Анализ реализации в России образовательных программ подготовки управленческих кадров

Введение

Происходящие в настоящее время в Российской Федерации фундаментальные изменения в экономической и социальной структуре общества, направленные на создание инновационной экономики, требуют появления новых лидеров, притока нового поколения высокопрофессиональных и мотивированных управленческих кадров во все сферы общественной жизни. В современных условиях особенно остро встает вопрос о более качественной государственной кадровой политике, об эффективной подготовке и использовании профессиональных и личностных способностей служащих государственной службы. Нарекание со стороны общественности по поводу неэффективности системы государственного управления относится прежде всего к содержанию огромного бюрократического аппарата государственного управления. Бюрократия не заинтересована в принимаемых решениях, не стремится максимизировать общественное благосостояние. Число бюрократов зависит от объёма бюджета, выделяемого государством, поэтому чиновники стремятся увеличить размер государственных средств и получить материальные выгоды за счет как общества в целом, так и отдельных лиц, добивающихся принятия определенных решений. Данное поведение бюрократии называется поиском политической ренты, т.е. стремлением получить экономическую ренту с помощью политического процесса. Нужно отметить, что бюрократия непосредственно не избирается гражданами, а назначается сверху. В этом её особенность со всеми вытекающими отсюда плюсами и минусами. Проблема нашей страны заключается в постоянно разрастающейся бюрократии и, соответственно, выделении громадных денег на её содержание. Постоянное увеличение чиновничьего аппарата опасно тем, что порождает коррупцию, которая наносит большой урон государству и способна разрушить его изнутри. Чтобы не допустить этого, государству следует пристально следить за количественным и качественным составом государственных служащих. Главной целью борьбы с коррупцией должны быть меры, направленные на изменение отношения общественности к коррупции путем формирования атмосферы неприятия коррупции во всех ее проявлениях, и создание условий, препятствующих коррупции. В итоге антикоррупционная политика должна служить укреплению доверия населения к властным структурам государства. В связи с этим очень важно то, что Президент в ходе "прямой линии" очень подробно остановился на необходимости реформирования и совершенствования стиля государственного управления – как на федеральном, так и на региональном, местном и муниципальном уровне: "Здесь нам нужно внести существенные коррективы в административные формы, причем административные формы на уровне муниципалитетов, регионов и всей страны. Здесь нам совершенно точно нужны серьезные преобразования в качестве управления. Это небольшой, но очень важный перечень задач, который будут ставить в самое ближайшее время", – отметил Владимир Путин. Таким образом, в концептуальном плане, по мнению Президента РФ, эффективное государственное управление в РФ должно выражаться в конечном итоге в создании благоприятных условий для воспроизводства населения, нормальной повседневной жизнедеятельности, благоприятной деловой среды для бизнеса, соответствовать социальным ожиданиям людей.

Базовые принципы профессиональной подготовки государственных служащих за рубежом

В кадровой политике зарубежных государств важное место занимают вопросы, связанные с повышением уровня образования кадров. Во многих странах создана стройная система подготовки кадров для государственной службы. Классическим примером в этом отношении может служить Франция, где система подготовки и повышения квалификации служащих включает в себя ряд звеньев. Университетская подготовка. В университетах, юридических и политических институтах готовятся служащие для работы в государственных учреждениях. Они получают фундаментальную общую теоретическую подготовку, приобретают специализацию в области государственного управления и затем занимают достаточно высокие посты в министерствах и ведомствах, а также в органах регионального управления. Подготовка кадров специализированными институтами. К ним относятся Национальная школа администрации, инженерно-технические институты и т.д. Всего во Франции для подготовки государственных служащих насчитывается около 70 институтов. Вся эта система обеспечивает подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров применительно к потребностям высших органов управления и конкретных ведомств. Подготовка без отрыва от производства представляет собой традиционный вид ученичества, который каждый служащий проходит в контакте с руководством и товарищами по работе. Формами такой подготовки выступают: обмен опытом, изучение передовых приемов труда, совершенствование познаний и приобретение навыков непосредственно в ходе исполнения служебных обязанностей. Подготовка путем стажировки осуществляется в ходе работы на конкретной должности по определенной программе под руководством опытных специалистов. Цель такой формы обучения – подготовка стажера к выполнению своих будущих функций. Стажировка – неотъемлемый элемент вузовского образования. Но стажировку могут периодически проходить и государственные служащие, желающие приобрести новые знания и опыт служебной деятельности. Непрерывная подготовка складывается из упорной самостоятельной работы служащего, использования свободного времени для повышения квалификации.

