Механизмы финансового обеспечения индивидуализированных стратегий развития территорий

Введение

Усиление роли государства в социально-экономическом и финансовом развитии Российской Федерации, наблюдающееся в последнее десятилетие, предопределяет повышение ответственности за выполнение целевых показателей развития экономики различных государственных структур. Концентрация управленческих, финансовых и иных ресурсов в государственном секторе позволяет проводить единую политику в бюджетной, социальной, производственной и др. сферах, реализуя единообразие применяемых подходов при решении тех или иных задач.

В то же время достижение целевых установок, задаваемых на федеральном уровне, в регионах и муниципальных образованиях невозможно лишь применяя «стандартизированные» подходы к управлению, поскольку огромное территориальное, промышленное, социальное разнообразие условий развития местных и региональных сообществ должно учитывать специфические черты каждой территории. С этой точки зрения, стратегическое планирование социально-экономического развития регионов и муниципальных образований должно опираться на индивидуальные особенности как текущего состояния территорий, так и учитывать возможности по достижению целевых показателей, задаваемых на федеральном уровне власти. Такая индивидуализация стратегических планов развития позволит скоординировать темпы и условия достижения заявленных целей как в измерении «федеральный центр – регионы», так и между субъектом РФ и входящими в него муниципальными образованиями.

В то же время возникает обратная сторона процесса индивидуализации стратегий территорий – это финансовая обеспеченность достижения целевых показателей. Особенно это актуально для территорий, находящихся в высокой степени зависимости от решений вышестоящих бюджетов по перераспределению финансовых ресурсов и ограниченных в собственной налоговой базе. Поэтому целью настоящего исследования является изучение и разработка механизмов финансового обеспечения стратегий социально-экономического развития территорий, направленных на повышение индивидуализации.

Теория и проблематика

Соответствие задач и целей, представленных в стратегических документах территорий, и финансового обеспечения их выполнения в научной литературе, как правило, рассматривается через проблематику дефицитности ресурсов регионов РФ и муниципальных образований.

Например, в работах автора [1, 2] (Shmakova, 2020) рассматриваются основы финансово-инвестиционного обеспечения потребностей территорий, и их взаимосвязь со стратегиями социально-экономического развития территорий. На примере Республики Башкортостан автором была разработана модель инвестиционно-финансового обеспечения стратегий территориального развития, в основе которой заложены доступные инструменты привлечения дополнительного финансирования местных бюджетов из различных источников (например, привлечение населения). Похожее исследование проведено в работе [3] (Buharbaeva, Klimova, Frants, Shmakova, 2014), где утверждается, что источникам финансирования стратегий социально-экономического развития территорий уделяется мало внимания в программных документах.

Вопросы формирования бюджетного прогноза как документа стратегического планирования поднимаются в работе [4] (Lapygin, Tulinova, 2018). Автор предлагает взаимно увязать возможности бюджета муниципальных образований и содержание планов мероприятий по реализации стратегических документов, основным инструментом выступает разделение расходов на программные и непрограммные направления развития муниципального образования. В похожем ключе видят решение авторы из Сибири [5–7] (Marshalova, Novoselov, 2010; Novosyolov, Marshalova, Zhdan, 2018; Novoselov, Marshalova, 2019), только они предлагают выделить в бюджетах муниципальных образований так называемые «бюджеты развития», не связанные с текущей оплатой необходимых расходов. Использование бюджета развития предполагается на цели, заложенные в стратегических документах развития муниципальных образований, связанных с улучшением инвестиционной привлекательности территорий. В работе этих же авторов [8] (Novoselov, Marshalova, 2019) отмечается, что в России сложилась высокая социально-экономическая дифференциация как регионов, так и муниципальных образований, а стратегические цели развития, формулируемые на федеральном и региональном уровне управления, зачастую не выполняются из-за недоучета территориальных особенностей развития регионов и муниципальных образований. Поэтому предлагается изменить институциональные основы самой системы управления социально-экономическим развитием территорий, которая была бы направлена на улучшение инвестиционного климата и модернизацию экономики.

