Актуальность и особенности внедрения экологического менеджмента в сфере благоустройства муниципального образования

Введение

Благоустройство территорий муниципальных образований (МО) является актуальной проблемой современного градостроительства. Оно ставит перед собой задачи по созданию благоприятной жизненной среды с обязательным обеспечением комфортных условий для различных видов деятельности всего населения [1] (Gryazdkova, 2018).

В соответствии c Градостроительным кодексом РФ благоустройство территории представляет собой деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий (п. 36 введен Федеральным законом от 29.12.2017 № 463-ФЗ).

Сфера благоустройства территорий МО охватывает широкий круг социально-экономических, санитарно-гигиенических, инженерных и архитектурных вопросов [2] (Pletnyova, Vishnyakova, 2017). Она относится к числу важных объектов муниципального управления. Совершенствование и действенное функционирование сферы благоустройства осложняется наличием ряда острых проблем, к которым относятся управленческие, имущественные, экологические, финансовые, экономико-организационные и прочие.

Успешное решение данных проблем возможно путем упорядочения управленческого процесса и формирования эффективной системы управления с учетом особенностей данной сферы, повышения ответственности всех его участников, решения имущественных вопросов, формирования конкурентной среды и усиления функций регулирования со стороны администраций муниципальных образований.

Именно органы местного самоуправления наделены полномочиями в законодательной, социальной, экономической, градостроительной сферах для того, чтобы осуществить полное комплексное развитие территорий и поселений, решение назревших социальных, экологических и других задач [3] (Streltsov, Ustinova, 2016).

Органы местного самоуправления действуют на уровне, непосредственно приближенном к населению, и призваны решать вопросы обеспечения его жизнедеятельности. Это предполагает создание всех возможных условий для нормального функционирования и гармоничного развития человека на конкретной территории, включая благоприятную среду обитания в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях [4] (Vossina, Kustikova, 2015).

Возможность и обязанность органов местного самоуправления в рамках своих компетенций организовывать и осуществлять комплекс мероприятий по обеспечению благоприятной окружающей среды на территории муниципального образования можно определить как экологическую функцию (реализацию природоохранных полномочий) органов местного самоуправления, объектом которой являются отношения, возникающие в области охраны окружающей среды (ООС) в муниципальном образовании и на прилегающих к нему территориях.

В этой связи весьма актуальными становятся взаимодействия между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами по проблеме возможного негативного воздействия на окружающую среду их производственной деятельности. В настоящее время инструментарий воздействия муниципалитета на промышленные и производственные объекты, функционирующие на территории муниципальных образований, очень скуден [4] (Vossina, Kustikova, 2015).

Сегодня эффективная реализация органами местного самоуправления природоохранных полномочий, в соответствии с национальным законодательством и международными требованиями, предполагает внедрение современных инструментов управления, в частности использование в своей деятельности экологического менеджмента в соответствии с международным стандартом ISO 14001, положения которого определяют, как следует организовать повседневную природоохранную деятельность [5] (Malyhin, 2008).

Демонстрация компетентности в вопросах охраны окружающей среды и экологической ответственности будет способствовать повышению авторитета и улучшению имиджа Администрации МО у населения. Для предприятий малого и среднего бизнеса органы местной власти будут являться позитивным примером по внедрению системы экологического менеджмента [6] (Astafeva, Deryagina, 2018).

Внедрение экологического менеджмента на предприятиях, в частности на предприятиях, работающих в сфере благоустройства, будет означать начало нового этапа развития менеджмента организации, а именно оптимального сочетания эффективной деятельности предприятий с состоянием окружающей среды [7] (Volodin, 2011).

Объект исследования

Объектом исследования является сфера благоустройства муниципального образования «город Екатеринбург» – крупного промышленного, научно-образовательного, транспортно-логистического, торгового и финансового центра Российской Федерации, четвертого по численности населения города в России (после Москвы, Санкт-Петербурга и Новосибирска), в котором на 1 января 2020 года проживало 35,4% населения Свердловской области – 1 526 384 человека [8].

