Проблемы участия российского малого бизнеса в государственных закупках

Институт государственного заказа в Российской Федерации подвержен процессу постоянных преобразований. С момента перехода страны к рыночной экономике, законодательство в сфере госзаказа прошло четыре основных этапа:

– Указ Президента РФ № 305 от 08.04.95 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»;

– Федеральный закон № 97-ФЗ от 06.05.99 «О конкурсах на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»;

– Федеральный закон № 94-ФЗ от 21.07.05 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

– Федеральный закон № 44-ФЗ от 05.04.13 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Однако, несмотря на многочисленные изменения, государственные закупки до сих пор остаются закрытыми для малого и среднего предпринимательства (МСП), и доля их участия в госзакупках в течение последних пяти лет не увеличивается.

Участие малого и среднего бизнеса в госзакупках

По состоянию на ноябрь 2009 г. в рамках госзаказа на малых предприятиях было размещено около 9% ВВП, в то время как в развитых странах малым предприятиям через госзаказ распределяется 20–25% ВВП [7]. Доля участия малого и среднего бизнеса в настоящее время остается неизменной. По экспертным оценкам, в июне 2013 г. доля субъектов малого и среднего предпринимательства в общем объеме госзакупок составила не более 10% [1, 8].

Такое отставание российского малого бизнеса от зарубежных показателей объясняется системными недостатками, в частности в области законодательства, а также проблемами, характерными преимущественно для малых предприятий (см. рис. 1).

Рис. 1. Проблемы участия малого бизнеса в госзакупках

Для анализа вышеобозначенных проблем необходимо рассмотреть принципиальные недостатки института государственного заказа в целом и в отношении МСП в частности во время действия Федерального закона № 94-ФЗ в сравнении с введенным в действие в начале 2014 г. Федеральным законом № 44-ФЗ, а также особенности работы и перспективы развития малого бизнеса в сфере госзаказа в рамках Федеральной контрактной системы.

Системные проблемы института госзаказа и барьеры для малого бизнеса

Среди ключевых системных недостатков сферы госзакупок в 2005–2013 гг. следует отметить следующие.

1) Распространенность использования коррупционных схем. Высокая коррупционная составляющая Закона № 94-ФЗ объясняется, в первую очередь, отсутствием механизма предупреждения, контроля и устранения нелегальных схем проведения закупок. Распространенным явлением является организация аукционов с необоснованно высокой начальной ценой контракта, что связано с отсутствием законодательно закрепленных норм ее определения и обоснования [1]. Зачастую это сопровождается участием в торгах юридических лиц, учредители которых имели непосредственное отношение к организаторам закупок, или оформленных на подставных лиц, подтасовкой котировок, организацией тендеров с невыполнимыми требованиями, демпингом цен и другими коррупционными схемами.

2) Низкий уровень добросовестной конкуренции объясняется, в частности, широким использованием коррупционных схем организации закупок и нежеланием бизнес-структур принимать участие в госзакупках. Так, одним из показателей конкуренции в сфере госзакупок считается среднее количество поставщиков, принявших участие в одной заявке (по всем состоявшимся конкурсам и аукционам). В 2010 г. этот показатель в среднем составлял 2,0, в 2008 и 2009 гг. – 2,7 и 2,9 соответственно [3].

Другим показателем конкуренции является доля заключенных контрактов с единственным поставщиком в общем объеме закупок. Согласно приведенным на официальном сайте РФ для размещения информации о заказах zakupki.gov.ru статистическим данным, в 2012–2013 гг. в рамках Федерального закона № 94-ФЗ было заключено более одной пятой всех контрактов с единственным поставщиком – 21,6 и 20,9% соответственно, в 2013 г. в рамках Федерального закона № 223-ФЗ – 42,8% [3, 4].

