Формирование эффективной системы проектного финансирования государственно-частного партнерства в сфере культуры

В условиях формирования информационного общества и развития экономики, основанной на знаниях, существенно возрастает роль национальной системы образования как основы кадрового обеспечения развития национальной экономики и ее стратегической конкурентоспособности.

В качестве сфер экономической деятельности, относящихся к социальному сектору экономики и оказывающих наиболее значимое воздействие на формирование и сохранение национального человеческого капитала, мы выделяем культуру и образование. При этом блага, производимые в рамках деятельности социального сектора экономики, исходя из классификации, предложенной А.Я. Рубинштейном, будут обладать рядом специфических характеристик, влияющих на возможность их производства на основе реализации государственно-частного партнерства (см. табл. 1).

Таблица 1. Классификация продуктов социального сектора [6]

Начинать анализ формирования национального человеческого капитала, по нашему мнению, рационально с исследования особенностей реализации проектов государственно-частного партнерства в сфере культуры и разработки методологии анализа их эффективности, потому что именно доминирующие в обществе культурные установки лежат в основе формирования неформальных установок, конституирующих экономическое поведение людей, в том числе, в части инвестирования в человеческий капитал, иллюстрацией чего являются выводы Г. Беккера, согласно которым, «люди, вкладывающие в человеческий капитал сравнительно мало, склонны также прекращать инвестирование в сравнительно раннем возрасте. Скажем, те, кто не заканчивает даже средней школы, обычно прекращают инвестирование раньше выпускников средних специальных и высших учебных заведений. С возрастом неравенство будет все более увеличиваться, так как людям с лучшими способностями или лучшими возможностями требуется больше времени, чтобы достичь потолка своих потенциальных заработков» [8].

Также необходимо отметить, что, согласно выводам представителей современной институциональной экономической теории, именно культурная среда выступает в качестве источника неформальных институтов, оказывающих не менее существенное воздействие на экономическое развитие, включая развитие национальной промышлености, по сравнению с системой формальных институтов и организаций, действующих в обществе. В частности, пример негативного воздействия социально-культурной среды являет Россия. «В настоящее время в России отмечается чудовищный уровень самоубийств: свыше 60 тыс. чел. ежегодно добровольно отказываются от жизни. Распространение в обществе наркомании и алкоголизма, усиление психических расстройств, рост смертности по причине сердечно-сосудистых заболеваний, всплеск насилия и жестокости, экстремизма и ксенофобии – это проявления духовного неблагополучия, охватившего все сферы общественного бытия. Решение этих проблем медицинским или силовым путем – это лишь верхушка айсберга, борьба со следствием, но не устранение причин. Причина же одна – игнорирование ключевой роли культуры в качестве движущей силы личностной и общественной саморегуляции» [7].

Устранение этого негативного влияния существующей социально-культурной среды имеет существенное значение в условиях перехода к инновационной экономике, где базой для экономического роста становится именно человеческий потенциал. Возможность принципиального изменения ситуации зависит, прежде всего, от государственной политики, проводимой в сфере культуры. «Целью государственной политики в сфере культуры признается развитие и реализация культурного и духовного потенциала общества в целом и каждой личности» [7]. При этом «принципиальной особенностью государственной политики в сфере культуры Российской Федерации при ее реализации по обозначенным направлениям до 2020 г. становится децентрализация управления отраслью. В этих условиях проектно-ориентированное финансирование деятельности учреждений культуры позволит ввести их в систему современных экономических отношений. Развитие института государственно-частного партнерства в сфере культуры будет способствовать привлечению внебюджетных средств финансирования, сокращению бюджетных затрат» [7].

В соответствие с выводами А.Я. Рубинштейна, особенностью благ, относящихся к категории культурного наследия как части социальной сферы, будет выступать отсутствие индивидуальной платы за их потребление однако, при этом он полагает возможным установление цены для индивидуального потребителя для благ, поставляемых сферой культуры (см. табл. 1).

