Роль муниципальных образований в эффективной организации экономического пространства России

Введение

Высокий уровень дифференциации социально-экономического развития территорий Российской Федерации является фундаментальной особенностью пространства нашей страны и решение задач по управлению территориальными диспропорциями на различных уровнях власти не теряет своей актуальности на протяжении многих десятилетий. Потребность в поиске новых «точек роста» и результативных управленческих инструментов является приоритетом для любой страны на разных этапах развития, поэтому вопросам эффективной организации экономического пространства уделяется достаточно много внимания как в теории, так и на практике, что, с одной стороны, находит отражение в множестве теоретических концепций и подходов (теория центральных мест В. Кристаллера [25], теория пространственной организации хозяйства А. Лёша [11], теория экономического районирования Н.Н. Баранского [2], теория размещения производства А.Е. Пробста [16], теория территориально-производственных комплексов Н.Н. Колосовского [8], теория полюсов роста Ф. Перру [26] и другие), датируемых разными периодами времени, так и в количестве разноуровневых документов стратегического планирования и управления.

В контексте осмысления повышения эффективности организации экономического пространства России особый интерес представляет такой ключевой документ долгосрочного планирования как Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года (далее – Стратегия ПР), основная цель которой заключается в обеспечении комплексного устойчивого и сбалансированного пространственного развития Российской Федерации посредством сокращения межрегиональных диспропорций в различных сферах и интенсификации применения инструментов экономического роста [1]. По оценкам экспертов Стратегия ПР имеет множество недостатков по различным аспектам, в связи с чем не все ориентиры выполнены и выполнимы [4, 9]. В текущем году предстоит актуализация данного документа, что требует от научного и экспертного сообщества предложений по совершенствованию ее ключевых стратегических направлений.

В рамках настоящего исследования представляется целесообразным сосредоточить внимание на так называемом низовом пространственном уровне, где располагаются муниципальные образования и межмуниципальные объединения, обеспечивающие в современных динамично изменяющихся социально-экономических условиях новые специализации и новый тонус развития всей региональной и национальной экономике [15].

Целью исследования является анализ роли муниципальных образований в обеспечении эффективной организации экономического пространства Российской Федерации.

Методология исследования основана на использовании общенаучных методов познания (анализ, синтез, логический) при оценке роли муниципальных образований в экономическом пространстве России, а также частнонаучных методов (институциональный и функционально-структурный анализ) при изучении особенностей институционального обеспечения муниципального стратегирования.

Научной новизной исследования является авторский подход к типизации муниципальных образований Российской Федерации и совершенствованию институционального обеспечения муниципального стратегирования в целях обеспечения эффективной организации экономического пространства. Гипотезой исследования является предположение о повышении значения низового уровня пространственной организации экономики и об усилении роли муниципальных образований в государственной политике пространственного развития в целом и новой редакции Стратегии пространственного развития Российской Федерации в частности.

Факторы, определяющие положение муниципальных образований в экономическом пространстве России

Указанное выше особое положение низового пространственного уровня в России объясняется рядом факторов.

1. Многочисленность данных административно-территориальных единиц: по состоянию на 1 января 2024 года в России насчитывается 17 747 муниципальных образований, из которых 13 992 сельских поселения, 1 346 муниципальных районов, 1 142 городских поселения, 579 городских округов, 399 муниципальных округа, 267 внутригородских территорий (внутригородских муниципальных образований) городов федерального значения, 19 внутригородских районов и 3 городских округа с внутригородским делением [21].

2. Доминирующая роль городских агломераций, крупнейших, крупных городов и городов-миллионеров, демонстрирующих опережающие темпы развития по различным направлениям социально-экономического развития и высокий уровень концентрации населения и экономической активности. Так, в крупных, крупнейших городах и городах-миллионерах сосредоточено более 40% населения России, 66,2% предприятий и организаций, почти половина объема промышленной продукции и инвестиций в основной капитал [21]. В свою очередь городские агломерации, которые представляют собой, по сути, современную форму развития городов, демонстрируют еще более впечатляющие результаты: практически 29% ВВП России по итогам 2021 года было обеспечено за счет крупнейших городских агломераций [24].