Следует отметить положительную динамику третьего показателя конкуренции – числа заключенных контрактов путем открытых торгов: если в 2010 г. доля открытых торгов по всем за­казчикам составляла 24,3%, доля открытых аукционов в электронной форме – 12,2%, то в 2012–2013 гг. доля заключенных контрактов через электронный аукцион составила 55,4 и 58,6% соответственно, через открытый конкурс – 20,03 и 17,6% соответственно [3, 4].

Очевидно, вышеперечисленные показатели в лучшем случае являются лишь косвенными индикаторами состояния добросовестной конкуренции, т.к. нередко встречаются случаи привлечения к торгам подставных «конкурсантов» с заведомо проигрышными заявками и использование других схем.

Немаловажным фактором, сдерживающим развитие конкуренции, является недостаточное информационное обеспечение, в частности отсутствие единой информационной базы, где были бы приведены не только текущие, но и планируемые к размещению тендеры. Усложняют ситуацию и многочисленные случаи умышленного искажения или сокрытия информации при размещении тендера с целью затруднения его поиска для «сторонних» участников. Так, в 2012 г., в ходе исследования по оценке ограничений доступа к участию в государственных закупках, связанных с искажением информации [9], было выявлено около 2500 нарушений в указании информации о конкурсах, а совокупный потенциальный ущерб от применения данных схем был оценен в 874 млн руб.

3) Отсутствие централизованной системы контроля и аудита. Одной из основных причин невозможности адекватно оценить эффективность госзакупок стало отсутствие единого государственного контролирующего органа. К проверкам законности закупок был привлечен ряд ведомств: органы прокуратуры Российской Федерации, Счетная палата, ФАС, Росфиннадзор; законодательную же функцию исполняло Минэкономразвития. Необходимость создания унитарного органа по контролю за нарушениями в сфере госзакупок обоснована снижением бюрократии, повышением качества процесса закупок и проверок, более широкими возможностями по сотрудничеству с представителями общественного контроля и т.д. По оценкам экспертов Высшей школы экономики, потенциальная экономия от внедрения единого органа может составить до 700 млрд руб. (около 1% ВВП страны) [10].

Большинство субъектов малого бизнеса характеризует нежелание принимать участие в государственных закупках из-за сложившегося мнения о непрозрачности системы, высокой коррупции и неопределенности результатов при объявлении победителей. Доля участия малых предприятий остается крайней низкой по сравнению с западными странами. Одним из основных методов стимулирования привлечения МСП к участию в госзакупках является установление квоты закупок у малого бизнеса. Согласно ст. 15 Закона № 94-ФЗ, заказчики обязаны размещать у субъектов малого предпринимательства от 10 до 20% от общего годового объема закупок. Однако, несмотря на данное положение, подавляющее большинство заказчиков размещают у субъектов малого предпринимательства менее 5% от общего объема лотов: 82401 из 100888 заказчиков в 2013 г. (81,7%), 77495 из 98210 – в 2012 г. (78,9%), 74746 из 94049 – в 2011 г. (79,5%) [4].

Другим немаловажным фактором являются экономические барьеры участия МСП, основными из которых являются необходимость уплачивать обеспечение заявки и обеспечение контракта в случае выигрыша в форме удержания части денежных средств или банковской гарантии. Вывод из оборота малой компании финансовых ресурсов в размере обеспечения особенно болезнен в случае неуплаты или задержки оплаты аванса – такие условия зачастую означают вынужденную финансовую нестабильность в период выполнения обязательств по контракту.

Изменения в области решения основных системных проблем института госзаказа

Для решения проблем участия малых предприятий в госзакупках в рамках ФКС необходимо рассмотреть системные решения Федеральной контрактной системы по вопросам коррупции, развития конкуренции, повышения прозрачности процесса закупок и уровня информационного обеспечения, а также возможности и ограничения, которые ФКС предлагает малому бизнесу в рамках Закона № 44-ФЗ (см. табл. 1).