Профессиональная подготовка государственных служащих и должностных лиц местного самоуправления во Франции четко разделена. Подготовку, переподготовку и повышение квалификации государственных служащих осуществляет Школа национальной администрации Франции (Ecole nationale d'administration – ENA), а подготовкой управленческих кадров местного уровня занимается Национальный институт территориальных исследований (Institut national des etudes territoriales – INET). Демократизация доступа к государственной службе, в том числе и на высших руководящих должностях, а также повышение профессионализма и качества подготовки высших руководящих кадров является фундаментальным принципом деятельности Школы национальной администрации Франции, которая была создана в 1945 году по инициативе Шарля де Голля. Исходя из этих принципов, основным заданием Школы является подготовка высших руководящих кадров государственной службы на основе таких принципов как ответственность, нейтралитет и качество исполнения. Школа разделяет подготовку специалистов по двум основным направлениям: экспертиза и публичное управление [1].

В большинстве стран повышение квалификации кадров осуществляется на курсовой основе. В США центры подготовки административной элиты созданы при крупных университетах, в качестве таковых выступают Школа имени Дж. Кеннеди, Флетчеровская школа права и др. В зарубежных вузах осуществляется, как правило, универсальная подготовка слушателей, рассчитанная на специалистов широкого профиля. Каждый вуз определяет свой набор дисциплин, необходимых для подготовки специалистов. Обычно изучаются такие предметы как философия, политэкономия, политология, право, теория систем, социальная теория, коммуникационная теория, организационная теория, этика, кадровое управление, управление сферой культуры, бюджет, финансы и т.д. В настоящее время существуют три наиболее развитые системы кадрового менеджмента, добившиеся в последние десятилетия наибольших результатов. Это – американская система, основой которой выступает индивидуализм как главный механизм социальной связи американцев; японская система, построенная на коллективизме и признании авторитета групповых ценностей над индивидуальными; западноевропейская система, сочетающая основные черты как американской, так и японской систем [2]. Указанные системы имеют много общего: каждая из них делает упор на активизацию человеческого фактора (но использует при этом различные формы и методы) и постоянные инновации. В то же время эти системы имеют свои особенности, обусловленные спецификой развития этих стран. Отличительной чертой зарубежного опыта системы дополнительного образования является соотношение предоставления теоретического и практического материалов. «Так, например, в Великобритании и США обучение носит преимущественно практический характер, связано с незамедлительным применением полученных знаний и направлено на развитие навыков управления изменениями и лидерского потенциала (50 % теории к 50 % практики). В России же обучение преимущественно носит теоретический характер и заключается в работе с достаточно большим лекционным материалом и литературой по соответствующей тематике (70 % теории к 30 % практики)» [1] (Lygina, Breusova, 2017). Следует отметить, что в ряде европейских стран именно Правительство заинтересовано в постоянном обучении и повышении квалификации чиновников, в то время как в России государственных гражданских служащих обучают преимущественно в связи с необходимостью, которая закреплена в федеральных законах. Также в ряде европейских стран стажировка является неотъемлемой частью системы повышения квалификации посредством обмена опытом, как в рамках страны, так и за ее пределами [2] (Loboda, 2015). В нашей стране практика стажировки практически не применяется.