Исследование стратегий развития территорий в научной литературе также рассматриваются через необходимость индивидуализации планирования в зависимости от типа территорий. Например, авторы исследования [9] (Belyakova, Sheveleva, 2016) отмечают, что неурбанизированные территории достаточно сильно отстают по уровню социально-экономического развития от урбанизированных, поэтому ощущается дефицит кадров, позволяющих разрабатывать реальные стратегии развития. Для решения этой проблемы предлагается методика унификации процессов стратегического планирования, которая помогла бы этим территориям оценить свои возможности по планированию и прогнозированию финансовых ресурсов.

В работах [10–12] (Papelo, Kovtun, Akberov, Ternovoy, 2013; Denisov, Papelo, Kovtun, Vyshegurov, Goloshevskaya, 2019; Denisov, Kovtun, Poddueva, Papelo, 2017) авторы рассматривают специфику стратегического планирования в сельских поселениях, обусловленную аграрной направленностью таких территорий. Авторы утверждают, что в такого типа поселениях территориальное планирование подчиняется отраслевым интересам, мало уделяя внимания комплексному социально-экономическому развитию. Выход из этого видится в создании многоуровневой комплексной системы планирования социально-экономического развития сельских территорий, включающей систему организационных, экономико-финансовых и правовых мер. В частности, в работе [12] Denisov, Kovtun, Poddueva, Papelo, 2017) обосновывается необходимость подготовки специализированных кадров для управления и развития сельских территорий.

Другим направлением выработки механизмов финансового обеспечения стратегий социально-экономического развития территорий в научной литературе выступает исследование межбюджетных отношений, являющихся в современных условиях главным источником финансового благополучия регионов и муниципальных образований. Этому посвящены работы новосибирских ученых, например, в исследовании [13] (Klistorin, 2009) отмечается, что возможности по разработке и реализации стратегий сильно ограничены неустойчивостью и противоречивостью законодательства, регулирующего деятельность местных сообществ, особенно ярко это проявляется в финансово-бюджетной сфере. Несоответствие расходных полномочий и финансовых ресурсов, по мнению автора, лишает муниципальные образования формировать самостоятельную бюджетную политику. В других работах авторов [14, 15] (Klistorin, Seliverstov, Suspitsyn, 2001; Klistorin, 2004) особое внимание обращается на необходимость более полной диагностики финансовых ресурсов при разработке стратегий развития территорий разного уровня. Такой же точки зрения придерживаются исследователи [16] (Marshalova, Novoselov, 2013), предлагая в финансовой сфере муниципалитетов ограничить принятие решений, не подкрепленных финансовыми ресурсами, а также предоставить возможности территориям по определению самостоятельной политики в области повышения конкурентоспособности муниципальных образований.

Отдельным направлением исследования финансовых и бюджетных потоков территорий выступают формирование балансов территорий, а также исследование роли заемного капитала в бюджетной политике. Авторы в своих исследованиях [17, 18] (Naumov, 2020; Naumov, Nikulina, 2021) показывают взаимосвязи экономического роста и возможностей по привлечению заемных ресурсов для бюджетов всех уровней, а также раскрывают пространственные особенности регионального развития. Формирование налогово-бюджетного баланса в регионах и муниципальных образованиях рассматривается в работах автора [19, 20] (Pasynkov, 2020), который выявил сильнейшие диспропорции между собираемыми налогами на территориях и бюджетными расходами.

Проведенный обзор исследований показал, что вопросы финансового обеспечения стратегий регионов и муниципальных образований рассматриваются с различных сторон, однако практически все эксперты делают вывод о необходимости соотнесения поставленных задач в стратегиях и финансового обеспечения их реализации. Поэтому целью данного исследования выступает поиск механизмов финансирования разрабатываемых и реализуемых стратегий социально-экономического развития регионов и муниципальных образований, позволяющих индивидуализировать планы и программы территорий в соответствии с финансовыми возможностями.

