Пути совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации

В последние годы в России были приложены серьезные усилия по модернизации методов управления общественными финансами. Можно выделить три импульса к развитию межбюджетных отношений в стране, которые нашли свое отражение в концептуальных документах, регулирующих среднесрочное развитие в данной сфере.

Во-первых, речь идет о принятии Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999−2001 годах [1] и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года [2]. Результатом реализации данных концептуальных документов стала законодательная база, давшая основу новой системе межбюджетных отношений. Были разграничены полномочия между органами власти всех уровней, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов вышестоящего уровня бюджетам нижестоящего уровня. Многие положения данных концептуальных документов до сих пор не утратили свою актуальность.

Во-вторых, в 2006 году была принята Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006−2008 годах [3]. Данная Концепция определила комплекс задач и мер как в области совершенствования межбюджетных отношений, так и в области повышения эффективности управления общественными финансами на три года. В рамках работ по реализации Концепции была осуществлена система мер по укреплению финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации, по созданию стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты, по повышению прозрачности региональных и муниципальных финансов.

В-третьих, в 2009 году Правительством РФ была одобрена Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года (далее – Концепция межбюджетных отношений) [4]. Необходимо отметить, что данный концептуальный документ принимался в принципиально других макроэкономических условиях, чем первые два, обозначенные выше. Если среднегодовые темпы роста доходов консолидированных бюджетов субъектов федерации за несколько лет до кризиса в два раза превышали показатели инфляции, то в 2009 году произошло значительное сокращение поступлений налоговых доходов в бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты, в частности налога на прибыль организаций. В этой связи Минфином России были разработаны меры, необходимые к реализации федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по устойчивому исполнению бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов. Были подготовлены изменения в систему межбюджетных отношений, позволяющие адаптировать региональные бюджеты к изменениям экономической ситуации, оказана методологическая поддержка органам государственной власти субъектов федерации и органам местного самоуправления. Таким образом, была проделана большая и значимая работа по реформированию межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровнях.

Межбюджетные гранты и система распределения финансовых потоков

Вместе с тем в Российской Федерации современный этап развития взаимоотношений между органами власти всех уровней по вопросам оказания государственных услуг требует дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений и повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами. Финансовый кризис со всей неизбежностью внес изменения в систему межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровнях.

Несмотря на своевременность принятых мер по стимулированию российской экономики, в том числе и с помощью инструментов межбюджетных отношений, кризис выявил определенные проблемы рассматриваемой системы. Частичное дублирование и узкая направленность межбюджетных трансфертов не позволяет субнациональным властям в полной мере сосредоточить получаемые ресурсы на решении наиболее актуальных проблем социально-экономического развития территорий. Кроме того, антикризисный пакет в сфере межбюджетных отношений можно отнести к мерам дискреционной бюджетной контрциклической политики, которая обычно критикуется за то, что при ее осуществлении возникает отставание в диагностике нужного момента для реализации соответствующих мер, процесс разработки и принятия необходимых мер также требует дополнительного времени и, наконец, существует определенный временной лаг между принятием мер и возникновением эффекта от их реализации, связанного с изменением поведения экономических агентов. Все эти временные лаги приводят к тому, что бюджетные вливания, призванные помочь экономическим агентам в период рецессии, начинают действовать позже, когда необходимость в них ослабла и перестала иметь место, то есть в период оживления или подъема. В результате, меры, вместо контрциклических, могут превратиться в проциклические. Одновременно политические соображения могут противодействовать отмене мер, первоначально задумывавшихся как временные, когда необходимость в них отпадает.

Традиционный анализ межбюджетных грантов приводит к следующей системе распределения финансовых потоков [1]. Открытые долевые гранты используются для устранения внешних эффектов («перелива выгод»), а безусловные недолевые гранты направляются на устранение вертикального фискального разрыва и сглаживание горизонтального неравенства (то есть различий в бюджетной обеспеченности субнациональных образований). Одним из важнейших отличий подходов второго поколения теории бюджетного федерализма [5] от первого поколения является признание того, что эффект от использования того или иного гранта зависит не только от формы, в которой он выделяется [2]. Важными факторами являются еще и особенности структуры многоуровневой бюджетной системы (природа налоговой конкуренции, распределение налоговых полномочий и т.д.), а также институциональные условия предоставления межбюджетных грантов (способность федерального правительства обеспечить выполнение регионами установленных требований, наличие требований о сбалансированности региональных бюджетов). В рамках теории бюджетного федерализма второго поколения особое внимание уделяется снижению мотиваций субнациональных властей к стимулированию экономического роста на подведомственных территориях в случаях, когда размеры межбюджетных грантов отрицательно связаны с ростом региональной экономики [3].

Классификация блочных трансфертов

В ряде работ, посвященных повышению эффективности межбюджетных отношений в России указывается на необходимость замены значительной части субсидий так называемыми блочными трансфертами [6]. Идея блочных трансфертов нашла свое отражение и в Концепции межбюджетных отношений. Вместе с тем, ни в концептуальных документах Правительства России, ни в теоретических работах не содержится исчерпывающее описание дизайна блочных трансфертов. В этой связи представляется актуальным рассмотреть все возможные варианты блочных трансфертов.