Реализация в России передовых зарубежных образовательных программ подготовки управленческих кадров

На пути повышения качества государственного управления первоочередной к решению является проблема низкого профессионализма служащих органов государственной власти. Многие из сотрудников не имеют профессионального образования по профилю работы, хотя степень важности, ответственности, уровень требований в системе государственного управления однозначно требуют этого. На наш взгляд, решение проблем профессиональной этики государственных служащих не может базироваться на заимствовании зарубежного опыта. Это связано с тем, что деятельность государственного служащего должна отвечать не только положениям Конституции РФ и действующему законодательству, но и универсальным моральным принципам и нормам регулирования общественных отношений в нашем государстве. При этом этический кодекс, которым государственные служащие должны руководствоваться, не просто опирается на общепринятую мораль, но и конкретизирует ее требования в соответствии со спецификой служебной деятельности, неординарных обязанностей и полномочий, возлагаемых на них. В этом и заключается сущность этики государственных служащих. Пути совершенствования повышения этического уровня государственного служащего лежат через профессиональную подготовку и внедрение изучения этического кодекса в программы подготовки государственных служащих и соблюдения Принципов поддержания этики. Повышение профессионализма госслужащих можно подразделить на несколько последовательных действий. В первую очередь необходимо осуществить создание бизнес-школ, благодаря которым наука и практика государственного управления в России поднялась бы на более высокий уровень. В Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. включен тезис о реформировании существующих высших школ по подготовке управленческих кадров, в том числе на базе включения в образовательный процесс программ, сопоставимых по содержанию и качеству с лучшими зарубежными программами в области публичного менеджмента (МРА).

В настоящее время в России подготовкой кадров государственных служащих занимается созданная в 2011 г. и объединившая все профильные образовательные учреждения, работавшие в этой сфере, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС). Эту академию, по сути, можно считать преемником знаменитых учебных заведений, своих предшественников, призванных в разные исторические периоды готовить кадровую основу государственного управления – профессиональных управленцев. Президентская академия – лидер по подготовке кадров высшей квалификации для федеральных и муниципальных органов власти. Более 70 % руководителей регионов РФ – выпускники Академии. По программам РАНХиГС прошли обучение и переподготовку более 45 % госслужащих страны. Проведена оценка более 10 тысяч госслужащих, среди которых представители высшего управленческого звена. РАНХиГС является основным оператором программы подготовки высшего резерва управленческих кадров. Существующий в Академии набор образовательных программ в сфере государственного и муниципального управления охватывает все уровни образования – от бакалавриата до программ дополнительного профессионального образования, содержит как базовые образовательные программы, призванные обеспечивать повышение общего уровня образования и подготовки государственных служащих, так и продвинутые программы, выступающие опорными точками для развития новых актуальных компетенций, формирования управленцев в сфере публичного администрирования нового формата, способных эффективно отвечать на новые вызовы государственного управления.