Таблица 1

Сравнение Федеральных законов № 94-ФЗ и 44-ФЗ в области регулирования основных системных проблем института госзаказа

Итак, основные изменения в ФКС сфокусированы в направлении ограничения коррупционных схем и увеличения контроля над ходом исполнения закупок и расширения информационного обеспечения. В целом можно отметить ужесточение требований к отбору поставщиков: в дополнении к приведенным выше, заказчикам необходимо проводить обязательную проверку потенциального поставщика против реестра недобросовестных поставщиков (статья 104), проверку наличия у участников закупки (руководителя, главного бухгалтера юридического лица) судимости за преступления в сфере экономики, а также ряд других ограничений. В некоторой мере это ограничивает доступ к торгам недобросовестных участников, но не предотвращает использование других нелегальных схем, как например участие фирм, оформленных на подставных лиц.

Сравнение законов в области регулирования участия малого бизнеса в госзакупках

В таблице 2 произведено сравнение основных изменений в Законе № 44-ФЗ, касающиеся непосредственно участия малых предприятий в госзакупках.

Таблица 2

Сравнение Федеральных законов № 94-ФЗ и 44-ФЗ в области регулирования проблем участия малого бизнеса в госзакупках

Положительными изменениями являются отмена перечня товаров, работ, услуг для закупки у малых предприятий, увеличение нижнего порога квоты и максимального размера МНЦК для заключения контракта с малыми предприятиями. Однако мера наказания за невыполнение квоты остается прежней – штраф в размере 50 тыс. руб. в соответствии с КоАП. Данная мера наказания применялась и ранее, во время действия Закона № 94-ФЗ, однако уровень выполнения квоты в предыдущие годы был низким. По нашему мнению, штраф не является действенной санкцией для большинства государственных органов, и в случае, если не будут установлены дополнительные меры ответственности или способы стимулирования работы с малыми предприятиями, ситуация с выполнением квоты останется прежней.

Экономические барьеры и финансовые требования к участию в госзакупках возросли. В настоящее время требование об обеспечении заявки и контракта обязательно, вследствие чего у субъектов малого предпринимательства возрастут затраты, связанные с приобретением банковских гарантий, увеличится отток денежных средств из оборота при условии их внесения на расчетный счет в качестве обеспечения. С 31 марта 2014 г. вступает в действие условие о включении выдаваемых банковских гарантий в реестр банковских гарантий, размещенный в ЕИС, а выдающие гарантию банки должны соответствовать требованиям п. 4 ст. 176.1 Налогового кодекса РФ. Данные ограничения, вероятно, приведут к дальнейшему росту стоимости банковских услуг по выдаче гарантий.

Статьей 30 Закона № 44-ФЗ предусмотрено привлечение к исполнению субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства, при этом сумма такого субконтракта учитывается в объеме закупок у субъектов малого с среднего предпринимательства (МСП). Механизм привлечения малых предприятий в качестве субподрядчиков может привести как к увеличению доли субъектов МСП в госзакупках, так и к привлечению «своих» малых юридических лиц, что создает условия для использования новых коррупционных схем.

Выводы

Участие малого бизнеса в госзакупках затрудняется как системными проблемами института госзаказа, так и проблемами, характерными непосредственно для МСП. Введенная в действие с 1 января 2014 г. Федеральная контрактная система предлагает ряд дополнительных мер по борьбе с коррупцией и усилением контроля, а также вводит ряд улучшений в сфере информационного обеспечения и увеличения прозрачности процесса, но проблемы слабой конкуренции новый закон практически не решает. Экономические барьеры участия МСП в рамках ФКС возросли в связи с увеличением затрат на оплату обеспечения заявки и контракта, изменением порядков организации закупок малого объема. Кроме того, не предусмотрены дополнительные меры контроля и стимулирования привлечения малого бизнеса к работе с госзаказом, из чего можно сделать предположение о том, что низкая доля участия МСП сохранится.

Таким образом, в то время как Федеральная контрактная система предлагает ряд решений в ответ назревшим системным проблемам института госзаказа, многие вопросы участия малых и средних предприятий в текущей редакции Федерального закона № 44-ФЗ остаются неразрешенными.