Методы и результаты

По нашему глубокому убеждению, индивидуализация стратегического развития территорий невозможна без обеспечения ее финансовыми источниками. Если на уровне субъектов Российской Федерации, в значительной своей части, возможности по планированию финансовых ресурсов для стратегий хотя и существенно ограничены, но имеются, то у муниципальных образований в силу ограниченности собственной налоговой базы финансовое обеспечение стратегий социально-экономического развития ограничивается текущими расходами либо возможностями привлечения целевых ресурсов из вышестоящих бюджетов.

Поэтому решение вопроса разработки механизмов финансового обеспечения стратегий, особенно в долгосрочном периоде времени, на наш взгляд, необходимо рассматривать в двух основных направлениях:

1. Создание механизмов формирования отдельных финансовых фондов для решения задач, обозначенных в стратегиях социально-экономического развития территорий.

2. Разработка индивидуализированных стратегий под конкретные финансовые ресурсы, делегированные вышестоящими бюджетами, в рамках существующих норм и правил.

В любом другом случае индивидуализация стратегических документов имеет значительный риск невыполнения, поскольку постановка целей и задач, выходящих за рамки финансовых возможностей субъекта управления, несет неопределенность в их реализации.

В условиях сформировавшегося мирового тренда на самостоятельность муниципального уровня управления (в Российской Федерации это тоже закреплено в Конституции РФ), наиболее предпочтительным считается первый механизм обеспечения финансовыми ресурсами стратегических приоритетов развития местных сообществ. В российской действительности реализация такого механизма может осуществляться широким набором инструментов: от коренного пересмотра системы межбюджетных отношений до искусственного формирования «бюджетов развития». Применение таких механизмов помогло бы решить сопутствующие задачи, такие как повышение самостоятельности местных органов власти при выработке решений, ответственности за динамику социально-экономического развития территорий, более активного включения населения в выработку стратегических целей и приоритетов развития при разработке программных документов.

Конечно, наиболее предпочтительным вариантом для реализации именно долгосрочных стратегий развития является перераспределение налоговых доходов в пользу муниципальных образований. Это дает определенные гарантии территориям по отсутствию изменений в правилах финансовой обеспеченности, поскольку сопряжено с изменениями в законодательстве на федеральном уровне. К тому же такой вариант обеспечивает предсказуемость доходов местной казны, позволяя проводить долгосрочное планирование бюджетных расходов.

Местный бюджет как основа реализации стратегического плана социально-экономического развития территорий в настоящее время имеет несколько налоговых источников своего наполнения. Во-первых, это «собственные» доходы от местных налогов, коих всего два – это земельный налог и налог на имущество физических лиц. Вторая категория налоговых источников – это «закрепленные» федеральным законодательством доходы от налога на доходы физических лиц (по нормативу 15%), налоги на малый бизнес и сельскохозяйственный (полностью). Местные налоги могут считаться лишь условно «собственными», поскольку нормативы и условия налогообложения регламентируются на федеральном и региональном уровнях, поэтому доходы от этих источников в бюджетах муниципальных образований невелики. То же самое относится к налогам на малый бизнес и сельскохозяйственному налогу, тем более сокращение малых форм предпринимательства, наблюдающееся в последние годы, не позволяет местным бюджетам рассматривать данный источник как существенный.

Наиболее значимым источником налоговых доходов для территорий становится НДФЛ, тем более что региональные органы власти имеют право устанавливать дополнительные нормативы отчислений по данному налогу из «региональной» части (85%). Этим правом бюджеты субъектов РФ достаточно активно пользуются, однако в большинстве случаев устанавливаются индивидуальные ставки для муниципальных образований в зависимости от его значимости для территорий. Можно утверждать, что данный инструмент фактически превратился в механизм выравнивая бюджетной обеспеченности муниципальных образований, когда дотационным территориям увеличивается норма отчислений от НДФЛ, чтобы избежать увеличенных сумм субсидий, а в «богатых» территориях она незначительно увеличивается, чтобы избежать роста бюджетной обеспеченности.

