Концептуальные основы разработки стратегии пространственного развития в муниципальном образовании

Введение

В настоящее время пространство российских городов характеризуется дисбалансом между усиливающимися запросами жителей и хозяйствующих субъектов к качеству городской среды, с одной стороны, и возможностями их удовлетворения - с другой. В связи с этим увеличивается неравномерность распределения материальных объектов, пространственная дифференциация отдельных районов муниципальных образований как мест жизнедеятельности, проблемы в эксплуатации инженерной и коммунальной инфраструктуры, перегруженности улично-дорожной сети, социальной сфере (обеспечение жильем, социальными объектами и т.д.). Поэтому одним из приоритетов в деятельности органов местного самоуправления должна являться гармонизация пространственного развития, сбалансированный и пропорциональный рост экономики и развития социальной сферы населенных пунктов муниципального образования, поэтапное сокращение различий между ними по важнейшим индикаторам экономической активности и уровня жизни населения. Для решения этой задачи необходима выработка новых механизмов управления пространственным развитием города, которые позволят эффективно решить задачи развития территории с одновременным повышением ее инвестиционной привлекательности.

Несмотря на это в настоящее время пространственный фактор недостаточно учитывается в муниципальном управлении, который в первую очередь проявляется в несформированности системы взаимоувязки документов социально-экономического и территориального планирования. С одной стороны, разработанные документы социально-экономического развития не имеют строгой привязки к пространственным характеристикам планируемых процессов, с другой стороны, документы территориального планирования не всегда содержат элементы стратегического планирования: в них трудно определить конкретные цели, задачи, основные направления развития муниципального образования, тем более в порядке приоритетности их достижения. Кроме того, в настоящее время в практике муниципального управления отсутствует единый подход в вопросе формирования и реализации стратегий пространственного развития, несмотря на единичные попытки разработки соответствующего документа. В большинстве случаев все стратегии социально-экономического развития муниципальных образований России по-прежнему содержат лишь формальное упоминание о необходимости учета пространственных факторов.

Поэтому актуальной представляется задача научного обоснования разработки на муниципальном уровне стратегии пространственного развития, которая включает в себя:

1. формирование сущности стратегического подхода к управлению пространственным развитием города;

2. определение особенностей разработки стратегии пространственного развития на муниципальном уровне;

3. формирование основных принципов разработки стратегии пространственного развития и ее включения в муниципальное управление.

В настоящее время, несмотря на большое количество различных исследований о сущности пространственного развития, отсутствует единый подход к пониманию термина «пространство». В то же время анализ научных разработок, посвященных вопросу изучения пространства, позволяет выделить три основных его понимания: территория, среда, хозяйственная система. Первое понимание выработано пространственной или региональной экономикой. С точки зрения этой ветви экономической науки, пространство – насыщенная территория, вмещающая множество объектов и связей между ними [11, с. 157]. Иная точка зрения рассматривает категорию «пространство» как совокупность свойств социально-экономической среды территории, в которой происходит хозяйственная деятельность и жизнь людей [5, с. 119; 10].

Таким образом, пространство, с одной стороны, представляет собой среду, в условиях которой формируется и осуществляется хозяйственная деятельность, протекают экономические процессы, а с другой стороны, основой этой уникальности служит фундамент пространства – территория, служащая его базисом, «первым слоем, природной основой пространства» [7, с. 48].

Для региональной и муниципальной экономики актуальным является разработка вопроса управления пространственным развитием территории. «Пространственное развитие» («spatial development») - термин, который утвердился в западной научной литературе в начале 70-х гг. прошлого века, ключевой смысл которого заключается в обозначении комплекса организованных действий по управлению элементами и связями территорий, систему действий и политик, направленных на оптимизацию происходящих пространственных изменений [6]. В отечественной литературе под пространственным развитием муниципального образования понимается общий подход к управлению развитием на основе представления о целостности территории как экономического, социального, экологического, культурного пространства [13]. Данный подход отражает все социально-экономические, политические процессы, происходящие на территории муниципального образования, с учетом пространственного фактора.

