Межмуниципальное сотрудничество как инструмент снижения неравномерности пространственного развития региона (на примере Вологодской области)

Введение

В настоящее время для многих российских регионов препятствием экономического роста является неравномерность пространственного развития, которая проявляется в существенных различиях важнейших социально-экономических показателей между территориями разного иерархического уровня. При этом следует особо подчеркнуть, что на муниципальном уровне эти различия достигают значительных размеров. Актуальность поиска путей снижения неравномерности развития территорий подтверждается принятием и реализацией Стратегии пространственного развития РФ до 2025 года [1]. В этом документе акцентируется внимание на проблемах внутрирегионального развития, обусловленных не только объективными обстоятельствами, но и факторами, которые кардинально меняют внешнюю среду.

Пространственная неравномерность социально-экономического развития муниципальных образований усиливает необходимость их взаимодействия в целях обеспечения сбалансированного развития региона. Как свидетельствует отечественный [2–4] (Pobedin, 2013; Petrogradskaya, 2010; Ragozina, 2010) и зарубежный опыт [5–8] (Vlasova, Dzhek, 2010; Cherkasov, 2016; Rus, Nared, Bojnec, 2018; Serrano, Demaziere, 2016), в условиях ограниченности собственных финансовых ресурсов и необходимости осуществления возложенных на муниципальный уровень полномочий использование межмуниципального сотрудничества может стать результативным инструментом для решения проблем местного значения.

Вопросы развития межмуниципального сотрудничества являются предметом дискуссий в отечественной и зарубежной науке, это: содержание понятия «межмуниципальное сотрудничество» [9, с. 13–15] (Plakhota, 2019, р. 13–15); его виды и формы [3] (Petrogradskaya, 2010); механизмы его формирования и взаимодействия участников [10, с. 220–221] (Gutnikova, 2012, р. 220–221); возможности использования межмуниципального сотрудничества в качестве инструмента региональной политики и др. [11, 12] (Kozlova, Makarova, 2018; Butova, Smirnova, Milovidova, 2014).

Целью статьи является обоснование использования института межмуниципального сотрудничества как инструмента преодоления неравномерности социально-экономического развития региона и разработка рекомендаций практического содержания. В соответствии с целью статьи под межмуниципальным сотрудничеством мы будем понимать «комплекс мер в рамках нескольких взаимодействующих муниципальных образований для достижения целей устойчивого и эффективного развития территорий» [13, с. 49] (Mironova, 2017, р. 49).

Необходимость и возможность активизации использования межмуниципального сотрудничества стали очевидными после принятия закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, который положил начало преобразованиям в системе местного самоуправления. Будет справедливым отметить, что начиная с периода 2000-х годов межмуниципальное сотрудничество постепенно становится инструментом регионального развития [11, 14] (Kozlova, Makarova, 2018; Butova, Pukhova, Shchukin, 2013). Мы полностью разделяем точку зрения авторов [11, с. 133] (Kozlova, Makarova, 2018, р. 133), что «межмуниципальное сотрудничество как институт территориального взаимодействия предполагает выстраивание тесной связи пространственной организации и социально-экономического развития муниципальных образований». Это, в свою очередь, делает возможным объединение усилий и ресурсов для решения важнейших социально-экономических задач, среди которых особое место занимает преодоление чрезмерной территориальной неоднородности.

Однако несмотря на законодательное закрепление института межмуниципального сотрудничества и широкие возможности этой формы в решении социально-экономических задач локальных территорий, в практике регулирования пространственного развития этот тип отношений используется ограниченно. Об этом свидетельствуют данные опросов глав муниципальных образований Вологодской области, проводимые на регулярной основе Вологодским научным центром РАН. Так, большинство опрошенных считают, что «главными причинами, тормозящими развитие межмуниципального сотрудничества является – нехватка подготовленных управленческих кадров, способных руководить этими процессами (83,3% участников опроса), отсутствие опыта организации и реализации межмуниципальных проектов (66,7%) и ограничения финансового (66,7%) и транспортного (50%) характера» [15, с. 110] (Sekushina, 2021, р. 110).

Для Вологодской области, как и для большинства российских регионов, характерен асимметричный типа развития, который усиливает остроту многих социально-экономических проблем. Оценка неравномерности социально-экономического развития муниципалитетов Вологодской области, результаты которой представлены в [16] (Gubanova, Kleshch, 2018), показала, что сохранение значительных диспропорций в уровне развития локальных территорий является следствием различий в уровне обеспеченности собственными ресурсами, недостаточной эффективности используемых инструментов государственного воздействия и невысокого уровня координации действий региональных органов власти и органов местного самоуправления. В таких условиях необходимым становится совершенствование системы регулирования пространственного развития, способной предотвратить негативные последствия неравномерности и обеспечить устойчивое и сбалансированное развитие всего социально-экономического пространства региона.