Состояние проблемы и предмет исследования

В соответствии с основополагающим нормативно-правовым актом в сфере благоустройства – Правилами благоустройства территории муниципального образования «город Екатеринбург» содержание объектов благоустройства – это комплекс мероприятий по обеспечению чистоты, поддержанию надлежащего физического, технического состояния (включая своевременный ремонт) территорий различного функционального назначения, на которых осуществляется деятельность по благоустройству (детские площадки, спортивные и другие площадки отдыха и досуга, площадки для выгула и дрессировки собак, площадки автостоянок, улицы (в том числе пешеходные) и дороги, парки, скверы, иные зеленые зоны, площади, набережные и другие территории, технические зоны транспортных, инженерных коммуникаций, водоохранные зоны, контейнерные площадки и площадки для складирования отдельных групп коммунальных отходов) [9].

Контроль за исполнением требований Правил благоустройства осуществляет Администрация МО «город Екатеринбург» в лице структурных подразделений Администрации в соответствии с их компетенцией и полномочиями. Структура органов местного самоуправления (МСУ) МО «город Екатеринбург», к задачам и функциям которых относятся работы по благоустройству, рассмотрена в статье [10] (Astafeva, Deryagina, 2020).

Сфера благоустройства муниципального образования «город Екатеринбург» включает в себя огромный набор видов деятельности и предоставляемых населению услуг, которые должны выполняться качественно и осуществляться в том числе в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды.

Заказчиком основного объема работ по содержанию объектов благоустройства на территории МО является Администрация МО и районные администрации.

На сегодняшний день муниципальные контракты, заключаемые Администрацией МО «город Екатеринбург» на выполнение работ по благоустройству, практически не содержат требований по выполнению норм природоохранного законодательства РФ.

Предметом исследования является совокупность эколого-экономических отношений, возникающих в системе управления природоохранной деятельностью в одной из жизнеобеспечивающих отраслей муниципального хозяйства – сфере благоустройства МО «город Екатеринбург» на примере важнейшего элемента сферы благоустройства – содержание, капитальный ремонт и ремонт улично-дорожной сети (УДС) в границах МО.

Для решения поставленных задач в работе использовались следующие методы исследований: анализ структурных материалов и статистических данных, обобщение и систематизация теоретического материала. Информационной базой исследования являлись законодательные и нормативные акты Российской Федерации и природоохранное законодательство, периодические экологические издания, официальные документы органов местного самоуправления МО «город Екатеринбург».

Содержание исследования

Организация работ по благоустройству территории муниципального образования «город Екатеринбург» требует решения большого количества задач: организационных, технических, технологических и финансовых. Для решения таких разноплановых задач достаточно эффективно используется практика принятия муниципальных целевых программ, в том числе по благоустройству территорий [11, 12] (Deryagina, Astafeva, 2012; Aseeva, Gleba, Khamikoev, 2017).

Целевая программа представляет собой комплекс мероприятий, направленных на достижение четко очерченной градостроительной цели, имеющей социальное, культурное, экономическое и техническое измерение, с определением состава и содержания мероприятий, объема необходимых финансовых и иных ресурсов, источников их поступления и механизмов реализации программных мероприятий [13] (Aseeva, Gleba, 2018).

На территории МО «город Екатеринбург» с 2017 года реализуется муниципальная программа «Улучшение благоустройства территории муниципального образования «город Екатеринбург» на 2017–2020 годы (Постановление № 2353 от 29.11.2016, Приложение к Постановлению Администрации города Екатеринбурга от 17.02.2020 № 290), принятая по инициативе Администрации МО.

Достаточно актуальной проблемой сферы благоустройства муниципального образования «город Екатеринбург» является поддержание надлежащего физического и технического состояния (включая своевременный ремонт) дорог и тротуаров. В МО «город Екатеринбург» за счет средств бюджета города содержится 15,2 млн м² дорог и 4,6 млн м² тротуаров. Общая протяженность дорог, находящихся на содержании администраций районов МО, составляет 2055,7 км.