Понимание пространства города как многоуровневой системы с территориальными центрами развития породили множество вопросов управления, как теоретического, так и прикладного характера. В научной литературе под методами управления понимаются способы, приемы анализа и оценки управленческих ситуаций, использование правовых, организационных и иных форм воздействия на сознание и поведение людей в общественных процессах, отношениях и связях для достижения поставленных целей и решения определенных задач территории [4]. Исходя из этого, в самом общем смысле управление пространственным развитием города - целенаправленное воздействие органов местного самоуправления, включающее совокупность оптимально подобранных методов, инструментов, механизмов и отношений, воздействующих на функционирование городского пространства. Как отмечает Замятин Д.Н., управление пространственным развитием крупнейшего города - организующие действия органов местного самоуправления по формированию таких отношений между объектами, которые обеспечивают усиление конкурентных преимуществ хозяйствующих субъектов и повышение комфортности проживания населения на основе сбалансированного сочетания экономического, социального и экологического потенциала на всей территории города [8].

Категория «пространственное развитие» прочно привязана к содержанию «стратегического планирования» через понятие «пространственное планирование», которое в практике муниципального управления западных стран означает технологию успешного выбора стратегии развития городского сообщества, имеющую территориальную привязку. В более узком смысле пространственное планирование можно рассматривать как один из этапов стратегического планирования территории, связанный с размещением социально-экономических явлений в пространственной среде.

Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [2] предусматривается подготовка нового типа документа, включающего в себя подходы стратегического и территориального планирования – Стратегии пространственного развития. Согласно данному закону, под стратегией пространственного развития Российской Федерации понимается документ стратегического планирования, определяющий приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и направленный на поддержание устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации. Основной задачей государственной политики, решаемой посредством Стратегии пространственного развития, является планирование перспективной пространственной организации территории России. В этой связи актуальным становится рассмотрение подходов к пространственному планированию, обсуждение целевых установок таких документов на всех уровнях планирования и в первую очередь на муниципальном.

Следует отметить, что, согласно статье 11 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», разработка стратегии пространственного развития для регионального и муниципального уровней не предусмотрена. Кроме того, в отличие от федерального и регионального уровней в перечень документов стратегического планирования на муниципальном уровне не включены документы территориального планирования, разработка которых регулируется Градостроительным Кодексом РФ. Иными словами, на муниципальном уровне система документов стратегического планирования ограничивается рамками социально-экономического планирования развития территорий без учета их пространственного зонирования и территориальных особенностей размещения различных объектов и хозяйствующих субъектов. Однако очевидно, что пространственное планирование является не менее существенным для развития муниципального образования.

Вне зависимости от включения или невключения документов пространственного планирования в систему муниципального стратегического планирования очевидна необходимость выстраивания взаимосвязей между всеми ее элементами на практике, и в первую очередь это касается вопроса выработки механизма взаимодействия стратегических со­циально-экономических и градостроительных документов.

К документам стратегического планирования муниципального образования в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» относятся стратегия социально-экономического развития муниципального образования, план мероприятий по реализации вышеуказанной стратегии, прогноз социально-экономического развития на среднесрочный и долгосрочный период, бюджетный прогноз на долгосрочный период и муниципальная программа. Данные документы социально-экономического планирования определяют цели, задачи, основные направления, параметры социально-экономического развития муниципального образования в планируемом периоде и механизмы для их достижения.