В связи с этим мы решили проанализировать соотношение собранных сумм налога на доходы физических лиц и расчетных расходных полномочий муниципальных образований Свердловской области (без трансфертов со стороны региона), используя данные Министерства финансов Свердловской области. В исследование включены 73 территории Свердловской области, данные использовались за 2020 г. Результаты расчетов представлены на рисунке 1.

Рисунок 1. Структура обеспеченности собственных расходов бюджетов муниципальных образований Свердловской области поступлениями от НДФЛ в 2020 г., шт.

Источник: расчеты автора на основе данных Министерства финансов Свердловской области.

Из рисунка видно, что значительная часть муниципальных образований Свердловской области поступлениями НДФЛ во все уровни бюджетной системы обеспечивает необходимые расходы муниципального бюджета более чем на 50% (39 из 73 территорий). Наиболее плачевная ситуация складывается в Байкаловском муниципальном районе (сбор 40,1 млн руб. НДФЛ из 266,4 млн руб. расходов бюджета, или 17%) и Махневском муниципальном образовании (сбор 29,2 млн руб. НДФЛ из 225,8 млн руб. расходов бюджета, или 13%). Территориями, перекрывающими свои бюджетные потребности за счет налоговых поступлений от налога на доходы физических лиц, оказались 11 муниципальных образований Свердловской области, как правило, промышленно развитых. Это столица региона, г. Екатеринбург, городской округ Верхняя Пышма и Верхнесалдинский городской округ, ГО Заречный и т.д. Очень близко к «самообеспечению» по НДФЛ находятся еще 4 территории, это ГО Североуральск, Пелым, Сухой Лог и Арамильский ГО, показывая значение в районе 90%. В среднем по Свердловской области налог на доходы физических лиц покрывает потребности местных бюджетов на 55,71%, однако более половины всех поступлений от налога приходится на г. Екатеринбург.

В настоящее время основным доходным источником потребностей муниципальных бюджетов остаются различные межбюджетные трансферты из вышестоящих бюджетов. В российской бюджетной конструкции данные трансферты подразделяются на: субвенции (предоставляемые в целях финансового обеспечения расходных обязательств по переданным полномочиям, имеет целевой характер), субсидии (предоставляемые в целях софинансирования расходных обязательств, имеет тоже целевой характер) и дотации (то есть трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе, не имеют целевого характера, предназначены для покрытия дефицита бюджета). Первый является фактически трансфертным платежом, поскольку обеспечивает исполнение на уровне муниципальных образований обязательств, взятых на себя региональным и федеральным бюджетами. Последний, наоборот, представляет собой помощь местным бюджетам в рамках выравнивания бюджетной обеспеченности. Субсидии, как правило, выполняют роль инструмента развития, поскольку носят характер софинансирования отдельных проектов.

Степень зависимости муниципальных бюджетов в России от трансфертов невероятно высока. Практически все муниципальные образования не в состоянии без использования трансфертов исполнить свои бюджетные обязательства в рамках полномочий, в том числе и обеспеченные города и поселки нефтегазодобывающих регионов. Такая политика, с одной стороны, приводит к выравниванию финансовых возможностей различных по социально-экономическому положению территорий, с другой стороны, делает их зависимыми от решений отдельных государственных структур.

Для наглядного отображения степени зависимости муниципальных образований от трансфертов нами проведены расчеты доли различных межбюджетных вливаний на примере Свердловской области, результаты представлены в таблице 1.