Для этого предлагается авторская классификация блочных трансфертов, созданная по трем ключевым характеристикам:

– отраслевой или межотраслевой характер;

– наличие либо отсутствие требования о софинансировании со стороны субъекта федерации;

– наличие либо отсутствие установленного перечня направлений (условий) финансирования в рамках одной отрасли.

Исходя из различных сочетаний данных трех признаков можно выделить 8 типов блочных трансфертов:

1) отраслевой блочный грант при установленном перечне направлений (условий) финансирования в рамках данной отрасли при условии софинансирования этих расходов из регионального бюджета;

2) отраслевой блочный грант при установленном перечне направлений (условий) финансирования в рамках данной отрасли без условия софинансирования этих расходов из регионального бюджета;

3) отраслевой блочный грант без установленного перечня направлений (условий) финансирования в рамках данной отрасли при условии софинансирования этих расходов из регионального бюджета;

4) отраслевой блочный грант без установленного перечня направлений (условий) финансирования в рамках данной отрасли и без условия софинансирования этих расходов из регионального бюджета (данный вариант применения блочных трансфертов используется в настоящее время в Канаде для софинансирования расходов на медицину);

5) межотраслевой блочный грант при установленном перечне направлений (условий) финансирования в каждой из выбранных отраслей при условии софинансирования этих расходов из регионального бюджета (такой вариант блочного трансферта используется в настоящее время на субфедеральном уровне при реализации приоритетных краевых проектов в Пермском крае);

6) межотраслевой блочный грант при установленном перечне направлений (условий) финансирования в каждой из выбранных отраслей без условия софинансирования этих расходов из регионального бюджета;

7) межотраслевой блочный грант без установленного перечня направлений (условий) финансирования в каждой из выбранных отраслей при условии софинансирования этих расходов из регионального бюджета;

8) межотраслевой блочный грант без установленного перечня направлений (условий) финансирования в каждой из выбранных отраслей без условия софинансирования этих расходов из регионального бюджета.

Характеристики блочных трансфертов и решаемые задачи

Обобщая представленную классификацию видов блочных трансфертов, можно сделать следующие выводы.

1. Блочные трансферты могут выделяться как на основе софинансирования из региональных (местных) бюджетов, так и без условия софинансирования.

В первом случае (софинансирование расходов) могут достигаться следующие цели:

– возрастают расходы на определенные отрасли или на определенные направления в рамках выбранных отраслей. При этом у региональных (местных) властей отсутствует возможность заместить свои расходы по данным направлениям, финансируемым из собственных доходов, блочными трансфертами из федерального (регионального) бюджета;

– обеспечивается определенная гарантия того, что региональные власти с помощью блочного трансферта действительно реализуют свои приоритеты, а не только максимизируют объем бюджета, так как региональные власти выделают на софинансирование выбранных направлений средства из собственных доходов.

Во втором случае (трансферт предоставляется на подушевой основе с/без учета бюджетной обеспеченности и без условия софинансирования) федерация более эффективно осуществляет вертикальное выравнивание и создает стимулы для регионов привлекать население на свою территорию.

2. Степень децентрализации управленческих решений в рамках блочных трансфертов выражается в двух аспектах:

– моноотраслевом или межотраслевом характере предоставляемых средств;

– при наличии или отсутствии дополнительных условий по расходованию средств в рамках выбранной отрасли или группы отраслей.

Межотраслевой подход предпочтительней при доминировании территориального подхода к управлению, моноотраслевой – при доминировании отраслевого подхода к управлению. Наличие или отсутствие дополнительных условий к расходованию средств в рамках выбранной отрасли или группы отраслей напрямую зависит от степени развития федерации и демократических процедур в регионах и муниципалитетах. При развитом децентрализованном федеративном устройстве, отлаженной системе демократических процедур и развитии гражданского общества дополнительные условия к расходованию средств блочного трансферта в рамках выбранной отрасли или группы отраслей становятся излишними. При неразвитости данных институтов необходим контроль со стороны федерального центра за направлениями использования данных средств. В этом случае может понадобиться отдельное оформление процедур контроля за выделяемыми средствами (например, аудит эффективности).

[1] Документ одобрен постановлением Правительства РФ от 30.07.1998 № 862. – Прим. ред.

[2] Документ одобрен постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584. – Прим. ред.

[3] Документ одобрен распоряжением Правительства РФ от 03.04.2006 № 467-р. – Прим. ред.

[4] Документ одобрен распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р. – Прим. ред.

[5] Бюджетный федерализм – распределение денежных доходов и расходов страны между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов федерации и муниципальными бюджетами с учетом источников поступлений средств и расходов для удовлетворения потребностей федерального, субфедерального и муниципального уровней. – Прим. ред.

[6] В работе Назарова В.С. [4] предлагается заменить большую часть субсидий и расходов на финансирование национальных проектов единым «трансфертом, направленным на финансирование национальных приоритетов, с нежесткими условиями расходования получаемых средств», в работе Ерошкиной Л.А. [5] предлагается «рассмотреть вариант объединения отдельных субсидий по отраслевой направленности с определением общих условий расходования предоставляемых средств.