Тенденции развития институциональной среды в рамках применения механизмов государственно-частного партнерства в современной России

ВВЕДЕНИЕ

В последние годы в Российской Федерации наблюдается всё большее увеличение спроса на использование инструментов государственно-частного партнёрства (ГЧП) в рамках реализации инфраструктурных проектов. В 2023 году в России на различных этапах реализации находилось не менее 3510 проектов, осуществляемых в различных формах ГЧП, с общим объемом инвестиций около 5,4 трлн рублей, более 70% (3,8 трлн рублей) из которых составляли средства частных инвесторов [11].

Подобные показатели демонстрируют существенную значимость сферы ГЧП для российской экономики, что обусловлено основной целью использования механизмов государственно частного партнёрства в контексте инфраструктурного развития - удовлетворение потребности в финансировании создания и модернизации инфраструктуры на всех уровнях в условиях ограниченности государственных ресурсов. Эффективное сотрудничество между государством и бизнесом в процессе реализации ГЧП-проектов способствует формированию благоприятной институциональной среды, что в перспективе способно оказать благотворное влияние на инвестиционную привлекательность таких проектов, и, как следствие, обеспечить возможность привлечения необходимого финансирования со стороны частного сектора [10].

Однако поддержание такого сотрудничества невозможно без постоянной адаптации его участников к динамично меняющимся внешним условиям. По этой причине вопрос совершенствования институциональной среды в рамках привлечения финансирования в проекты государственно-частного партнёрства приобретает всё большую актуальность.

Теоретические аспекты реализации инвестиционных ГЧП-проектов и опыт функционирования и развития институтов сферы государственно-частного партнерства в Российской Федерации отражены в работах множества исследователей. Вопросы привлечения финансирования в проекты государственно-частного партнёрства описаны в публикациях Зининой О. В. [4], Кондратенко О. И. [6], Макарова И. Н. [8]. Проблемы совершенствования институциональной среды государственно-частного партнёрства в РФ раскрывали в своих исследованиях Ажлуни А. М. [1], Гарифуллина А. Ф [2], Кохановская И. И. [7]. Особенности развития институциональной среды ГЧП в региональном аспекте отражены в работах Ермаковой С. Э. [5], Могучева Н. С. [9], Савельевой Л. А. [10].

Целью настоящей статьи является раскрытие и обобщение особенностей взаимодействия участников ГЧП-проектов в рамках соответствующей институциональной среды, а также обзор тенденций её развития в Российской Федерации.

Научная новизна исследования заключается в выявлении, систематизации и оценке особенностей институциональной среды в рамках применения механизмов государственно-частного партнёрства, а также раскрытии тенденций её развития на российском рынке.

Гипотеза настоящего исследования заключается в том, адаптация институтов сферы государственно-частного партнёрства к динамично меняющейся внешней среде является одной из приоритетных задач участников российского рынка ГЧП в современных экономических условиях, что в перспективе способствует достижению цели устойчивого социально-экономического развития государства.

В рамках данной работы был использован методы количественного и качественного исследования.

ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОСНОВНЫХ УЧАСТНИКОВ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЁРСТВА

Реализация инвестиционных проектов в сфере государственно-частного партнёрства является сложным и длительным процессом. Одной из причин такой сложности является тот факт, что в данный процесс вовлечено существенное количество стейкхолдеров, оказывающих на проект различное влияние. К основным таким стейкхолдерам можно отнести:

1. Государственный партнёр.

Выступает в роли инициатора и основного стейкхолдера проекта, наиболее заинтересованного в его реализации.

2. Частный партнёр.

Также может выступать инициатором проекта, основной целью которого является инвестирование собственного капитала (как правило, посредством предоставления акционерного займа) для получения коммерческой выгоды.

3. Финансирующие организации (банки, институты развития).

Предоставляют долговое финансирование для реализации проекта (как правило, в форме кредитов, синдицированных кредитов или займов). Также могут осуществлять долевое финансирование в форме вклада в капитал частного партнёра и предоставлять необходимые банковские гарантии.

4. Органы исполнительной власти.

Различные ведомства, напрямую задействованные в процессе бюджетирования средств, необходимых публичному партнёру для реализации проекта и осуществляющие контроль данного процесса.

5. Технический заказчик.

Осуществляет предпроектную подготовку строительства, организует и контролирует выполнение проектных работ, организует процесс строительства и осуществляет контроль за созданием объекта.

6. Организации, непосредственно осуществляющие строительные работы (генеральный подрядчик и субподрядчики).

7. Организации, осуществляющие эксплуатацию объекта (операторы).

8. Внешние привлекаемые консультанты (технические, финансовые, юридические и пр.).

Проводят независимый анализ различных составляющих проекта ГЧП и дают своё экспертное заключение, которое часто является необходимым условием для прохождения различных этапов и процедур. Например, привлечение независимого технического консультанта часто является необходимым условием для получения банковского финансирования.

9. Страховые организации.

10. Конечные пользователи объекта.

11. Прочие стейкхолдеры.

Лица, на которых реализация ГЧП-проекта оказывает косвенное влияние.