Таблица 1

Трансферты муниципальным образованиям Свердловской области, 2020 г., млн руб., % к расходам

Из таблицы видно, более трети расходов муниципальных образований Свердловской области были профинансированы за счет средств вышестоящих бюджетов, носящих целевой характер. Расходы, относящиеся к софинансированию проектов, занимают около 13% от всех расходов, это в значительной своей части – инвестиционные траты. Финансовые ресурсы без целевого назначения занимают лишь чуть более 17% от всех расходов, что говорит о высокой централизации выделяемых средств. Самым непопулярным инструментом поддержки бюджетов муниципальных образований Свердловской области оказались межбюджетные кредиты, поскольку, учитывая доходную базу территорий, могут возникнуть проблемы с их возвратом. В итоге всего из 173 млрд руб. расходов муниципальных образований Свердловской области в 2020 г. на различные виды помощи из регионального бюджета пришлось 121 036 млн руб., или почти 70%.

В этих условиях в целях высвобождения финансовых ресурсов при реализации стратегических программ развития муниципальных образований нами предлагается следующий механизм:

- создание в каждом муниципальном образовании отдельного фонда стратегического развития, имеющего целевой характер по выполнению индивидуальных целей развития территорий;

- источником финансирования данного фонда, как показал анализ сегодняшней ситуации, могут быть только отчисления от налога на доходы физических лиц как наиболее значимого в существующей системе межбюджетных отношений;

- предлагается законодательно закрепить в Бюджетном кодексе норму, что 15% от НДФЛ должны быть направлены в фонд стратегического развития территорий на цели, предусмотренные в Стратегии социально-экономического развития территории и не относящиеся к выполнению общегосударственных задач;

- для контроля над распределением данных средств более активно привлекать местные сообщества, заинтересованные в социально-экономическом развитии своих территорий.

В этой связи решение вопросов финансового обеспечения индивидуализированных стратегий территорий, возможно, будет найдено в рамках нового этапа развития стратегического планирования в России.

Дело в том, что совсем недавно был принят Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации» № 633 от 8 ноября 2021 г. (далее – Указ). Необходимость принятия такого документа обуславливается дальнейшим совершенствованием стратегического планирования, направленным на достижение целей и задач социально-экономического развития Российской Федерации. Документ достаточно объемный, частично дублирующий положения Федерального закона № 172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации», поэтому попытаемся выделить основные понятия и новшества, присущие данному документу.

1. В отличие от предыдущих нормативно-правовых актов, регламентирующих сферу стратегического планирования, в Указе Президента закреплен принцип единоначалия руководства, координации и контроля реализации государственной политики. Такие полномочия принадлежат Президенту РФ, а система стратегического планирования на нижестоящих звеньях государственного управления должна основываться на принимаемых решениях руководства страны.

2. В Указе закрепляется термин «публичная власть», внесенный в Конституцию РФ в 2020 г. Исходя из понимания данного понятия как совокупности органов государственной власти (федерального и региональных) и муниципального управления, можно предположить, что система стратегического планирования будет распространяться на все уровни и сферы жизни нашего государства.

3. Исходя из этого, в п. 13 Указа прямо отмечается, что будет сформирована архитектура документов стратегического планирования, где в качестве ориентиров выступают различные программы и прогнозы, разрабатываемые на федеральном уровне под руководством и при участии Президента РФ. И уже в соответствии с принятыми на федеральном уровне документами стратегического планирования на уровне субъекта РФ разработка документов социально-экономического развития должна основываться на заданных показателях.

4. Важно отметить выделенные в Указе приоритетные инструменты стратегического планирования, к ним отнесены индикативное планирование (то есть формирование комплекса согласованных показателей, характеризующих состояние и цели развития) и проведение балансовых расчетов (для достижения целей и их ресурсной обеспеченности). И если по индикативному планированию в настоящее время сформировалась достаточная научно-методологическая база, то введение в оборот «балансовых расчетов» требует уточнения по их наполнению. Судя по документу, под этой методикой понимается некий баланс имеющихся и затраченных ресурсов, собранных воедино по всем уровням управления.