К числу основных документов территориального планирования муниципального образования, разрабатываемых в соответствии с Градостроительным кодексом [1], относятся генеральные планы городских округов, которые устанавливают основные параметры и характеристики развития различных зон города, а также отображают размещение объектов линейной инфраструктуры на долгосрочный период. Согласно статье 23 Градостроительного кодекса, генеральные планы включают в себя, во-первых, положение о территориальном планировании, в котором описываются цели, задачи, перечень мероприятий и, во-вторых, карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения [1]. Однако, как показывает опыт российских городов, генеральный план является, прежде всего, документом, регулирующим вопросы землепользования, он не позволяет сформировать сбалансированную картину городского развития, зачастую предлагаемые в их составе перспективы по расширению застройки не увязаны с возможностями города по строительству социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры, а также не подкреплены бюджетным финансированием.

Согласно ст. 9 п. 5 Градостроительного Кодекса РФ, разработка документов территориального планирования должна осуществляться на основе стратегии социально-экономического развития территории [1]. Из этой нормы следует, что территориальному планированию должно предшествовать стратегическое планирование социально-экономического развития территории. Поставленные при стратегическом планировании цели должны проектироваться на конкретную территорию, имеющую сложившуюся структуру землепользования, инженерную и социальную инфраструктуры и иные индивидуальные особенности. В силу этого представляется, что связующим звеном в данном процессе должна выступать стратегия пространственного развития, которая будет представлять своеобразную территориальную проекцию социально-экономической стратегии развития территории.

Если документы социально-экономического развития определяют количественные показатели, то стратегия пространственного развития в большей мере должна оперировать качественными характеристиками территории и объектов, развитие которых предусматривается при социально-экономическом планировании. Именно такой подход, на наш взгляд, позволит добиться устойчивого социально-экономического роста и повышения уровня и качества жизни населения через разработку стратегии пространственного развития, которая:

- определяет цели и задачи градостроительной политики в увязке с социально-экономической политикой города;

- является прогностическим, проектным и управленческим документом, определяющим основные направления развития муниципального образования в целом;

- разрабатывается параллельно со стратегией социально-экономического развития территории либо интегрируется с ней в единый документ;

- дает общее видение направлений преобразования города в долгосрочной перспективе и содержит целевые установки преобразований, а также методы их достижения;

- не заменяет другие документы стратегического и территориального планирования, которые являются, по сути, инструментом реализации стратегии пространственного развития.

Стратегия пространственного развития муниципального образования должна быть посвящена разработке комплекса мер по регулированию размещения различных территориальных зон и хозяйствующих субъектов на территории города, формированию среды, в которой осуществляется их взаимодействие, влекущее за собой переход на новый качественный уровень социально-экономического развития. Поэтому основными принципами формирования стратегии пространственного развития муниципального образования должны являться:

- «встроенность» в действующие нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов РФ;

- многовариантность развития с учетом технико-экономических показателей;

- комплексность разработки, включающая учет целей и задач развития муниципального образования, которые должны соответствовать другим документам стратегического и территориального планирования;

- согласованность стратегических приоритетов градостроительного и социально-экономического развития города;

- взаимоувязка в развитии и гармонизации всех видов городских пространств.

- партнерство (взаимодействие), заключающееся в выработке единой стратегии пространственного развития, учитывающей интересы населения, бизнеса и власти;

Разработка стратегии пространственного развития города должна представлять комплексный процесс, инициируемый и организуемый органами местного самоуправления с активным вовлечением населения, общественных организаций и бизнеса, в ходе которого в соответствии с четко артикулированным набором целей и задач формулируется видение того, каким должно стать развитие города в долгосрочной перспективе, а также вырабатываются принципы и механизмы, обеспечивающие долгосрочное развитие в соответствии с избранными направлениями.