Существует ряд зарубежных программ, которые на сегодняшний день успешно реализуются в России и пользуются значительной популярностью, позволяя российским управленцам соответствовать международным стандартам и требованиям. Опираясь на зарубежный опыт профессионального подхода к подготовке управленческих кадров, в России в образовательный процесс вводятся такие престижные программы как «Специалист по государственному и муниципальному управлению» (Master of Public Administration (MPА)), Master of Business Administration (MBA). Если программы MBA (Master of Business Administration) давно стали привычными в России, то к разработке аналогичных программ для управленцев MPA в России приступили лишь в 2008 году, когда Министерство образования и науки РФ приняло государственный стандарт программы подготовки кадров для государственного и муниципального управления и сформировало Совет по научно-методическому обеспечению реализации этой программы в России» [3] (Bartsits, 2015). Программа МРА («Специалист по государственному и муниципальному управлению» – Master of Public Administration) направлена на подготовку высококвалифицированных специалистов в области государственного и муниципального управления и публичной политики. Такие специалисты обладают современными знаниями, умениями и навыками, которые обеспечивают эффективное функционирование органов власти, общественных институтов, некоммерческих организаций. Президентская академия является лидером в данном направлении образования. Именно в РАНХиГС был создан первый в России Центр программ МРА, который занимается реализацией программы и ее научно-методическим обеспечением. Программа МРА готовит специалистов общественно-государственного управления, в том числе государственных и муниципальных служащих, замещающих должности руководителей и их заместителей, а также лиц, включенных в кадровый резерв для замещения указанных должностей. Преимущественной сферой деятельности выпускников, которым присвоена квалификация «Специалист по государственному и муниципальному управлению» (Master of Public Administration (MPA)), является работа в государственных и муниципальных органах, в сфере публичной политики, общественных организациях. Эта программа нацелена на развитие управленческих и исследовательских компетенций и профессиональных навыков и на формирование у руководителей высшего и среднего уровня умения осуществлять долгосрочное стратегическое планирование, находить баланс преимуществ и недостатков при принятии решений, использовать современные технологии государственного управления, производить оценку эффективности государственно-общественной политики.

Данная программа имеет американские корни, где она успешно развивается с середины прошлого века. Степень магистра государственного управления, Master of Public Administration, впервые была присвоена в 40-х гг. XX в. в Технологическом институте штата Иллинойс. Среди школ, реализующих программу МРА, такие престижные учебные заведения, как Harvard Kennedy School, Woodrow Wilson School Princeton University, SolPrice School of Public Policy в Университете Южной Калифорнии. Все программы МРА, представленные в школах США, объединены едиными требованиями к поступающим: наличие высшего образования и опыт работы [3]. Программы МРА насыщены актуальными для современных управленцев дисциплинами с эффективной подачей учебно-информационного материала. При этом требования к зачетам, экзаменам по каждому курсу, к публичной защите дипломных проектов весьма высоки. Несмотря на сложности совмещения работы и обучения в таком режиме, направление чиновников на МРА в США и странах Западной Европы является эффективным мотивационным фактором, а желающих учиться оказывается значительно больше, чем предоставлено квот.

Следующая важная особенность программы – это получение прикладных и комплексных знаний. Для этого применяется междисциплинарный подход: слушатели получают знания и навыки в нескольких смежных областях – экономике, юриспруденции и менеджменте. Психология, социология, политология, иностранный язык являются необходимыми дополнениями для всесторонней подготовки профессиональных высококвалифицированных руководителей органов власти. Прикладной аспект реализации программы МРА обеспечивают преподаватели-практики, использующие такие обучающие технологии, как реальные кейсы, деловые игры, практические тренинги и др., составляющие, что очень важно, не менее 50 % всего учебного времени. Зарубежные стажировки дают слушателям программы МРА прекрасную возможность познакомиться с опытом организации работы органов государственной и муниципальной власти в других странах, завязать контакты, дополнить полученные знания. Таким образом, отличительным признаком лучших программ МРА является их практико-ориентированная направленность. Этот признак в особой мере присущ новому профилю программы Master of Public Administration – «Новые лидеры территориального развития», который реализуется в формате «Интенсив» и основан на сквозном проектном подходе к обучению. «Новые лидеры территориального развития» – это экспериментальная практикоориентированная образовательная программа, готовящая специалистов в области комплексного развития территорий. Она создана по инициативе центра территориальных инициатив «Архполис» в партнерстве с Московской архитектурной школой МАРШ и Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. Отличительными особенностями программы являются: организация территориальных мастерских, где слушатели работают в проектных группах над кейсами развития территорий по разным направлениям в тесном контакте с кураторами программы; партнерами и кураторами программы являются структуры, отвечающие за развитие территорий (инвесторы, муниципальные органы власти); обучение реализуется в партнерстве с Московской архитектурной школой (МАРШ); итогом обучения является открытая защита проектов, которые рассматриваются как готовые инвестиционные проекты, предназначенные к реализации.

