Анализ результатов контроля соблюдения контрактного законодательства на этапе исполнения контракта

ВВЕДЕНИЕ

В последнее десятилетие обеспечение нужд государственных и муниципальных учреждений в Российской Федерации осуществляется посредством заключения государственных (муниципальных) контрактов на основании положений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закона 44-ФЗ). Процесс исполнения контракта является ключевым этапом при осуществлении государственных закупок и предоставляет необходимые ресурсы организациям бюджетной сферы с целью стабильного функционирования государственного аппарата для реализации социально значимых задач Российской Федерации. Руководствуясь ежегодным ростом споров, возникающих между участниками рынка государственных закупок и контрольными органами, возникает необходимость выявления уязвимых аспектов на этапе исполнения государственного (муниципального) контракта.

Следует отметить, что особенности заключения и исполнения государственного контракта изучали Аркин П.А. [6], Голованов Д.А. [5], Захаренко Д. С. [7]. В своих исследованиях авторы анализировали исполнение контрактного законодательства на примере сведений о заключенных контрактах бюджетными учреждениями и арбитражной практики. Однако учеными ранее не анализировались и не систематизировалась информация о результатах проверок закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, опубликованная контрольными органами в Единой информационной системе в сфере закупок (далее – ЕИС). Отсутствие подобного рода исследований обуславливает необходимость анализа информации о нарушениях, выявленных по итогам проверок исполнения государственных (муниципальных) контрактов, с целью использования полученных результатов при модификации законодательства Российской Федерации.

В настоящей работе использовались методы эмпирического исследования, в частности, анализ и синтез общедоступной информации об исполнении контрактного законодательства, а также методы статистического анализа данных, в том числе графического моделирования систематизированных сведений об итогах надзорных мероприятий.

В рамках проведенного исследования соблюдения норм контрактного законодательства проанализированы Решения контрольных органов, опубликованные ЕИС, по таким субъектам Российской Федерации, как г. Санкт-Петербург, Республика Бурятия, Краснодарский край.

В подтверждение гипотезы о наличии «пробелов» в отечественном законодательстве, регулирующем исполнение государственных контрактов, проанализировано 5 067 актов и предписаний, выданных надзорными органами вышеуказанных субъектов Российской Федерации за 2019-2021 гг. В частности, исследование соблюдения Закона 44-ФЗ при исполнении государственного контракта в Республике Бурятия включало в себя рассмотрение результатов 627 контрольных мероприятий, из которых большая часть ревизионных процедур приходилась на плановые проверки – 365 ед. Сформированная база данных по осуществлению закупок в Краснодарском крае состояла из 3000 отчетных документов, из которых по результатам плановой проверки составлено 1946 ед., внеплановой проверки – 559 ед. и рассмотрения жалоб – 495 ед. Также проанализирована практика осуществления закупок в г. Санкт-Петербург, а именно 1440 документов, составленных контрольными органами власти по результатам проверок, в том числе по итогам внеплановых – 981 акт, плановых – 459 ед.(таблица 1).

Таблица 1. Количество плановых и внеплановых проверок по соблюдению Закона 44-ФЗ в субъектах Российской Федерации за 2019-2021 годы

ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ

Проведенный анализ выданных контрольными органами предписаний и актов о результатах проверки демонстрирует, что во всех исследуемых субъектах Российской Федерации в 2021 году наблюдается тренд роста нарушений положений Закона 44-ФЗ в среднем на 210 % (рисунок 1). Кроме того, изученные отчетные документы по итогам проведения плановых и внеплановых мероприятий свидетельствуют о комплексности и вариативности выявленных не соблюдений отечественных нормативных правовых актов в сфере закупок.

Рисунок 1. Динамика выявленных нарушений Закона 44-ФЗ контрольными органами субъектов Российской Федерации за 2019-2021 годы

Источник: составлено авторами на основе [14].

Анализируя полученные данные, выявлено, что наибольшее распространение несоблюдения норм Закона 44-ФЗ отмечается по статьям: 16, 18, 21-22, 24, 34, 93-95, 103 (рисунки 2-4). При этом значительный объем нарушений приходится на статьи, регулирующие заключение и изменение условий контракта (ст. 34), а также особенности его исполнения и обеспечения (ст.94-95). Более того, установленная тенденция наблюдается во всех трех рассматриваемых субъектах Российской Федерации вне зависимости от их численности населения и территориального расположения.