Процесс разработки стратегии пространственного развития должен включать в себя:

1. поаспектый анализ состояния города в пространственном, средовом представлении, анализ позитивных и негативных тенденций, формулирования проблем пространственного развития (например, диспропорции в ресурсной и инфраструктурной обеспеченности территории города) и возможных градостроительных сценариев их решения. Кроме того, следует определить потенциал и возможности в развитии отдельных слоев городского пространства, их уникальные сильные стороны; выявить их негативные черты и тенденции, сдерживающие развитие или приводящие к конфликтам в горизонте стратегического планирования;

2. определение сценарных вариантов пространственного развития города (например, упор на компактность или расширение, усиление центричности или полицентричности), в том числе выделение приоритетного (целевого) сценария с технико-экономическим обоснованием; описание изменений составляющих пространств города с учетом разных сценариев их развития;

3. выработку главной цели, задач, основных направлений пространственного развития;

4. определение целевых показателей пространственного развития;

5. разработку механизмов достижения установленных приоритетов и целей пространственного развития города во взаимосвязи с другими документами стратегического и территориального планирования

Среди конкретных мероприятий по разработке стратегии пространственного развития органами власти муниципального образования могут быть использованы следующие:

1. Формирование фактической схемы размещения мест приложения труда;

2. Формирование схемы мест тяготения жителей (например, по времени/сезонности и другим признакам);

3. Формирование схемы расселения и обеспеченности социальной, жилой, бытовой и прочими видами инфраструктуры;

4. Выделение зон массового приложения труда и возможных способов их трансформации, оценка территориальной разноправленности потоков.

Одним из ключевых моментов в процессе разработки стратегии пространственного развития является ее взаимосвязь со стратегией социально-экономического развития города, а именно как должна осуществляться разработка данных документов относительно друг друга. В работе нами были выделены следующие варианты:

1. Стратегия социально-экономического и стратегия пространственного развития являются взаимосвязанными, но самостоятельными документами, разрабатываемыми либо последовательно (сначала стратегия социально-экономического развития, затем стратегия пространственного развития), либо параллельно;

2. Разрабатывается комплексный документ, интегрирующий стратегию пространственного развития в стратегию социально-экономического развития;

3. Стратегия пространственного развития разрабатывается без учета стратегии социально-экономического развития или в отрыве от нее.

Последний вариант представляется нам наименее оптимальным в связи с тем, что из комплексного инструмента стратегия пространственного развития превратится исключительно в документ регулирования землепользования и застройки, причем без возможности оценки социально-экономических последствий принимаемых управленческих решений.

Существующее федеральное законодательство ориентировано на первый вариант с последовательной разработкой двух стратегий. Так, Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и Градостроительным кодексом РФ предусматривается некоторое превосходство стратегии социально-экономического развития над стратегией пространственного развития. Согласно статье 11 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», стратегия пространственного развития относится к документам второго порядка, которые разрабатываются по «отраслевому и территориальному принципу».

Градостроительный кодекс РФ предусматривает, что разработка документов территориального планирования осуществляется на основе стратегии социально-экономического развития территории (Ст. 9. п. 5 Градостроительный кодекс РФ). На наш взгляд, последовательная разработка названных документов стратегического планирования может вызвать определенные трудности. Как замечает Ложкин А.Ю., в процессе разработки стратегии пространственного развития могут быть выявлены негативные последствия отдельных положений стратегии социально-экономического развития для объемно-пространственной среды, что потребует корректировки последней. Поэтому, заключает эксперт, обе стратегии должны разрабатываться одновременно [12].

Мы придерживаемся точки зрения, что на уровне муниципальных образований необходима разработка единого комплексного документа, интегрирующего стратегию пространственного развития в стратегию социально-экономического развития территории. В пользу данного обстоятельства можно привести следующие аргументы:

- комплексность документа позволяет увязывать вместе как пространственные, так и социально-экономические аспекты, способствует более жесткой увязке планирующихся проектов с оценкой возможностей финансирования;

- взаимосвязь социально-экономических и пространственных аспектов развития территории позволяет вести целостную информационную базу;

- прозрачность стратегии в сочетании с наглядностью различных визуализаций будущего города повышают ее эффективность как инструмента вовлечения населения, общественности, бизнеса в процессы выработки основных направлений развития;

- комплексная стратегия способна дать исчерпывающее представление внешней аудитории, в том числе инвесторам, о том, какие цели, задачи, приоритеты развития муниципалитета ставят органы местного самоуправления на долгосрочную перспективу;

- являясь целостным документом с внятной и всесторонней аргументацией, а также системой мониторинга, включающей широкий круг показателей, относящихся к разным сторонам жизнедеятельности города, стратегия становится инструментом укрепления авторитета власти [9].