Именно поэтому одной из значимых подпрограмм является «Содержание, капитальный ремонт и ремонт улично-дорожной сети и расположенных на ней инженерных сооружений в границах муниципального образования «город Екатеринбург», основными ожидаемыми результатами которой являются обеспечение удовлетворительного санитарного состояния улично-дорожной сети и улучшение качества окружающей среды МО.

В соответствии со статьей 36 Закона об охране окружающей среды реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства, к которым относится УДС, должны осуществляться в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, в том числе в соответствии с требованиями к сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности, предотвращению негативного воздействия на окружающую среду, нормативами допустимого воздействия на окружающую среду.

В действующей на настоящий момент времени стандартной форме муниципального контракта на выполнение работ по благоустройству территории МО «город Екатеринбург» определено, что:

- во время проведения работ необходимо обеспечить выполнение мероприятий по технике безопасности, охране окружающей среды, зеленых насаждений и земли;

- в течение 3 рабочих дней по завершении работ предоставить муниципальному заказчику талоны или иные подтверждающие документы о вывозе строительного мусора на специализированный полигон.

Администрация МО (районные администрации), являясь Заказчиком основного объема работ по содержанию объектов благоустройства, вправе устанавливать требования Заказчика, в том числе в области охраны окружающей среды и рационального природопользования и которые будут обязательны для исполнения подрядчиками и (или) субподрядчиками (далее – Подрядчик).

На наш взгляд, требования Заказчика в области ООС и рационального природопользования могут быть представлены в виде «Правил охраны окружающей среды для подрядных организаций» (далее – Правила), которые могут стать неотъемлемой частью муниципальных контрактов на выполнения работ по благоустройству. Ниже представлен вариант Правил, разработанный с учетом известного Регламента [14] и адаптированный для подрядных организаций выполняющих работы по содержанию объектов благоустройства на территории МО «город Екатеринбург».

Правила охраны окружающей среды для подрядных организаций

1. Цель и задачи Правил

Таблица 1

Цель и задачи Правил

2. Ответственность сторон

Таблица 2

Ответственность сторон

3. Экологические аспекты деятельности подрядных организаций

Таблица 3

Экологические аспекты деятельности подрядных организаций

4. Организация и проведение работ

С момента заключения Контракта Подрядчик обязан:

- идентифицировать экологические аспекты своей деятельности (на основе таблицы 1);

- ознакомить сотрудников с требованиями в области ООС при выполнении их должностных обязанностей;

- при возникновении нештатных и аварийных ситуаций, которые могли бы привести к негативному воздействию на ОС, оперативно информировать об этом Заказчика;

- обеспечить полную ликвидацию последствий экологической аварии, возникшей по его вине, за свой счет;

- в случае получения предписаний от надзорных органов обеспечить выполнение мероприятий по устранению выявленного нарушения и его последствий;

- нести полную ответственность, в том числе по выплатам штрафов, исков и т.д., за нарушения требований природоохранного законодательства, допущенные при выполнении своей деятельности.

Разработка нормативной и получение при необходимости разрешительной документации на выбросы, сбросы, размещение и обезвреживание отходов 1–4 класса опасности, образующихся в процессе работ, выполняемых Подрядчиком, а также по другим видам воздействия на ОС, является обязанностью Подрядчика, если иное не оговорено в Контракте.

Требования в области охраны окружающей среды, предъявляемые Подрядчику при осуществлении производственной деятельности, приведены в таблице 2.

Таблица 4

Требования в области охраны окружающей среды, предъявляемые Подрядчику при осуществлении производственной деятельности

Предлагаемые Правила можно рассматривать как «временной» или переходный элемент эколого-экономических отношений органов местного самоуправления МО и предприятий, работающих в сфере благоустройства или привлекаемых в качестве подрядчиков для выполнения определенного вида благоустроительных работ.