Рисунок 2. Динамика выявленных нарушений в сфере закупок товаров, работ, услуг по наиболее существенным статьям в Республике Бурятия в количественном выражении за 2019–2021 гг.

Источник: составлено авторами на основе [14].

Рисунок 3. Динамика выявленных нарушений в сфере закупок товаров, работ, услуг по наиболее существенным статьям в Краснодарском крае в количественном выражении за 2019–2021 гг.

Источник: составлено авторами на основе [14].

Рисунок 4. Динамика выявленных нарушений в сфере закупок товаров, работ, услуг по наиболее существенным статьям в г. Санкт-Петербург в количественном выражении за 2019–2021 гг.

Источник: составлено авторами на основе [14].

К типовым нарушениям на этапе исполнения, изменения и расторжения контракта по ст. 94 Закона 44-ФЗ, выявленным контрольными органами, относятся принятие товаров, противоречащих условиям договора; отсутствие документов, подтверждающих приемку товаров, работ, услуг, а также нарушение порядка их приемки (таблица 2). Вместе с тем в нарушение ст. 95 Закона 44-ФЗ учреждения заключают дополнительные соглашения, тем самым изменяя существенные условия контракта, в том числе направленные на увеличение его цены, в то время как возможность их изменения не предусмотрена законодательством Российской Федерации, в частности, корректировки стоимости и объема ТРУ более чем на 10 %. Кроме того, встречаются случаи, предусматривающие неправомерную пролонгацию контрактов, по которым обязательства исполнены не в полном объеме, а соглашения о расторжении в части неисполненных обязательств отсутствуют, что противоречит положениям ст. 95 Закона 44-ФЗ.

Таблица 2. Динамика выявленных нарушений ключевых статьей Закона 44-ФЗ по исполнению контракта в субъектах Российской Федерации за 2019-2021 годы

Следует отметить, что контрольные органы отмечают не исполнение положений ст. 103 Закона 44-ФЗ, с точки зрения нарушения порядка и сроков направления сведений об исполнении государственных контрактов в соответствующий реестр. При этом, органы власти, реализующие надзорные функции также отмечают взаимосвязь нарушений положений статьи 7 со статьей 103, с точки зрения непредоставления гарантийных обязательств, нарушая основополагающие принципы контрактной системы. Неполнота представленных заказчиками сведений искажает информацию о качестве исполненных условий контрактов, а также квалифицированности поставщиков, что оказывает воздействие на эффективность закупочного процесса и иллиминирует значимость Реестра недобросовестных поставщиков. Как следствие, механизм призванный обеспечить качественное исполнение государственного контракта показывает свою несостоятельность и не обеспечивает заказчиков должным уровнем сведений.

Нарушения на этапе исполнения государственного контракта, представляющие собой приемку товаров и работ (услуг) не в полном объеме или без проведения экспертизы надлежащим образом, влекут подверженность контрактной системы коррупционным рискам посредством перечисления денежных средств из бюджетной системы Российской Федерации поставщикам, не выполнившим условия контракта. Более того, отмечены случаи пренебрежения заказчиками положений Закона 44-ФЗ, о чем свидетельствует несвоевременная передача документов (или вовсе их отсутствие), подтверждающих исполнение контракта, в уполномоченные органы власти, что в конечном итоге приводит к преднамеренному сокрытию информации об осуществлении закупок и нарушению принципов открытости и прозрачности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, несмотря на регулярное совершенствование Закона 44-ФЗ, отмечена тенденция роста величины нарушений за анализируемый период, что говорит об уязвимости нормативной правовой базы, регулирующей процесс исполнения государственных (муниципальных) закупок.

В ходе исследования актов и предписаний, выданных контрольными органами выявлено, что заказчиками нарушаются ключевые статьи контрактного законодательства, влияющие на существенные условия контракта, в частности, стоимость товаров, работ, услуг и сроки выполнения контракта. Кроме того, выявлены случаи нарушения порядка внесения сведений о результатах исполнения предмета государственного контракта, оказывающих непосредственное влияние на информацию, вносимую контрольными органами в реестр недобросовестных поставщиков. Учитывая высокую значимость процесса обеспечения организаций бюджетной сферы необходимыми ресурсами, а также ограниченного объема выделенного финансирования, целесообразно оптимизировать модель осуществления государственных закупок таким образом, чтобы минимизировать риски намеренного изменения участниками контрактной системы существенных условий контракта, а также усилить контроль за их исполнением.