В целях анализа заинтересованности частного капитала принимать участие в проектах на основе государственно-частного партнерства, связанных с развитием сферы национальной культуры, искусства и культурного наследия, и разработки критериев, позволяющих оценить эффективность реализации данных проектов, в составе культурной деятельности и объектов национальной культуры и культурного наследия по критерию материальной составляющей необходимо выделить следующие элементы, имеющие существенные различия в своей основе:

· Объекты культурного наследия, имеющие в качестве основы существенную материальную составляющую и требующие существенных финансовых затрат на свое содержание, которые предназначаются, главным образом, для поддержания материальной составляющей (памятники, национальные объекты культуры – музеи, усадьбы и иные аналогичные объекты).

· Объекты культуры и искусства, не имеющие в своей основе существенной материальной составляющей, но представляющие значительную ценность, материальная основа которых, тем не менее, не может быть заменена без причинения существенного, а в ряде случаев – несопоставимого или фатального ущерба для ценности объекта (картины и иные произведения искусства, в том числе, ювелирного).

· Объекты искусства, не имеющие в качестве основы материальной составляющей или материальная составляющая которых может быть заменена без ущерба для их ценности – литературные и музыкальные произведения, фильмы, устное народное творчество и иные аналогичные результаты творческой деятельности.

· Собственно культурная деятельность – театральные постановки, фестивали, передачи в средствах массовой информации, проведение массовых мероприятий и так далее.

Основываясь на вышеприведенной классификации, а также мировом и отечественном опыте развития государственно-частного партнерства и привлечения частных инвестиций в сферу культуры и искусства, можно сделать вывод, что наиболее привлекательными для частного капитала являются первая и вторая группа объектов вследствие того, что наличие существенной материальной составляющей в случае объектов первой группы можно рассматривать в качестве некоторой гарантии возврата вложенных инвестиций, а в случае со второй группой, как показывает мировая практика, ряд объектов культурного наследия привлекателен частному капиталу в качестве перспективных объектов вложения капитала.

Объекты первой группы в условиях России, по утверждению специалистов, наиболее интересны для возможности реализации проектов на основе государственно-частного партнерства. К этой группе относятся здания и сооружения, имеющие историко-культурную значимость, территории уникальные в историко-культурном (Куликовское Поле) или природном (Долина гейзеров) отношении.

В соответствии с Федеральным законом №178–ФЗ от 21 декабря 2001 года «О приватизации государственного и муниципального имущества», объекты культурного наследия могут быть переданы в частную собственность (приватизированы) при условии наличия обременений по их содержанию, использованию и сохранению. Вместе с тем, как показывает международная практика, в случае нарушения собственником своих обязательств, вернуть объект в государственную собственность является весьма затруднительным. Помимо этого обстоятельства необходимо отметить и тот факт, что в соответствии с «Основами законодательства Российской Федерации о культуре» памятники, отнесенные к культурному наследию, и объекты, имеющие значение для сохранения и развития самобытности народов Российской Федерации, приватизации не подлежат (статья 44).

Привлечение частных инвестиций в организации данной сферы и объекты третьей группы (за исключением игровых художественных фильмов, производство которых представляет собой высокорентабельную индустрию) весьма затруднительно, поскольку сфера культуры характеризуется наличием специфических отношений собственности, носящих неимущественный характер, которые не характерны для большей части других сфер экономики – основополагающей в данной сфере является категория авторского права, положение с охраной которого в России весьма сложное.

Как можно судить по российской и мировой практике, объекты четвертой группы, особенно объекты, связанные деятельностью средств массовой информации, представляют собой особый интерес для частного капитала. Об этом, в частности, свидетельствует история борьбы различных групп вокруг российских «масс-медиа». По нашему мнению, очевидно, что основной составляющей привлекательности подобных объектов является возможность влияния на общественное мнение.

В данном случае основой для партнерства государства и частного капитала может быть реализация частными вещательными компаниями информационной поддержки государственных проектов на основе контрактов.