3. Охват большей части территории Российской Федерации неурбанизированными территориями, которые объединяют в себе человеческие, природные и производственные ресурсы, выполняют широкий спектр функций, начиная от сохранения экологического баланса и заканчивая обеспечением продовольственной безопасности [12, C. 55]. При этом уровень жизни на таких территориях в значительной степени уступает городам, в результате чего в последнее десятилетие наблюдается существенный отток населения с них [17, C. 289]. Это обостряет уже имеющиеся социально-экономические проблемы и увеличивает риск обезлюживания отдельных муниципальных образований, что негативным образом сказывается на качестве экономического пространства страны.

4. Размещение компактных форм производительных сил (территория опережающего социально-экономического развития, особая экономическая зона, кластер, технополис, промышленный округ и т.п.) на территориях конкретных муниципальных образований или межмуниципальных территориях, что, с одной стороны, обеспечивает первоочередное проявление положительных социально-экономических эффектов именно на них (дополнительная занятость, инфраструктура, отчисления в бюджет), а с другой – необходимость принятия управленческих решений от органов местного самоуправления, которые позволят нивелировать риски от близости расположения таких локальных полюсов роста и интенсифицировать получение разноплановых выгод.

5. Обеспечение возможности регулярной личной коммуникации между ключевыми стейкхолдерами, бизнес-структурами, населением и органами местного самоуправления, по вопросам социально-экономического развития территории, что особенно важно при реализации принципа соучаствующего проектирования, когда решения и ответственность за реализацию проектных инициатив солидарно распределяется между всеми заинтересованными сторонами. Как отмечал один из ведущих ученых страны в области региональной экономики академик А.И. Татаркин «коллективизм – социальная база для произрастания саморазвития территории. Власть должна вести население и бизнес вперед сплочением на основе достижения благородных целей» [18, C. 12]. А наибольший уровень взаимодействия в силу специфики особенностей федеративного устройства России и соответствующего управления можно обеспечить именно в муниципалитетах. В свою очередь экономически востребованные, научно обоснованные и поддерживаемые обществом и бизнесом решения способны стать основой социально-экономического развития страны и ее пространственного цивилизованного обустройства [19].

Указанный перечень факторов, обуславливающих значимость муниципальных образований в пространственной структуре экономики России не является исчерпывающим, однако позволяет сделать вывод о необходимости учитывать специфику данных административно-территориальных образований при совершенствовании долгосрочных направлений пространственного развития при актуализации документа стратегического планирования.

Анализ институционального положения муниципальных образований в системе стратегического планирования Российской Федерации

В текущей версии Стратегии ПР отдельные муниципальные образования фигурируют в качестве перспективных центров экономического роста, к числу которых относятся города с различной численностью населения, в том числе образующие крупные городские агломерации и крупнейшие городские агломерации, и муниципальные образования, представляющие собой минерально-сырьевые и агропромышленные центры. Основным критерием отнесения к данным группам перспективных центров является потенциальное обеспечение вклада в экономический рост России от 0,2% ежегодно. В качестве отдельной группы перспективных центров экономического роста в Стратегии ПР выделены города, в которых сложились условия для формирования научно-образовательных центров мирового уровня. К ним преимущественно отнесены города-миллионеры и наукограды [1]. Представленные точки роста экономического пространства являются вполне обоснованными и соответствуют общемировым тенденциям пространственного развития, в соответствии с которыми население и экономика преимущественно концентрируются в крупнейших формах расселения [13]. Однако учитывая многообразие муниципалитетов в России, следует отметить, что указанный в Стратегии ПР перечень не охватывает даже треть муниципальных образований России, что делает невозможным осуществление комплексного подхода к организации единого экономического пространства. Помимо этого, стоит упомянуть, что Стратегия ПР лишь номинально зафиксировала статус перечисленных муниципальных образований и их специализаций, поставив задачу согласования отраслевого и пространственного стратегирования, но не обозначив конкретных путей и механизмов для ее решения. Результатом такого подхода стало отсутствие прямой проекции идентификации перечисленных в Стратегии групп муниципальных образований в качестве «перспективных центров экономического роста» в их муниципальных стратегических документах и соответственно работы по этим направлениям [3, C. 13].