В условиях ужесточения норм воздействия на окружающую среду и введения новых законодательных требований в области природопользования качественное экологическое управление хозяйствующими субъектами негативным воздействием своей производственной деятельности на ОС и эффективная реализация органами местного самоуправления своих природоохранных полномочий, в соответствии с национальным законодательством и международными требованиями, могут быть достигнуты только с применением современных инструментов управления, а именно – использованием экологического менеджмента в соответствии с международным стандартом ISO 14001.

О необходимости разработки и внедрения системы управления охраной окружающей среды, построенной по определенным принципам (ISO 14001) и интегрированной в общую систему административного управления органов местного самоуправления МО «город Екатеринбург», говорилось в работе [6] (Astafeva, Deryagina, 2018).

Внедрение экологического менеджмента в отдельной организации, работающей, в частности, в сфере благоустройства, в основном будет направлено на контроль за тем, чтобы неукоснительно соблюдались требования природоохранного законодательства и экологических нормативов. Кроме этого, задача экологического менеджмента конкретной организации заключается в тщательном анализе возможных экологических последствий производственной деятельности организации, а также в минимизации негативного воздействия на окружающую среду.

До внедрения системы экологического менеджмента в соответствии с ISO 14001 организациям для наибольшей эффективности данного внедрения необходимо понять, в какой степени их действующая система экологического управления соответствует требованиям стандарта, какие части стандарта уже реализованы в ходе основной деятельности предприятия и что еще нужно сделать.

Система экологического менеджмента последней версии стандарта ISO 14001:2015 (ГОСТ Р ИСО 14001-2016) предъявляет расширенные требования к предприятиям в плане охраны окружающей среды [15].

Чтобы получить сертификат соответствия, уже недостаточно подтвердить обязательства по предотвращению загрязнения, то есть внедрение (использование) технологий, снижающих вредное воздействие на окружающую среду. Организация должна продемонстрировать, что все производственные процессы на любом временном отрезке не разрушают ее, что представляет значительно более сложную задачу.

Работы по содержанию объектов благоустройства преимущественно выполняют предприятия, относящиеся по мощности производственного потенциала к субъектам малого и среднего предпринимательства (МСП). В Свердловской области сфере малого и среднего предпринимательства принадлежит роль одного из важнейших факторов, определяющих долговременные тенденции развития [16].

В качестве примера в таблице 5 приведена информация о статусе организаций в едином реестре субъектов МСП ФНС РФ, с которыми были заключены муниципальные контракты на выполнение работ по ремонту тротуаров и пешеходных зон в нескольких районах МО «город Екатеринбург» в 2019 году.

Таблица 5

Перечень предприятий, выполнявших работы по ремонту тротуаров в МО «город Екатеринбург» в 2019 году

Визуально-инструментальное обследование ряда объектов по ремонту тротуаров и пешеходных зон МО «город Екатеринбург» в 2019 году позволяет констатировать, что данные виды работ проводились с несоблюдением необходимых мероприятий по охране окружающей среды, а именно:

- складирование строительных материалов осуществлялось на газонах, без применения изолирующего покрытия;

- распиловка гранитных плит осуществлялась без применения гидрообеспылевания, позволяющего исключить (минимизировать) выброс в атмосферу вредных веществ;

- не был организован сбор, безопасное временное хранение производственных отходов, что приводило к загрязнению и захламлению площадок производства работ и прилегающих к ним территорий.

По всей видимости, руководство и сотрудники предприятий, осуществляющие работы в частности по ремонту тротуаров и пешеходных зон в МО «город Екатеринбург», не осознают уровень негативного воздействия на окружающую среду их производственной деятельности. Также они не информированы об обязательствах, накладываемых на них экологическим законодательством. Как следствие, такие предприятия вообще не проявляют интереса к вопросам снижения негативного воздействия на окружающую среду и совершенствования управления природоохранной деятельностью.