Именно по такому пути Администрация города Екатеринбург начала разработку стратегии пространственного развития муниципального образования «город Екатеринбург». Согласно Постановлению Администрации города Екатеринбурга № 3900 от 29.12.2015 «Об актуализации Стратегического плана развития Екатеринбурга и Генерального плана развития городского округа – муниципального образования «город Екатеринбург» Стратегия пространственного развития является документом долгосрочного планирования и разрабатывается до 2030 года [3]. Указанная стратегия станет отдельным (самостоятельным) разделом Стратегического плана развития Екатеринбурга и будет взаимоувязанной со всеми его остальными разделами, стратегическими направлениями, программами и проектами (рис.1).

В методических рекомендациях по актуализации Стратегического плана, разработанных специалистами Администрации города Екатеринбурга, отмечается, что целью разработки стратегии пространственного развития муниципального образования является определение приоритетов, принципов, закономерностей основных направлений (коридоров) пространственного развития территории города и выработка механизмов их эффективного достижения. В связи с этим задачами, которые ставят перед собой органы местного самоуправления города Екатеринбурга при разработке стратегии пространственного развития, являются:

- проведение многофакторной оценки и анализ состояния и использования территории, уровня социально-экономического развития и системы расселения; оценка основных проблем пространственного развития территории (например, дисбаланс мест проживания и мест приложения труда, нагрузка на дорожную сеть и т.д.);

- определение ресурсно-пространственного потенциала развития территории и ее возможности предоставлять в перспективе инфраструктурные и трудовые возможности для размещения объектов хозяйственно-экономической деятельности, выявление долгосрочных приоритетов эффективного распределения ресурсов городских пространств, исходя из ценностей городского сообщества, миссии города и его возможностей;

- подготовка модели пространственной организации территории с выделением зон интенсивного, экстенсивного и ограниченного развития, с описанием их стратегического развития на долгосрочную перспективу;

- разработка системы управления (координации) пространственным развитием муниципального образования;

- формирование системы взаимодействия на межмуниципальном уровне для координации проектов пространственного планирования, представляющих взаимный интерес.

Разработка стратегии пространственного развития будет осуществляться одновременно с работой по актуализации Стратегического плана развития города Екатеринбурга, который был принят в 2003 году, и Генерального плана развития городского округа – муниципального образования «город Екатеринбург, утвержденного в 2004 году. Взаимосвязь документов стратегического и территориально планирования в муниципальном образовании город «Екатеринбург» представлена на рисунке 2. Использование такого подхода позволит органам местного самоуправления города Екатеринбурга более эффективно осуществлять управление комплексным развитием города и создаст пространственно-территориальную основу для реализации муниципальных программ и стратегических проектов.

Рисунок 2. Взаимосвязь Стратегического плана развития города Екатеринбурга и Генерального плана развития городского округа – муниципального образования «город Екатеринбург»

Источник: составлено автором

Заключение

Попытки органов местного самоуправления разрабатывать и реализовывать стратегии социально-экономического развития территорий без учета пространственных и территориальных аспектов приводят к возникновению дисбалансов в развитии различных сфер деятельности и отраслей экономики, что, в свою очередь, негативно отражается на уровне и качестве жизни населения. В связи с этим комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований можно обеспечить только при условии разработки и реализации органами местного самоуправления соответствующих «новых», жизнеспособных документов стратегического планирования социально-экономического развития (стратегических планов) с учетом пространственных факторов.

[1] В соответствии с Градостроительным Кодексом РФ генеральный план содержит: карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа