Современное регулирование законодательства в области охраны труда

Введение

Основополагающим направлением государственной политики в области охраны труда в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Трудовым кодексом Российской Федерации [1, 2] является обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников. Нарушение работниками и работодателями норм охраны труда неизбежно приводит к снижению производительности труда, росту производственных травм и профессиональных заболеваний. Таким образом, концептуальный подход к современному регулированию законодательства в области охраны труда состоит в профилактике и предупреждении несчастных случаев на производстве и возникновения профессиональных заболеваний, а также в устранении дублирующих функций надзорных органов в данной сфере деятельности [23, 24, 25] (Kuznetsova, 2018; Kuznetsova, 2018; Samarskaya, 2017).

Россия с недавнего времени вступила в период инвентаризации и актуализации нормативных требований в рамках реализации механизма «регуляторной гильотины», который впоследствии повлечет за собой реформирование всей системы контрольно-надзорной деятельности. Грядущие обновления затронут почти все виды надзора, в том числе в области трудового законодательства, промышленной безопасности и санитарного надзора.

Начиная с 1 января 2021 года, заработает новая система контрольно-надзорного законодательства, в связи с чем президент Владимир Путин подписал два ключевых закона: о государственном и муниципальном контроле и об обязательных требованиях в Российской Федерации, которые вступят в силу с 1 ноября 2020 года.

Закон о государственном и муниципальном контроле (Федеральный закон от 31. 07. 2020 г. № 248-ФЗ) [3] устанавливает базовые требования механизма «регуляторной гильотины». Реализация этого закона позволит пересмотреть всю нормативно-правовую базу и исключить избыточные, необоснованные и изжившие себя нормативные требования, тем самым перевести контрольно-надзирательную деятельность из карающего режима в упреждающий. Так, закон устанавливает принципы определения минимально необходимого количества проверок в зависимости от категории риска, к которой отнесена деятельность предприятия по каждому виду надзора.

Закон об обязательных требованиях в Российской Федерации (Федеральный закон от 31. 07. 2020 г. № 247-ФЗ) [4] запускает процесс постоянной работы с обязательными требованиями, которые должны соблюдать все подпадающие под государственный и муниципальный контроль и надзор. Вместе с тем, закон позволит запустить механизм исключения изживших себя и избыточных правовых норм и предоставит возможность законодателям определить набор правил, по которым будут разрабатываться, актуализироваться и отбираться обязательные требования, соблюдение которых будет подвергаться проверке в рамках государственного и муниципального контроля и надзора, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации и иных форм оценки и экспертизы.

Таким образом, необходимость непрерывного совершенствования и регулирования законодательства Российской Федерации в области охраны труда определяет проблематику, специфику, направленность и актуальность настоящего исследования.

Целью исследования является обоснование предложений по актуализации обязательных нормативных требований в области охраны труда и регулирования нормативно-правовой базы в процессе применения механизма «регуляторной гильотины».

Научная новизна исследования заключается в разработке практических рекомендаций по актуализации нормативно-правовых актов, содержащих обязательные требования в области охраны труда, способствующих регулированию современного законодательства Российской Федерации относительно безопасности и гигиены труда.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования выводов и результатов анализа нормативного обеспечения в области охраны труда при внесении изменений и дополнений в соответствующие нормативные правовые акты РФ.

Предпосылки реформирования нормативно-правовой базы в области охраны труда

Государственная политика в области охраны труда предусматривает совместные действия органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, объединений работодателей, профессиональных союзов в лице их соответствующих органов и уполномоченных работников представительных органов по улучшению условий и охраны труда, предупреждению производственного травматизма и профессиональных заболеваний.

В соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 12 декабря 2012 года Правительство Российской Федерации должно внедрять программы замещения рабочих мест с вредными условиями труда, обеспечивая разработку и планомерное осуществление мероприятий («дорожной карты») на период до 2020 года, направленных на улучшение условий труда на рабочих местах, организацию безопасного труда, сокращение производственного травматизма и уровня профессиональной заболеваемости с целью сохранения жизни и здоровья людей при осуществлении ими трудовой деятельности [5, 21] (Baranov, Kosinova, 2018).