Кроме того, данные предприятия, как, впрочем, и большая часть субъектов МСП в России, будучи озабоченными вопросами сохранения своего места на рынке в краткосрочной перспективе, расценивают деятельность по планированию, созданию, внедрению и обеспечению норм и требований, ограничивающих вредное воздействие производственных процессов на ОС, как финансовое бремя, роскошь, которую они не могут себе позволить. В то же время опыт немногих МСП, разработавших и внедривших СЭМ в соответствии с ISO 14001, свидетельствует, что активная экологическая политика дает возможность увеличить долю рынка и доходность бизнеса.

Что касается проблем внедрения СЭМ на предприятиях, относящихся к субъектам малого и среднего предпринимательства, основными причинами, тормозящими этот процесс, являются недостаток времени, ограниченность кадровых ресурсов, отсутствие соответствующего ноу-хау на предприятии [17] (Prituzhalova, 2011).

Также на темпах внедрения СЭМ в субъектах МСП негативно сказываются нехватка финансовых ресурсов, высокая стоимость внедрения и сертификации СЭМ, недостаток информации о СЭМ и тех преимуществах, которые они дают, неуверенность в получении преимуществ.

В то же время преимуществами МСП по сравнению с крупными компаниями являются быстрота реакции на изменение конъюнктуры рынка, близость к местным рынкам, относительная простота управления, возможность быстрого технического перевооружения за счет дешевизны оборудования [18] (Boboshko, 2005).

Несмотря на отмеченные трудности, МСП необходимо понимать, что в условиях растущего давления заинтересованных сторон на бизнес система экоменеджмента становится залогом конкурентоспособности предприятия в будущем. Таким образом, внедрение СЭМ на МСП представляется важным шагом к обеспечению их успеха в долгосрочной перспективе [19].

Успех внедрения СЭМ будет зависеть от того, насколько глубоко она будет понята теми, кому предстоит ее реализовывать и применять в повседневной деятельности. И для того чтобы обеспечить понимание этого условия по всей иерархии управления предприятием, необходимо осуществление должного информирования и обучения всех работников уже на стадии разработки системы экологического менеджмента.

Ниже приведен ряд мер, которые, на наш взгляд, могли бы активизировать внедрение СЭМ субъектами малого и среднего предпринимательства:

- организация консультаций по вопросам разработки и внедрения СЭМ (бесплатные или «финансово доступные»), возможно, первоначально в рамках государственной программы Свердловской области «Повышение инвестиционной привлекательности Свердловской области до 2024 года», в рамках которой предусмотрены мероприятия по обучению (в том числе в форме семинаров, тренингов) сотрудников МСП или в виде проведения обучающих семинаров, организованных Союзом малого и среднего бизнеса Свердловской области для своих членов;

- публикации (в том числе переводные) и презентации, информирующие о реальных успешных примерах внедрения СЭМ;

- поощрение (любое) компаний, предоставляющих в открытый доступ информацию о функционировании своей СЭМ для ознакомления заинтересованными сторонами;

- адаптация программ обучения руководителей предприятий основам ISO 14001 с учетом особенностей организаций малого и среднего бизнеса.

Также толчком внедрения СЭМ предприятиями малого и среднего предпринимательства, в частности занятого в сфере благоустройства, может стать то, что при определении победителя тендера на право заключения муниципального контракта на выполнение работ требование применения участником закупки системы экологического менеджмента как инструмента управления воздействием на ОС может стать если не обязательным, то приоритетным при выборе победителя.

Заключение

Сфера благоустройства муниципального образования включает в себя огромный набор видов деятельности и предоставляемых населению услуг, которые должны выполняться качественно и осуществляться в том числе в соответствии с требованиями природоохранного законодательства и экологических нормативов.

Значительные объемы работ по содержанию объектов благоустройства выполняют предприятия, относящиеся по мощности производственного потенциала к субъектам малого и среднего предпринимательства.

Внедрение экологического менеджмента в соответствии с международным стандартом ISO 14001 на таких предприятиях, даже с учетом определенных трудностей (прежде всего, финансовых), будет означать начало нового этапа развития менеджмента данных организаций, а именно – оптимального сочетания эффективной производственной деятельности с состоянием окружающей среды, а также будет являться определенным залогом конкурентоспособности предприятия в будущем.