Обращаясь к ситуации, сложившейся в современной России в сфере культуры, следует отметить высокий уровень неравномерности развития в ней предпринимательских структур, крайне плачевное состояние этой сферы в целом, особенно в периферийных регионах и фактическое отсутствие за пределами Москвы и Санкт-Петербурга, за очень редким исключением, каких-либо возможностей для развития, кроме государственного финансирования.

Таким образом, мы можем резюмировать, что в настоящее время в России складывается весьма тяжелая обстановка в сфере создания комфортной социально-культурной среды, несмотря на многочисленные малоуспешные попытки изменения ситуации, в том числе посредством развития государственно-частного партнерства в сфере культуры.

Мировой опыт свидетельствует, что для качественных изменений в данной сфере, прежде всего, необходима разработка соответствующей государственной политики. В идеальном варианте, учитывая тяжесть сложившейся ситуации и значимость данной сферы, государственная политика должна реализоваться в виде национального проекта. Данная политика должна предусматривать развитие механизма государственно-частного партнерства в сфере культуры, поскольку использование механизма ГЧП в сфере культуры и искусства позволяет привлекать частный капитал для поддержания и сохранения объектов национальной культуры, не меняя формы их собственности. Также необходимо отметить, что развитие исполнительских искусств с более активным привлечением частного капитала в условиях России во многом представляется утопичным, однако мировой и отечественный опыт свидетельствует, что возможно развитие материальной базы культурного наследия на основе ГЧП. В данном случае вследствие ограничения на приватизацию в условиях Российской Федерации имеют перспективы такие формы партнерства, как квазиконцессии, концессии и проекты.

Необходимо отметить, что в случае разработки и реализации соответствующей государственной политики и воплощения ее в форме национального проекта именно проектная форма ГЧП в наибольшей степени будет соответствовать реалиям постиндустриального и (в дальнейшем) информационного общества, а также российской институциональной среде, поскольку данная форма в наилучшей степени может обеспечить возможность целевого финансирования проекта и дальнейшей оценки рациональности и адресности расходов.

При этом вопрос финансирования деятельности в сфере культуры и искусства вследствие малой окупаемости и наличия «болезни Баумоля» является наиболее острым. Согласно выводам А.Я. Рубинштейна и представленной им типологии форм бюджетного финансирования учреждений культуры (см. табл. 2), «учитывая результаты теоретического анализа и предложенную типологию форм бюджетного финансирования производства социальных и смешанных благ, необходимо особое внимание уделить автономным и бюджетным учреждениям культуры, образования и науки, существование и деятельность которых, по сути, никак не вписывается в проектное финансирование» [6].

Как отмечает А.Я. Рубинштейн, это связано, с тем, что «бюджетное финансирование таких организаций должно обеспечивать выполнение той миссии, которая зафиксирована в их уставных документах, и поэтому не может быть ориентировано на отдельные проекты и программы, имеющие определенную длительность и конкретное содержание» [6]. Однако следует уточнить еще раз, что речь идет именно о проектном финансировании, в аспекте бюджетного финансирования, формы которого подчинены положениям бюджетного кодекса РФ.

Таблица 2. Формы бюджетного финансирования учреждений культуры [6]

При этом также нельзя забывать об активном привлечении других источников финансирования культурной деятельности и учреждений культуры. Рассматривая структуру финансирования сферы культуры и искусства в США и Канаде и отождествляя исполнительской искусство с культурной деятельностью, а музейную деятельность с культурным наследием, мы видим соответствие выводам А.Я. Рубинштейна о необходимости активной государственной поддержки сферы культурного наследия (см. табл. 2, 3).