Одной из основных проблем существующего нормативного обеспечения в области охраны труда является дублирование требований о нормировании опасных и вредных производственных факторов в подавляющем числе нормативно-правовых актах, в том числе и в санитарных правилах и нормативах (например, по параметрам микроклимата, по шуму и вибрации). Также следует добавить отсутствие системного подхода к формированию Правил по охране труда, в результате чего наблюдается тенденция разработки и ввода в действие Правил по охране труда как для отдельных видов работ, так и для отдельных видов экономической деятельности, в результате чего для некоторых видов экономической деятельности выпущено несколько правил по охране труда, а другие виды экономической деятельности до настоящего времени пользуются устаревшими отраслевыми стандартами безопасности труда. В связи с этим возникла необходимость реформирования существующей системы нормативно-правового регулирования в области условий и охраны труда. Изменение норм правового регулирования по вопросам охраны труда требует гармонизации с регулирующими аналогичные вопросы нормами других отраслей законодательства, исключения дублирования и обеспечения идентичности подходов в правовом регулировании условий для человека при осуществлении им трудовой деятельности [22, 25] (Grafkina, Sviridova, Glavatskaya, 2020).

Государственное регулирование в сфере охраны труда на сегодняшний день обеспечивается международными актами, Трудовым кодексом Российской Федерации и 1091 нормативно-правовым актом в сфере охраны труда. В число этих действующих документов входят:

1) нормативно-правовые акты, предусмотренные Трудовым кодексом Российской Федерации (25 документов);

2) правила по охране труда (113 документов);

3) типовые нормы бесплатной выдачи СИЗ (64 документа);

4) типовые инструкции по охране труда (725 документов);

5) акты, регламентирующие гарантии и компенсации за вредные условия труда (102 документа);

6) методические рекомендации и иные нормативно-правовые акты (62 документа).

На сегодняшний день новая перспективная модель нормативного регулирования в сфере охраны труда ставит перед собой две основные цели: снижение травматизма и сохранение здоровья работников и снижение регулирующей нагрузки на работодателя.

Таким образом, Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации определяет перед собой следующие задачи:

1) совершенствование требований охраны труда с учетом современного уровня технологического развития;

2) внедрение риск-ориентированного подхода с прицелом надзорных и контрольных мероприятий конкретно на организации с высоким риском травматизма;

3) устранение дублирований в нормативно-правовых актах Минтруда, Ростехнадзора и Роспортебнадзора.

До 1 января 2021 года Правительство Российской Федерации должно провести масштабную работу по пересмотру законодательной базы и отмене нормативно-правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и СССР, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора). Для этой цели используется механизм «регуляторной гильотины», который заключается в пересмотре и упрощении устаревших нормативных правовых актов.

На сегодняшний день «регуляторная гильотина» является одним из направлений проекта «улучшения условий ведения предпринимательской деятельности», которое предусматривает масштабную работу с действующим законодательством, включая его анализ, признание недействующими нормативно-правовых актов, не соответствующих современным реалиям. В соответствии с Паспортом национального проекта, срок реализации данной задачи установлен 31 декабря 2024 год [11, 19].

Необходимо отметить, что реформирование нормативных актов и иных правил должно происходить в совокупности с современными инновационными технологиями, направленными на повышение эффективности работы органов государственной власти и органов местного самоуправления [16] (Didikin, 2019).

Таким образом, основная задача «регуляторной гильотины» заключается в создании в сферах регулирования новой системы понятных и четких требований к хозяйствующим субъектам, а также снятии избыточной административной нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности [13, 14] (Aleksandrov, 2019; Baranov, 2020).

В результате реализации механизма «регуляторной гильотины» не только сократится перечень обязательных к исполнению нормативных требований, но и значительно упростится их применение. Так, например, Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации планирует сократить количество нормативных актов в сфере охраны труда на 93 %, и вместо 1091 нормативно-правового акта будет применяться всего 73. Что касается Правил по охране труда, то вместо 113 документов будут действовать всего 48, причем, без изменений сохранятся те из них, которые были приняты в 2012–2019 гг. В частности, прекратят свое действие 39 Правил по охране труда [6, 19].

Что касается совокупности санитарных правил и норм, а также гигиенических нормативов, то в настоящее время особое внимание уделено пересмотру санитарных правил и норм по вопросам установления требований к условиям труда и гигиеническим факторам рабочей среды и трудового процесса с целью устранения существующего дублирования требований и их разграничений со сферами действия законодательства о техническом регулировании и санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Следует отметить, что в настоящее время нормативно-правовая политика в области санитарного законодательства является одной из наиболее избыточно регулируемых сфер общественно-политического воздействия. Так, в системе государственного санитарно-эпидемиологического нормирования действуют 424 документа санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов [18, 19] (Martynov, 2019).