Это напрямую связано со следующей важной проблемой, суть которой состоит в том, что действующая Стратегия ПР не охватывает муниципальный уровень с точки зрения выстраивания институционального пространства стратегического управления пространственным развитием, что выражается в отсутствии методических ориентиров для органов местного самоуправления и некоторой «выключенности» муниципалитетов из системы стратегического планирования в целом. Фактически Стратегия ПР выстроена таким образом, что утверждает некую федеральную монополию на решение задач пространственного развития, определяя место субфедеральных органов управления в большей степени как объектов политики пространственного регулирования, а не полноценных ее участников со своими задачами и инструментарием для их решения. Особенно это касается муниципального уровня и по сути повторяет те же несовершенства в его отношении, которые имеют место в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 №172-ФЗ: необязательный характер муниципального стратегирования, отсутствие единых методических рекомендаций по разработке стратегических документов муниципального уровня.

На практике это находит отражение в следующем. Так, например, на 01.06.2024 г. в ГАИС «Управление» в реестре документов стратегического планирования зарегистрировано 3 289 муниципальных стратегий, что свидетельствует о том, что только у 18,5% муниципальных образований Российской Федерации разработаны стратегии социально-экономического развития [22]. Безусловно преимущественно это касается городских поселений, городских округов и муниципальных районов, а сельские поселения в своем абсолютном большинстве предоставленным правом на «собственное» стратегирование не воспользовались. При этом стоит отметить, что и существующие муниципальные стратегии в большинстве своем отличаются недостаточным качеством, что выражается в нечеткости целеполагания, преимущественно описательном характере, их несогласованности со стратегическими документами регионального и федерального уровней, отсутствии адекватных расчетов в части финансового обеспечения и шаблонном характере, которые не позволяют реализовать потенциал территории с учетом ее специфики [14, C. 44-45].

Кроме того, в контексте пространственного развития следует сказать, что в действующих стратегических документах муниципального уровня данное направление не всегда находит отражение. Так, в настоящий момент к документам муниципального пространственного стратегирования можно отнести стратегии агломерационных образований (например, Стратегия социально-экономического развития Барнаульской агломерации на период до 2035 года [23]), которых незначительное количество, в том числе потому, что Федеральный закон «О городских агломерациях» до сих пор находится в стадии проекта. При этом существующие стратегии отличаются достаточно комплексным характером и охватывают весь спектр вопросов социально-экономического развития в контексте осуществления текущего и долгосрочного межмуниципального взаимодействия участников агломерации, что позволяет определить стратегическую роль каждого муниципалитета в пространственном образовании. В остальных же случаях, как правило, пространственный блок является частью стратегии социально-экономического развития муниципального образования, причем его присутствие имеет место в основном у наиболее крупных муниципалитетов. Отражаются обычно в данном разделе вопросы, касающиеся демографических процессов в части расселения, организации транспортно-логистического и инвестиционного пространства. Вопросы осуществления социальной политики и организации местного самоуправления в системе субмуниципального управления, как правило, реже находят отражение в блоке, посвященном пространственному развитию. Именно отсутствие четко определенного инструментария реализации пространственных инициатив (межмуниципальные программы, проекты и т.п.), дублирующее недостатки Стратегии ПР федерального уровня, не позволяет активизировать муниципальную деятельность в сфере пространственного развития, а системные несовершенства в области муниципального стратегического планирования – стать муниципальным образованиям эффективными ячейками экономического пространства.

Помимо уже упомянутых важной проблемой, препятствующей развитию муниципального стратегирования в целом и муниципального пространственного развития в частности является низкое качество информационно-статистической базы. В первую очередь это касается недостаточного количества официально публикуемой общедоступной информации о социально-экономическом развитии муниципального образования. Так, например, в разрезе муниципалитетов зачастую отсутствуют данные по полному кругу предприятий, по денежным доходам населения и т.п. [10, C. 20] Кроме этого, имеет место недостаточная агрегация данных из уже имеющихся ресурсов (например, ресурсов Федеральной налоговой службы и других ведомств), что усложняет процедуры социально-экономического мониторинга на муниципальном уровне. Дополнительные сложности также возникают из-за значительного отставания официальной статистики по муниципальным образованиям (в среднем от полугода до двух лет). Совокупность перечисленных и других проблем статистического информационного и методического обеспечения на муниципальном уровне не позволяет сформировать базис для оценки валового муниципального продукта, который согласно действующей Стратегии ПР является индикатором для определения перспективных центров экономического роста и соответственно должен рассчитываться в рамках мониторинга муниципального социально-экономического развития. В свою очередь это делает, по сути, невозможным подведение промежуточных итогов реализации Стратегии ПР в отношении данных пространственных структур.

Направления развития муниципального пространственного стратегирования

Проведенный анализ сложившегося положения муниципальных образований в пространственном развитии России позволяет предложить основные направления совершенствования.

В первую очередь, представляется необходимым при актуализации Стратегии ПР «вовлечь» все муниципальные образования в пространственное развитие, что позволит обеспечить единство восприятия экономического пространства России и зафиксировать стратегическую роль каждого муниципалитета в этом процессе. Для этого целесообразно провести типизацию территорий, разделив муниципалитеты по функциональным группам и подгруппам. Основания для классификации могут быть различными, однако авторы считают целесообразным учесть уже сложившиеся в текущей версии Стратегии ПР представления о перспективных центрах экономического роста и наработки ряда ученых и экспертов [6, 7, 20] в части оценки муниципальных образований по валовой добавленной стоимости в рамках определения их экономических специализаций. В этой связи представляется обоснованным разделение муниципальных образований Российской Федерации на следующие группы.

1. Городские агломерации, обеспечивающие концентрацию экономической деятельности и населения и выполняющие функции центров экономического роста. Данную группу целесообразно разделить на подгруппы, либо исходя из численности их населения (крупнейшие, крупные и т.п.), либо исходя из обеспечения вклада в экономический рост Российской Федерации.

2. Территории с особыми условиями хозяйствования, к которым относятся муниципальные образования, где действуют особые режимы (ТОСЭР, ОЭЗ, наукограды и пр.).

3. Добывающие территории, к которым относятся муниципальные образования, где осуществляется добыча полезных ископаемых. Данная группа также может быть разделена на соответствующие подгруппы в зависимости от вида добываемых ресурсов.

4. Агропромышленные территории, к числу которых относятся муниципалитеты, основным видом экономической деятельности которых является производство сельскохозяйственной продукции. При этом возможно деление на районы зоны Черноземья и Нечерноземья.

5. Индустриальные территории, специализирующиеся на различных отраслях промышленности. Некоторые авторы [20] считают целесообразным отдельно выделять перспективные и депрессивные индустриальные территории, к которым относят те муниципалитеты, где имеет место высокий износ основных фондов и низкий уровень современного технологического развития.

6. Социальные территории, характеризующиеся высокой степенью зависимости от государственного сектора, который обеспечивает основную занятость.

Предложенная типизация позволит подобрать инструментарий пространственного регулирования с учетом территориальных особенностей и обеспечения взаимосвязи с региональным и федеральным уровнями. При этом распределение муниципального образования в какую-либо из указанных групп / подгрупп не ограничивает его в выборе стратегических направлений развития, однако позволяет отразить его роль в структуре российского экономического пространства и обеспечить «вовлеченность» даже самого маленького поселения России в пространственное развитие страны в целом, что очень важно, поскольку именно в муниципалитетах, в первую очередь, проживают люди.

Вторым важным направлением совершенствования низового уровня организации экономического пространства России является формирование методической базы муниципального стратегирования, что должно найти отражение не только в Стратегии ПР, но и нормативно-правовых актах, регулирующих стратегическое планирование на федеральном и региональном уровнях. Иными словами, необходимо выстроить «вертикаль» методологического обеспечения пространственного стратегирования, включая определение его особых задач и инструментов для муниципального уровня управления [5]. При этом особое внимание должно быть уделено обеспечению партисипативного подхода к стратегическому управлению на муниципальном уровне, что позволит обеспечить эффективное вовлечение и соучастие бизнес-структур и населения [14].

Подзадачей данного направления является развитие муниципальной статистики, которое должно обеспечить возможности по агрегации данных, характеризующих социально-экономическое развитие муниципальных образований, с различных ресурсов, их сопоставимость, а главное – официальный расчет валового муниципального продукта, что позволит осуществлять эффективный мониторинг текущего и стратегического развития муниципалитетов.

Выводы

Реализация предложенных и иных направлений развития муниципального пространственного стратегирования позволит превратить муниципальные образования в ключевые пространственные клетки, в которых обеспечивается увязывание важнейших современных вопросов размещения производительных сил и новой территориальной организации российской экономики. Имплементация представленных рекомендаций, касающихся актуализации Стратегии ПР и совершенствования нормативно-правовой базы стратегического планирования в целом, позволит подготовить эффективную институциональную базу для формирования единого экономического пространства России.