землепользование, качество воздуха, экологическое управление.

Следует отметить, что методика подсчета Европейского индекса зеленых городов (EGCI) оценивается специалистами ОЭСР, работающими в области оценки и продвижения зеленых городов как одна из наиболее научно обоснованных. Достоинством данного индекса можно считать его ориентированность на окружающую среду, а также то, что его можно интегрировать в систему «нагрузка – состояние – реакция». Методики UEE и EGCI создавались для того, чтобы заинтересованные стороны имели возможность получить необходимую информацию относительно своего города (и в сравнении с другими городами ЕС) при принятии важнейших управленческих решений.

Следующей широко известной методикой является методика, разработанная в 2010 году в рамках European Green Capital Award. Цель создания самого конкурса и премии «Зеленый капитал» (EGCA) – улучшить качество городской среды, создать более комплексный подход к управлению городским хозяйством, а также поощрять города, повышающие качество жизни населения, придерживающиеся высоких экологических стандартов, принципов устойчивого развития.

В основе методики лежат 12 экологических показателей и 56 индикаторов (в том числе 53 количественных и 3 качественных), по которым эксперты оценивают города, а затем жюри отбирает победителя. Причем все 12 экологических показателей имеют одинаковый вес при оценке [22] (Meijering Jurian, Tobi Hilde, Kern Kristine, 2018). Достоинством данной методики является то, что при его составлении делается акцент на улучшении производительности городов. В качестве же недостатка следует отметить, что итоговое положение городов в рейтинге будет определяться в большей степени мнением экспертов, чем количественными показателями, используемыми при его составлении.

Методика оценки зеленых городов ОЭСР включает в себя несколько наборов индикаторов в зависимости от уровня развития страны («Зеленые индикаторы роста 2014 г, «Зеленый рост в городах 2013 г.», «База данных ОЭСР по столицам», «Городской зеленый рост в динамичной Азии», 2016). Индикаторы зеленого роста ОЭСР ориентированы на то, чтобы показать взаимосвязь между экономическим развитием и окружающей средой и, следовательно, включают такие показатели, как ВВП, создание зеленых рабочих мест и зеленые инновации. Индикаторы на уровне города включают подробный секторальный анализ по рамочной структуре «состояние – нагрузка – реакция».

Кроме того, следует упомянуть работы Огенис Брилханте и Яннес Клаас (2018) [18] и Роццо Паце, Галина Чуркина, Мануел Ривера (2016) [19] (Pace Rocco, Churkina, Rivera, 2016), в которых проведен глубокий анализ европейского опыта оценки зеленых городов, представлен новый взгляд на оценку «зелености» города. В работе Огенис Брилханте и Яннес Клаас (2018) [18] (Brilhante, Klaas, 2018) представлена методика, состоящая из 24 индикаторов, разделенных на две группы показателей: социально-экономические и экологические показатели.

Оригинальный подход к выбору показателей предлагают в исследовании Роццо Паце, Галина Чуркина, Мануел Ривера (2016). Они также выделяют три группы показателей, которые следует изучать при оценке зеленых городов, но их набор отличается от предшествующих методик: социальные и политические действия; качество окружающей среды; благополучие человека [19] (Pace Rocco, Churkina, Rivera, 2016).

Несмотря на то, что на сегодня разработано множество методик для оценки зеленого роста городов, провести качественную оценку зеленого города затруднительно из-за отсутствия единых стандартов сбора эколого-экономических и социальных показателей городов. Кроме того, большинство методик основаны на экспертной оценке, что в случае отсутствия единообразной информации делает эти оценки субъективными, зависящими от мнения экспертов.

Заключение

Для разработки системы оценки развития «зеленого» региона в Российской Федерации на основе анализа таблицы, представленной выше, можно сделать следующие выводы:

1) существует два подхода к выбору наиболее значимых факторов экологизации территории: трехчастная модель устойчивого развития и динамическая модель «нагрузки – состояния – реакции»; для «зеленого» региона предпочтительнее модель второго типа, поскольку акцент делается на изменении состояния природной среды;

2) большинство методик оценки зеленых городов и их прогресса включают одни и те же группы показателей, однако индикаторы в этих группах могут отличаться; выбор показателей «зеленого» региона зависит от наличия системы многолетних наблюдений, официальных статистических данных для расчета индикаторов, сопоставимости индикаторов с другими национальными или международными индикаторами;

3) большинство методик включают качественные показатели; при оценке развития «зеленого» региона необходимо использовать данные социологических исследований и экспертные оценки;

4) для нормализации количественных и качественных данных используются ранговые значения; требуются дополнительные исследования для определения тесноты связи как между количественными и между качественными признаками «зеленого» региона.

В целом, так как «зеленый» регион – это качественно новое явление, для оценки экологизации территории потребуется введение новых статистических измерений и проведение новых социологических исследований. Подобные тенденции регионального развития вписываются в рамки международной экологической повестки и обеспечивают устойчивое будущее территории.