На протяжении уже многих лет Правительство РФ активно занимается модернизацией и реформированием системы образования управленческих кадров в стране. Так, начиная с 1997 года в России реализуется «Программа подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства РФ (Президентская программа)», стратегической целью которой является создание федерального резерва высококвалифицированных, компетентных руководителей и формирование управленческого потенциала, способного обеспечить развитие предприятий всех отраслей экономики России. Важнейшей из этих тенденций менеджмента является профессионализация управленческой деятельности, подготовка менеджеров, создание условий для их деятельности. Официальные задачи программы подразумевают ежегодную переподготовку в России и за рубежом 5000 руководителей высшего и среднего звена; создание (федерального) кадрового резерва для работы на высших управленческих должностях в организациях реального сектора экономики страны; а также создание единой информационной базы данных обо всех участниках программы с целью обеспечения их максимально эффективного дальнейшего сотрудничества [4] (Grishin, Nikolaeva, 2013). Основными нормативно-правовыми актами, регламентирующими вопросы реализации Президентской программы подготовки управленческих кадров, являются Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 1997 года № 774 «О подготовке управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации», а также принятое в соответствии с ним Постановление Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 года № 177 «О подготовке управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации в 2007/08 – 2017/18 учебных годах». Согласно президентской программе по подготовке управленческих кадров, в 2016-2017 годах производится обучение руководителей и перспективных работников, которые смогут проводить работу в государственном аппарате. Стоит обратить внимание на то, что президентская программа – одна из тех, которые производят переподготовку управленческих кадров российского государства. Программа предусматривает обучение и стажировку учащихся за пределами страны: во Франции, Германии, Финляндии и прочих государствах на ведущих предприятиях, в том числе и российских. В состав участников Президентской программы входят вузы [4], на которые возложена одна из важных миссий по формированию и развитию кадрового потенциала государственной службы как стратегического фактора, во многом определяющего успех реализации государственной стратегии социально-экономического развития России. Одним из значимых факторов повышения качества образования в этих вузах является внедрение в образовательный процесс программ в сфере государственного и муниципального управления.

Заключение

В настоящее время осуществляется достаточно много научных исследований по проблеме применения зарубежного опыта управления в России. В России никак не придут к общему решению: использовать зарубежный опыт или накапливать свой. Безусловно, этот вопрос спорный. Без сомнения остается только осознание того, что зарубежный опыт формировался на страновом менталитете и традициях, поэтому он требует тщательного изучения. Опасения, что заимствование зарубежных моделей управления может повлиять на суверенитет России уже, к сожалению, очевиден. Удручающие последствия реформирования отечественной науки и образования по западному образцу ведут к распаду созданной веками российской академической науки. Утопичными, на наш взгляд, являются прожекты повсеместного создания научных центров при университетах, не имеющих соответствующей инфраструктурной базы и профессиональных ученых в связи с огромной загруженностью профессорско-преподавательского состава в учебном процессе, обеспечивающих им хоть какой-то достойный уровень проживания. При адаптации зарубежных методов управления необходимо учитывать отечественные особенности, в ином случае резко снижается эффективность управленческих процедур, и хорошо зарекомендовавший себя на Западе управленческий опыт оказывается малоэффективным в нашей действительности.

1. Национальная Школа Администрации Франции (Ecole nationale d administration – ENA). Официальный сайт. Режим доступа http://www.ena.fr

2. http://interservis.info/lib/i5/6_3_4.html

[3] http://www.ranepa.ru/podgotovka-gossluzhashchikh/master-of-public-administration-mpa

[4] ФГБОУ ВО «Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова», АНО ВО «Международный институт менеджмента ЛИНК», ОАНО ВО «Московская международная высшая школа бизнеса «МИРБИС» (Институт), ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский университет «МЭИ», ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», ФГБОУ «Всероссийская академия внешней торговли»