Вектор развития государственно-частного партнерства в Российской Федерации в контексте международной практики

Грамотно выстроенная инфраструктура имеет предопределяющее значение для экономического развития страны и ее дальнейшего успеха. Долгосрочные цели развития Российской Федерации требуют новой и модернизированной инфраструктуры на всей ее территории. Частное финансирование (инвестирование) в капитальные проекты может иметь жизненно важное значение для достижения этих целей. Начиная с 2012 года Российская Федерация предприняла ряд важных реформ для привлечения частных инвестиций, направленных на улучшение инвестиционного климата в стране и создание надежной институциональной основы для успешного функционирования государственного-частного партнерства.

ГЧП – это долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество публичного и частного партнеров, направленное на реализацию проектов ГЧП в целях достижения задач публично-правовых образований, повышения уровня доступности и качества публичных услуг, достигаемое посредством привлечения частных ресурсов и разделения рисков между партнерами.

Говоря более конкретно, государство находится в процессе внесения поправок в соответствующие законы и работы над Федеральным законом от 13 июля 2015 г. «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в полном объеме вступивший в силу с 1 января 2016 г., который может послужить основой для адаптирования законодательства под региональные потребности в национальных рамках. Российские власти также подготавливают детальные рекомендации и методики по выбору частных партнеров, подготовке контрактов, распределению рисков и других важных элементов, которые помогут обеспечить эффективное взаимодействие государства и частных лиц, а также обеспечат новые статьи дохода в государственных бюджет. Тем самым Россия подает сигнал о своей готовности к ГЧП и желанию перейти к лучшей практике предоставления государственных услуг.

Стоит отметить, что Россия опиралась на рекомендации совета ОЭСР от 2012 года по вопросам государственного управления и государственного-частного партнерства. Однако необходимо заметить, что страны-члены ОЭСР сами находятся в процессе адаптации их политики и практики в этой области. Россия приняла эти рекомендации относительно недавно и уже в июле 2014 года вошла в рейтинг государств, системно развивающих государственно-частное партнерство.

Эти рекомендации были разработаны, чтобы направлять Правительства к созданию эффективной организации системы государственного управления таким образом, что это позволило бы обеспечить благоразумное управление бюджетом и защитить денежные потоки, идущие в ГЧП, от разного рода экономических рисков. В общем рекомендации заключались в следующем:

- Во-первых, государственный сектор должен носить благоразумный и предусмотрительный характер расходования бюджетных средств. Он должен быть абсолютно убежден, что ГЧП представляет из себя наиболее эффективное инвестирование бюджетных средств, и любые экономические риски, даже такие как непредвиденные, ограничены.

- Во-вторых, спрос на инвестиции из определенных секторов, таких как транспорт, здравоохранение и образование, должен быть подходящим образом оценен (подсчитан), чтобы вложить деньги в те сектора, которые дадут максимальную отдачу от инвестиций для общества в целом.

- В-третьих, невозможно не учитывать неотъемлемый интерес частных инвесторов к максимизации прибыли, что означает необходимость правильного разделения и ограничения рисков. Однако несовершенство процесса передачи рисков частному сектору подрывает рациональное обоснование проведения ГЧП. Отсюда вытекает то, что Правительство должно правильно сбалансировать риски, как принимаемые частным сектором, так и государственным, чтобы дать правильную и реалистичную оценку стоимости подобных контрактов. Нет необходимости принимать единое решение по данному вопросу, поскольку многое будет зависеть от конкретных проектов.

Данные рекомендации состоят из 12 определенных принципов, сгруппированных в три основных направления: 1. Разработка четкой, предсказуемой и законной институциональной структуры (основы), которая будет поддерживаться компетентными органами; 2. Обоснование выбора ГЧП с точки зрения соотношения цены-качества; 3. Обеспечение прозрачности процесса бюджетного распределения для минимизации финансовых рисков и обеспечение целостности процесса закупок.

Более того, Российская Федерация опирается и на рекомендации отечественных институтов и университетов. К примеру, в Финансовом университете при Правительстве РФ была создана первая в России кафедра, посвященная анализу и выработке рекомендаций для проектов ГЧП, которая была создана по инициативе государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк).

На данный момент механизмы ГЧП доказали свою эффективность в самых разных проектах в РФ.

Таблица 1

Примеры выполненных проектов ГЧП в РФ

Источник: Составлено автором

Стоит отметить, что в России заключены договоры (реализованы и реализовываются) на более чем 1285 проектов ГЧП. Из них большая часть приходится на Приволжский федеральный округ (342 проекта), Центральный федеральный округ (292 проекта), Сибирский федеральный округ (256 проектов). В частности, на Центральный федеральный округ приходятся 142 проекта в коммунальной сфере, 62 – в энергетической сфере, 45 – в транспортной сфере и 43 – в социальной сфере. Несмотря на то, что Северо-Западный федеральный округ не входит в число лидеров по количеству проектов ГЧП, Санкт-Петербург занимает первое место в рейтинге регионов России по уровню развития ГЧП, обгоняя Республику Татарстан и Москву.

Мы считаем, что развитие ГЧП в России находится на правильном пути. На сегодняшний день большие усилия делаются Министерством экономического развития по обеспечению единой правовой базы, а также подготовке методологий для наиболее эффективного внедрения ГЧП. Безусловно, остаются определенные проблемы, к примеру с точки зрения организационного процесса, но накопленный в крупных проектах опыт, как отечественный, так и зарубежный, может быть использован для дальнейшего распространения наилучшей практики, основанной на предыдущих успехах и неудачах. Начиная с широкого общественного понимания, Правительство активно работает над развитием нормативно-правовой базы государственного-частного партнерства в соответствии с международными стандартами. Рекомендации ОЭСР по вопросам надлежащего развития и управления ГЧП являются важными критериями, которые необходимо учитывать при формировании надежной и эффективной системы ГЧП. Они подчеркивают необходимость политического руководства обеспечить общественные дискуссии по данному вопросу.

В России уже достигнут консенсус по ряду наиболее важных вопросов как в Правительстве и частном секторе, так и в самом гражданском обществе, что является необходимой основой для дальнейшего развития государственного-частного партнерства в России. Тем не менее дальнейшие развитие этого вопроса будет иметь важное значение для повышения уровня осведомленности о всевозможных сильных и слабых сторонах ГЧП в условиях нашей страны. Отсюда подчеркивается важность четкого разграничения полномочий и необходимость жесткой руки Правительства при реализации проектов ГЧП.

Сама организация ОЭСР подчеркивает, что Российские власти хорошо осведомлены о необходимых мерах для создания устойчивой основы управления ГЧП и активно работают над обновлением и укреплением институциональных и правовых рамок. Как и многие страны – участницы ОЭСР, Россия накапливает необходимый потенциал, постепенно изменяя свою нормативно-правовую базу по данному вопросу, к примеру новый федеральный закон о ГЧП. Этот шаг в правильном направлении позволит России перейти к наилучшей практике реализации подобных проектов.

В целом процесс определения инфраструктурных приоритетов России сопоставим с подобными процессами стран – участниц ОЭСР, соответственно, следует рекомендациям и принципам вышеупомянутой организации. Россия в основном полагается на высококонкурентные тендеры, которые позволят обеспечить наилучшее соотношение цены–качества. Этот подход тоже часто используется в странах ОЭСР. Сейчас власти работают над разработкой инструментов управления рисками, процедур проведения переговоров и многое другое. Многие из этих инструментов будут основываться на успешной практике оперирования ГЧП как в России, так и за рубежом.

Необходимо создание здоровой конкуренции, которая будет давать равные шансы всем потенциальным участникам. Многое еще предстоит сделать для обеспечения прозрачности и четкого разграничения обязанностей, гарантий и полного понимания между государственным и частным сектором. В дополнение к существующим усилиям российских властей необходимо обеспечение и поддержание достаточного уровня конкуренции на рынке ГЧП. Здесь, по нашему мнению, необходим более серьезный надзор над исполнением закона «О конфликте интересов» (Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»: Статья 10. «Конфликт интересов»), который обязывает должностное лицо, принимая должностное решение, от которого его семья, родственники или друзья становятся богаче, заявить о конфликте интересов в Правительство, и уже там будет решаться вопрос о коррумпированности или некоррумпированности данного решения, после чего будет выдано или не выдано разрешение на его исполнение. Это особенно важно в нашей стране, где уровень коррумпированности чиновников и иных высокопоставленных должностных лиц гораздо выше, чем в западных странах. Обеспечение целостности процесса закупок, а также предотвращение конфликтов интересов будет поддерживать усилия России в создании надежной системы ГЧП в соответствии с международными стандартами. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» направлен на обеспечение прозрачности и целостности на всех этапах цикла государственных закупок, что является важным шагом в данном направлении. Хотелось бы отметить, что и сами частные лица должны принимать активное участие в этом процессе, информируя выше уполномоченные органы о нездоровой конкуренции.

В процессе исследования был проведен обзор российских и зарубежных источников, в частности обзор публикаций и рекомендаций ОЭСР, публикаций и статистических данных Министерства экономического развития РФ, а также аналитических данных Единой информационной системы государственного-частного партнерства в РФ. Кроме того, было исследовано общее состояние ГЧП в странах, следующих рекомендациям ОЭСР.

В заключении хотелось бы повторить, что Правительство РФ сделало важные шаги в принятии наиболее эффективной международной практики в рамках ГЧП. Это частично совпадает с рекомендациями ОЭСР о ГЧП, но оно должно продолжать свою текущую динамику, чтобы достичь поставленных целей. Новый федеральный закон о ГЧП является одной из нескольких наиважнейших реформ, которые должны быть реализованы для поддержки частного сектора в предоставлении общественных товаров и услуг в нашей стране. Усилия по созданию четкой, единой методологии принятия ГЧП на всех уровнях государственной власти в настоящее время ведутся и будут использовать опыт зарубежных стран в определенных отраслях экономики, таких как транспорт. То, как эти реформы будут осуществляться в ближайшие годы, станет истинным показателем успеха ГЧП в России. На сегодняшний день данные рекомендации ОЭСР по вопросам надлежащего развития и управления ГЧП все больше доказывают свою эффективность как в российской, так и зарубежной практике. Их выполнение обеспечит эффективный и ускоренный рост развития ГЧП в Российской Федерации.