5. Достаточно новым, не имевшим место ранее, является жесткое установление циклов стратегического планирования в Российской Федерации. Причем данный цикл прямо увязан со сроком полномочий Президента РФ и установлен на срок шесть лет. Тем более что, согласно тексту Указа, данный период планирования является единым для всех участников и разбит на этапы: прогнозирование, целеполагание, планирование и реализация.

6. Ресурсное обеспечение в документе упоминается несколько раз, но только в контексте принятия решения о корректировке документов стратегического планирования. То есть в случае недостатка ресурсной обеспеченности принимается решение об изменении стратегических документов в ту или иную сторону.

7. Самый интересный момент Указа Президента РФ заключается в необходимости разработки единого цифрового информационного пространства РФ на основе реализации цифровой информационно-аналитической платформы стратегического управления. Исходя из текста документа, такая платформа должна обеспечить совместимость информационных ресурсов, а также унифицировать как исходные данные по стратегическому планированию, так и методологию расчета необходимых показателей. Также с помощью данной системы планируется выработать единые для всех подходы к оценке, прогнозированию и моделированию принятия управленческих решений. Предусматривается возможность создания системы распределенных ситуационных центров, по всей видимости, для мониторинга ситуации.

В итоге, как мы видим, исходя из текста и духа Указа, в недалеком будущем деятельность по стратегическому планированию на всех уровнях власти, в том числе и муниципальном, будет достаточно строго регламентирована и унифицирована. С одной стороны, это положительный момент, поскольку в настоящее время система стратегического планирования не сведена в единую систему, что порождает несогласованность как целевых показателей, так и применяемых методов по расчету. С другой стороны, жесткая система планирования может ограничивать индивидуальные черты стратегических программ развития регионов и муниципальных образований, а также порождает углубление зависимости территорий от решений вышестоящих органов власти.

В целом, на наш взгляд, Указ Президента направлен на реинкарнацию системы планирования, существовавшей в Советском Союзе, основой которого выступал Госплан СССР. Как и в любом явлении, можно найти и положительные, и отрицательные стороны развития данного процесса, в то же время основа планирования и прогнозирования, а именно финансовое обеспечение достижения заданных результатов, в Указе практически не рассмотрена. Будем надеяться, что формируемая система стратегического планирования на государственном уровне будет отвечать за укрупненные показатели социально-экономического развития (динамика производства, социального обеспечения, доходов населения и т.д.), а в остальном территории получат возможность определять приоритеты развития и способы их достижения.

Заключение

Проведенное автором исследование механизмов финансового обеспечения индивидуализированных стратегий развития территорий позволило сформулировать ряд основных выводов.

1. Проблема финансового обеспечения индивидуализированных стратегий развития территорий в научной литературе осознается достаточно давно, носит комплексный характер, связанный с системой межбюджетных отношений в Российской Федерации.

2. Существующие закрепленные налоговые доходы муниципальных образований практически никак не отражают потенциал территории, что не стимулирует органы местного самоуправления к поиску дополнительных источников экономического развития.

3. Проведенные автором расчеты на примере муниципальных образований Свердловской области показали, что системообразующим налогом для территорий является налог на доходы физических лиц, однако зависимость его распределения от региона нивелирует возможности местных сообществ по использованию данного источника финансового обеспечения стратегий развития.

4. Предложенный механизм финансового обеспечения индивидуализированных стратегий в виде причисления 15% НДФЛ в отдельный фонд муниципальных образований не нарушит существующую конструкцию по выравниванию бюджетной обеспеченности.

5. Принятие новых документов по развитию стратегического развития территорий может как положительно сказаться на формировании механизмов финансового обеспечения территорий, так и закрепить существующие тенденции снижения самостоятельности местных бюджетов.