Для более целостного представления о текущем состоянии институциональной среды на российском рынке ГЧП-проектов целесообразно рассмотреть особенности описанных выше стейкхолдеров более детально. На основе результатов, полученных в процессе проведения анализа сферы ГЧП в России, была составлена классификация основных участников данного рынка, которая представлена в следующей таблице.

Таблица 1

Крупнейшие участники рынка ГЧП-проектов в Российской Федерации

В дополнение к вышеизложенному стоит отдельно сконцентрировать внимание на функционале публичного партнёра, занимающего центральную роль в реализации проекта, т.к. именно он является основным стейкхолдером, наиболее заинтересованным в создании необходимого объекта инфраструктуры. Причем на подобную заинтересованность напрямую влияют конкретные потребности в развитии той или иной сферы инфраструктуры, которые зависят от её текущего состояния. Поэтому одинаковые по своей сути проекты могут иметь различный т.н. социально-экономический эффект, что является одной из причин неравномерности развития инфраструктуры.

Государственный партнёр реализует свои функции посредством т.н. прямых и косвенных механизмов государственной поддержки, список которых представлен в таблице 2.

Таблица 2

Механизмы государственной поддержки ГЧП-проектов

Подбор рациональной комбинации данных механизмов позволяет гибко структурировать проект в контексте выбора условий его реализации.

В свою очередь, укрупнённую структуру взаимодействия основных стейкхолдеров ГЧП-проектов можно проиллюстрировать посредством следующего рисунка.

Рисунок 1

Структура взаимодействия основных стейкхолдеров в процессе реализации ГЧП-проектов

Источник: Составлено автором на основе анализа практики реализации ГЧП-проектов в Российской Федерации.

Таким образом, процесс структурирования ГЧП-проектов является трудоёмкой с организационной точки зрения задачей, т.к. он подразумевает учёт интересов множества участников и стейкхолдеров. Анализ такого взаимодействия позволяет выявить возможные перспективы и риски потенциального проекта, зависящие от индивидуальных условий его реализации, а также от текущих рыночных тенденций, которые могут носить неочевидный характер. По этой причине необходимо учитывать результаты такого анализа в процессе предварительной оценки проекта, что позволит получить дополнительную информацию для принятия решения о его реализации.

ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СРЕДЫ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ ГЧП-ПРОЕКТОВ В РОССИИ

В последнее время на российском рынке ГЧП набирает популярность тенденция объединения некоторых описанных выше стейкхолдеров в единую интегрированную корпоративную структуру. Так, например, в рамках одного холдинга могут быть сконцентрированы компании с компетенциями организаторов финансирования, инфраструктурных инвесторов, подрядчиков, технических, финансовых и юридических консультантов, а также страховых компаний. Такой подход позволяет производить структурирование проекта «под ключ», что для публичной стороны является существенным преимуществом, т.к. процесс привлечения финансирования в проект может быть в значительной степени ускорен за счёт возможности создания унифицированной системы согласований условий реализации проекта внутри единого консорциума. На сегодняшний день крупнейшими институтами, развивающими подобную интегрированную структуру, являются УК «Лидер», ГК «Автодор», Газпромбанк, Сбер, ВЭБ.РФ и пр.

Укрупнённо такой порядок взаимодействия стейкхолдеров может быть изображен следующим способом.

Рисунок 2

Схема интеграции стейкхолдеров ГЧП-проекта

Источник: Составлено автором.

Нельзя также не отметить тот факт, что рассматриваемая централизация компетенций в рамках единой корпоративной структуры способствует существенному сокращению издержек частного партнёра (т.к. многие из таких расходов осуществляются внутри холдинга), а также позволяет улучшить совокупный эффект от проекта в результате появления множества дополнительных источников доходов среди компаний, входящих в одну структуру. Такая интеграция может рассматриваться как один из методов оптимизации деятельности частного партнёра в рамках реализации ГЧП-проектов.

Помимо описанной выше интеграции примечательной тенденцией на российском рынке ГЧП является появление новых механизмов государственной поддержки для финансирования ГЧП-проектов. Согласно текущей государственной политике, приоритетные направления распределения средств бюджетной системы изменились, что повлекло возникновение некоторых сложностей в процессе привлечения капитального гранта. Такая ситуация повлекла возникновение необходимости изменения подхода к развитию механизмов государственной поддержки в рамках софинансирования инфраструктурных проектов. По этой причине в последнее время набирает популярность практика предоставления льготного финансирования по субсидируемой государством ставке в контексте привлечения внешних заёмных средств.

В качестве основных представителей подобной практики выступают активно развивающиеся на сегодняшний день инструменты «долгового проектного финансирования» - механизмы государственной поддержки ГЧП-проектов, осуществляемой через специализированные институты развития.

К таким институтам относятся:

· Специализированное общество проектного финансирования «Инфраструктурные облигации» (СОПФ «Инфраструктурные облигации»), созданное на базе финансового института развития ДОМ.РФ [14];

· Публично-правовая компания «Фонд развития территорий» (ФРТ) [15];

· Публично-правовая компания «Российский экологический оператор» (РЭО) [16];

· Государственная корпорация развития «ВЭБ.РФ» [17].

Непосредственно инструментами долгового проектного финансирования являются:

1. Инфраструктурные облигации ДОМ.РФ (регламентирующиеся Постановлением Правительства РФ № 2459 от 31.12.2020).

2. Займы ФРТ, (регламентирующиеся Постановлением Правительства РФ № 87 от 02.02.2022).

3. Инструменты финансирования ППК РЭО.

4. Льготное заемное финансирование ВЭБ.РФ.

Инфраструктурные облигации ДОМ.РФ и льготное финансирование ВЭБ.РФ могут применяться для финансирования проектов большинства отраслей инфраструктуры. Остальные инструменты долгового проектного финансирования (инструменты ППК РЭО и займы ФРТ) являются специализированными и направлены на реализацию проектов в отдельных сферах коммунальной инфраструктуры.

Данные механизмы финансирования позволяют получать средства в крупном объеме по льготной ставке. При этом все они предполагают долгосрочный характер финансирования и позволяют получить средства на реализацию проектов, срок которых находится в промежутке от 4 до 30 лет [14, 15, 16, 17].

Стоит также отметить, что использование механизмов долгового проектного финансирования является довольно трудоёмкой задачей, усложняющей процесс структурирования проекта. Однако такое усложнение может быть скомпенсировано положительным эффектом от снижения стоимости привлекаемых заёмных средств, что окажет благотворное влияние на экономику проекта.

Одним из перспективных институтов, наиболее активно привлекаемых для реализации инфраструктурных проектов в последнее время и пользующихся спросом среди частных партнёров, является СОПФ «Инфраструктурные облигации», созданное банком ДОМ.РФ. Сущность реализуемого механизма заключается в следующем - СОПФ размещает обеспеченные поручительством АО «ДОМ.РФ» облигации среди широкого круга инвесторов для привлечения средств, которые в дальнейшем используются для предоставления займов реализующим инфраструктурные проекты компаниям по льготной ставке, субсидируемой государством. Причиной вышеобозначенного спроса является низкая стоимость привлекаемого финансирования, а также сложившаяся на практике относительно высокая скорость прохождения всех формальных этапов в сравнении с другими описанными выше институтами. Согласно информации, раскрываемой СОПФ «Инфраструктурные облигации», в 2022 году было предоставлено финансирование по 12 проектам строительства транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры в 9 регионах с суммарной выборкой 24,2 млрд рублей при общем объеме одобренных займов 108 млрд рублей. По состоянию на 01.05.2023 одобрено финансирование 20 проектов с общей выборкой 27 млрд рублей [12]. Подобная динамика свидетельствует о наличии существенного спроса на рассматриваемый инструмент финансирования инфраструктурных проектов и, как следствие, потенциала его развития.

Детальная ретроспективная оценка данной тенденции проиллюстрирована на следующем рисунке.

Рисунок 3

Динамика одобрения проектов и выборки в рамках привлечения заёмных средств СОПФ в инфраструктурные проекты, млрд руб.

Источник: 14. Основные результаты деятельности ООО «СОПФ «Инфраструктурные облигации» по итогам 2022 года. Отчёт ООО «СОПФ «Инфраструктурные облигации». URL: https://xn--n1aceo.xn--d1aqf.xn--p1ai/upload/iblock/dae/bhme2jy91ufu8kc27kvcvllcywn23uha.pdf/ (дата обращения 14.01.2024)

Нельзя также не отметить тот факт, что согласно утверждённому Перечню Поручений Президента Российской Федерации по итогам совещания по вопросу развития строительной отрасли (от 17.09.2023) предполагается существенное увеличение объёма средств, которые могут быть предоставлены в рамках данного механизма (увеличение лимита по инфраструктурным облигациям до 300 млрд рублей), что свидетельствует о благоприятных перспективах дальнейшего его применения в процессе реализации ГЧП-проектов [13].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Резюмируя вышеизложенное, можно сказать, что на сегодняшний день вопрос совершенствования институциональной среды в сфере применения механизмов государственно-частного партнёрства остаётся актуальным.

Описанные в настоящей статье тенденции являются следствием заинтересованности вышеописанных институтов в скорейшей адаптации к стремительно меняющимся условиям функционирования российской экономики. С одной стороны, появление новых механизмов государственной поддержки ГЧП-проектов - инструментов долгового проектного финансирования - свидетельствует о потребности государства в дальнейшем развитии институциональной среды в сфере государственно-частного партнёрства. В свою очередь формирование крупных интегрированных корпоративных структур, способствующих повышению эффективности реализации проектов государственно-частного партнёрства как с коммерческой, так и с организационной точки зрения, говорит о заинтересованности бизнеса в дальнейшем взаимовыгодном сотрудничестве с государственными партнёрами.

Учитывая вышеперечисленное, а также то, что одним из ключевых факторов успеха ГЧП-проектов является качество институтов [9], можно сделать вывод, что продолжение совершенствования институциональной среды в сфере ГЧП позволит оказать благотворное влияние на последующее устойчивое социально-экономическое развитие государства в условиях появления новых вызовов для российской экономики.