В рамках реализации механизма «регуляторной гильотины» к 1 января 2021 года Роспотребнадзор планирует сократить существующее количество нормативно-правовых актов до 10, содержащих санитарно-эпидемиологические правила и гигиенические нормативы. Их будут дополнять методические рекомендации и иллюстрированные пособия. На данный момент активно ведется работа по актуализации санитарных правил по разделу «Гигиена», который включает в себя непосредственно раздел «Условия труда и производственные процессы». Также осуществляется оптимизация огромного массива документов (более 300), созданы проекты 8 санитарных правил [7, 8, 19].

К 2025 году предстоит актуализировать и систематизировать обязательные требования по наиболее массовым видам предпринимательской деятельности и по всем видам контроля и надзора. В целом деятельность контрольно-надзорных органов должна быть переориентирована на предупреждение и профилактику нарушений, а также исключение избыточных или устаревших требований [9]. Следовательно, целью применяемого механизма «регуляторной гильотины» является формирование современной, адекватной требованиям времени и технологического развития эффективной системы регулирования в области безопасности и гигиены труда, основанной на выявлении наиболее значимых общественных рисков и их снижении до приемлемого уровня, которые в наибольшей степени влияют на предотвращение негативных последствий реализации этих рисков [14, 17] (Baranov, 2020; Kozlova, 2019).

Необходимо отметить, что «регуляторная гильотина» затронет не все сферы предпринимательской деятельности, а лишь отдельные направления, в число которых входит санитарно-эпидемиологический надзор [12]. Таким образом, в рамках реализации научно-исследовательской работы, по поручению Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, специалистами Уральского межрегионального филиала Федерального государственного бюджетного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт труда» Минтруда России, проведена масштабная работа по анализу нормативного обеспечения в области санитарного законодательства и в области охраны труда с целью сопоставления и выявления дублирующих норм и требований.

В ходе проведения исследования было выявлено, что государственные нормативные требования безопасности, содержащиеся в Правилах по охране труда, имеют дублирующие положения с нормами и правилами санитарного законодательства.

По результатам проведенного анализа и выявления дублирующих норм и требований в выбранных нормативно-правовых актах в исследовании сформированы предложения по оптимизации государственных нормативных требований в области безопасности и гигиены труда. Так, в процессе актуализации Правил по охране труда необходимо учитывать, что данные нормативно-правовые акты не должны:

- противоречить действующему Трудовому кодексу Российской Федерации, в том числе с учетом возможных планируемых (известных) изменений;

- пересекаться (конфликтовать или повторяться) с требованиями иных действующих нормативных правовых актов по охране труда.

Рекомендации по модернизации законодательства в области охраны труда

В настоящее время вопросы условий и безопасности труда фактически являются предметом регулирования и контроля трех отраслей законодательства: трудового (вопросы охраны труда), санитарно-эпидемиологического (требования к условиям труда (работы) с точки зрения санитарно-эпидемиологического благополучия человека), законодательства о промышленной безопасности (безопасное ведение работ), а также находят свое отражение в правозащитной деятельности профессиональных союзов (контрольные полномочия в сфере охраны труда). Подходы к охране труда, принятые в указанных выше отраслях законодательства, недостаточно согласованы, по ряду вопросов противоречат и дублируют друг друга, что в результате приводит к излишней нагрузке на бизнес. Так, все нормативные правовые акты, устанавливающие обязательные требования в области охраны труда, разрабатываются и утверждаются сразу несколькими ведомствами: Минтрудом России, Минздравом России, Ростехнадзором (в части опасных производственных объектов), Роспотребнадзором (в части производственного контроля) [15, 18, 20] (Batyrova, 2018).

В связи с вышеизложенными положениями для бесконфликтного сопряжения требований разрабатываемых Правил по охране труда с другими нормативными правовыми актами одного уровня иерархии, содержащими правовые требования безопасности, целесообразно предложить следующее:

1) ссылки на другие нормативные правовые акты, содержащие государственные нормативные требования охраны труда, требования гигиены труда и производственной санитарии, включать только в самых необходимых случаях;

2) при невозможности избежать пересечения требований с другими нормативно-правовыми актами обеспечить идентификацию и отслеживание этих требований до утверждения нормативно-правового акта;

3) составить перечень конфликтов с действующими нормативно-правовыми актами и направить их в Минтруд России с обоснованием для рассмотрения и учета.