Таблица 3. Структура доходов сферы культуры и искусства в США и Канаде (в процентах) [3]

Вместе с тем, касаясь вопросов проектного финансирования культурной деятельности и национального наследия в рамках развития государственно-частного партнерства, необходимо отметить, что такая форма финансирования является оптимальной в сочетании с бюджетным финансированием потому, что бюджетное финансирование позволяет обеспечивать уставную деятельность учреждений культуры (то есть фактически гарантирует необходимый минимум их выживания), а внедрение проектного финансирования позволяет ставить вопрос о развитии деятельности учреждений культуры и достижении заданных целевых показателей.

Соответственно, учитывая опыт Швеции и Канады в части развития государственно-частного партнерства в сфере культуры и опыт Китая в части регионального развития, представляется целесообразным разработка целевых проектов, где проект выступает как форма государственно-частного партнерства, целью которых будет формирование условий и среды, позволяющей развиваться социально-экономической системе региона. При этом развитие национальной культуры должно выступать в качестве одной из подцелей данных проектов.

Заключение

Исследования показали, что с учетом мирового опыта, а также национальной и отраслевой специфики, модель развития ГЧП в сфере национальной культуры может быть представлена в следующем виде.

1. Доминирующими формами государственно-частного партнерства, оптимальными для условий России с учетом ее институциональных особенностей, должны стать квазиконцессия и концессия в части объектов историко-культурного наследия, где имеет место существенная материальная составляющая. При этом квазиконцессия будет иметь такое преимущество перед традиционной концессией, как существенно большая легкость расторжения системы договоров в случае невыполнения частной стороной или органами власти взятых на себя обязательств, непредусмотренного ухудшения состояние объекта культурного наследия, либо возникновения обстоятельств непреодолимой силы.

2. Использование проектной формы государственно-частного партнерства, с учетом опыта Канады, представляется оптимальным в целях развития территориальной (региональной) социально-культурной среды и инфраструктуры, поскольку особенности проекта как формы ГЧП предполагают возможность установления конкретных значений целевых показателей, программ и сроков их достижения и могут обеспечить более высокий уровень заинтересованности представителей частного капитала вследствие того, что проект одновременно может и должен распространяться на несколько видов хозяйственной деятельности и, соответственно, в ходе его реализации, может входить как составная часть в программу территориального развития.

3. Проектная форма ГЧП и, соответственно, проектное финансирование должно распространяться, главным образом, на развитие социально-культурной среды территории в целом и развитие культурной деятельности и исполнительских искусств в частности, включая организацию ярмарок, фестивалей народного творчества, театральных представлений и иных аналогичных видов деятельности. Для сохранения объектов культурного наследия, как свидетельствует мировой опыт, достаточным оказывается финансирование, получаемое в ходе традиционных схем при реализации концессионной и близкой к ней квазиконцессионной форм государственно-частного партнерства.

4. Проектная форма государственно-частного партнерства вследствие наличия отраслевой специфики, обусловленной, в частности, «болезнью Баумоля» и спецификой потребления производимых благ (прежде всего, в случае организации культурно-просветительских телепередач и бесплатных показов и представлений), должна иметь ряд следующих особенностей, включающих:

5. Отсутствие такого атрибута проектной формы государственно-частного партнерства как ограниченное право регресса, что связано с нулевым или существенно незначительным денежным потоком доходов, возникающих от реализации проекта вследствие того, что большая часть благ, произведенных в результате реализации проекта, будет иметь характер социального и смешанного блага и/или относиться к категории внешних эффектов.

6. Асимметричным характером интереса участников проекта ГЧП – представителей частного капитала: основные выгоды от участия в проектах, направленных на развитие социально-культурной среды территории, для них должны возникнуть не в результате достижения целевых показателей непосредственно самого проекта, а в результате льгот и преференций, главным образом, налогового характера, связанных с их основной деятельностью и доходами, получаемых от источников в других сферах деятельности.

7. Применение инструментов целеполагания и косвенного стимулирования рынков опекаемых благ, находящих выражение в установлении целевых показателей реализации проекта государственно-частного партнерства и установлении налоговых и неналоговых стимулов и преференций участникам ГЧП.