Предложения по устранению дублирующих обязательных требований в сфере обеспечения безопасных условий труда целесообразно представить в виде подходов, предусматривающих установление требований и критериев безопасности и безвредности гигиенических нормативов на рабочих местах:

1) в рамках разграничения нормотворческих полномочий между Минтрудом и Роспотребнадзором целесообразно проводить взаимное согласование федеральных норм и правил с Минтрудом России и Роспотребнадзором на предмет подтверждения отсутствия дублирования государственных нормативных требований охраны труда и гигиены труда (ПОТ и СанПиН);

2) на официальных сайтах Роструда и Роспотребнадзора целесообразно установить специальный раздел, который бы позволял заинтересованным организациям и специалистам в постоянном режиме вносить предложения по выявлению и устранению дублирующих требований Правил по охране труда и санитарно-эпидемиологических норм и правил, а также фиксировать предложения по корректировке требований и актуализации Правил по охране труда в части производственной санитарии и гигиены труда;

2) Правила по охране труда и Санитарно-эпидемиологические нормы и правила, в которых выявлены дублирующие требования, целесообразно пересмотреть и актуализировать с учетом переноса требований производственной санитарии и гигиены труда, содержащихся в СанПиН, в Правила по охране труда, сформировав в них дополнительную главу с подзаголовком «Санитарно-гигиенические требования к рабочему месту» и определить в ней необходимые санитарно-эпидемиологические и гигиенические требования к оснащению рабочего места (освещение, микроклимат, вентиляция и кондиционирование, уровень шума и вибрации, уровень электромагнитных излучений, а также организационные вопросы: режим труда и отдыха, наличие постов с медицинскими аптечками, питьевой режим, оборудование комнат по приему пищи, отдыха и психологической реабилитации);

4) разграничить требования санитарно-эпидемиологических и санитарно-гигиенических норм и правил, касающиеся гигиены труда (перенести в Правила по охране труда) и норм санитарно-эпидемиологического и санитарно-гигиенического характера для потребителей продукции и организаций, производящих продукцию (оказывающих услуги).

С учетом вышеизложенного для устранения противоречий в области охраны труда необходимо четко разграничить компетенции Роструда и Роспотребнадзора, сфера надзорной деятельности которых носит дублирующий характер.

Заключение

Проведенное научное исследование позволяет расширить теоретические представления о нормативном обеспечении и правовом регулировании в сфере безопасности и гигиены труда, а также обосновать необходимость реформирования государственных нормативных требований в области охраны труда в условиях реализации механизма «регуляторной гильотины». Полученные в ходе исследования положения, выводы и рекомендации могут служить теоретической базой для совершенствования государственной политики в сфере охраны труда на федеральном уровне.

В работе был проведен комплексный анализ Правил по охране труда, зарегистрированных в Минюсте России и опубликованных в установленном порядке, в которых существует вероятность нормативного регулирования вопросов производственной санитарии и гигиены труда, то есть возможное дублирование.

Таким образом, авторами исследования предлагается установить, что Правила по охране труда являются основополагающим документом, регламентирующим требования безопасности и гигиены труда, и выступают инструментом государственного регулирования трудовых отношений между работодателем и работником. Так, работодатель должен обеспечить установление и соблюдение требований безопасности труда, которые включают в себя в том числе и санитарно-гигиенические требования. В связи с этим каждое требование Правил по охране труда, изложенное в виде правовой нормы, должно быть четко сформулировано с учетом возможной ответственности за его нарушение и не должно противоречить, пересекаться или повторяться с соответствующими исходными требованиями нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда.

В ходе выполнения работы были применены научные методы теоретического исследования, общелогические методы и приемы познания: анализ, синтез, аналогия, обобщение, системный подход для достижения научно обоснованного подхода к пересмотру и переосмыслению требований и норм с учетом современных реалий.

Работа имеет прикладное значение, в результате которой сформированы предложения об устранении дублирования требований санитарных норм и правил в Правилах по охране труда в отношении гигиены труда и производственной санитарии.

Новое регулирование трудовых отношений в сфере охраны труда позволит усилить профилактические и предупредительные меры в отношении безопасного труда работников, сохранить жизнь и здоровье работников, устранить устаревшие и дублирующие нормы, а также обеспечит снижение регулирующей нагрузки на сферу охраны труда.