В работе [17, с. 51–52] (Gubanova, Kleshch, 2019, р. 51–52) обосновано использование научно-методического подхода к регулированию неравномерности развития региона, предполагающего развитие стратегического планирования, формирование благоприятной институциональной среды и создание условий для эффективного формирования и использования потенциала муниципалитетов. Формирование благоприятной институциональной среды является важным условием повышения результативности действий региональных и местных органов власти и управления. Это в значительной степени определяется тем, что институты обеспечивают упорядочивание отношений и согласованность действий участников социально-экономических процессов, взаимодействие которых оказывает влияние на изменение состояния региональной системы. Полагаем, что в условиях значительных межтерриториальных различий, обострения социально-экономических проблем, недостаточности собственных ресурсов необходимо дальнейшее развитие института межмуниципального сотрудничества. Целесообразность использования этого института в региональной практике регулирования пространственного развития обусловлена главным образом широким кругом вопросов местного значения и ограниченностью ресурсов, необходимых для реализации возложенных на местные власти полномочий.

Для развития межмуниципального сотрудничества в регионе необходимо формирование полноценной и эффективной системы, способной обеспечить процесс реализации взаимодействия между муниципалитетами посредством функционирования четырех взаимосвязанных подсистем: нормативно-правовой, информационной, ресурсной и организационной.

Нормативно-правовая подсистема предполагает формирование законодательного обеспечения межмуниципального сотрудничества. Для этого считаем целесообразным, во-первых, наделить советы муниципальных образований как субъекта, защищающего права и выражающего общие интересы муниципальных образований, правом законотворческой инициативы (участия в законотворческой деятельности). Такое право, по мнению [18] (Yurchenko, 2011), расширяет возможности муниципальных образований при решении проблем местного самоуправления. Во-вторых, необходимо принятие на региональном уровне нормативно-правового документа, регламентирующего процесс организации межмуниципального сотрудничества в регионе, например, это может быть Положение о межмуниципальном сотрудничестве, закрепляющее основные направления, формы, установление органов, ответственных за организацию, реализацию и контроль за ходом межмуниципального сотрудничества, порядок вступления и выхода из организаций межмуниципального сотрудничества [19] (Timchenko et al., 2010).

Основу информационной подсистемы составляют данные оценки и анализа пространственной неоднородности муниципальных образований региона и территориального зонирования территории; результаты обобщения лучших российских практик межмуниципального сотрудничества и проведения опросов глав муниципалитетов о наиболее предпочтительных направлениях и формах межмуниципального сотрудничества.

Ресурсная подсистема предполагает обеспечение межмуниципального сотрудничества трудовыми и финансовыми ресурсами. Решение проблемы нехватки подготовленных управленческих кадров, способных эффективно руководить процессом межмуниципального взаимодействия, видится в организации обучения, подготовки и переподготовки муниципальных служащих, во взаимодействии глав муниципалитетов с экспертным сообществом посредством участия в конференциях, семинарах, круглых столах по вопросам развития местного самоуправления. Отсутствие финансовых ресурсов является ключевым фактором, затрудняющим развитие местного самоуправления. В этой связи перед органами местного самоуправления стоит задача привлечения альтернативных источников финансирования межмуниципального сотрудничества, например, посредством региональных и муниципальных программ, муниципально-частного партнерства.

Организационная подсистема представляет собой совокупность специальных организационных структур (субъектов, влияющих на развитие межмуниципального сотрудничества, мероприятий, направленных на изучение вопросов местного самоуправления и развитие межмуниципального сотрудничества), обеспечивающих процессы инициирования, создания, развития и контроля за реализацией проектов межмуниципального сотрудничества.

Для организации процесса межмуниципального сотрудничества предлагается алгоритм, состоящий из пяти этапов (табл.). За основу алгоритма принята идея авторов [20, с. 163] (Chekavinskiy, Kozhevnikov, Voroshilov, 2017, р. 163), которая была дополнена с учетом проведенных исследований.

Таблица

Содержание этапов организации межмуниципального сотрудничества

Результативность межмуниципального сотрудничества в значительной степени, по нашему мнению, обусловлена выбором направления и территорий, где будет организовано это взаимодействие.

В Стратегии пространственного развития РФ указывается на то, что сокращение межтерриториальных различий и обеспечение устойчивого и сбалансированного развития социально-экономического пространства страны должно опираться на повышение конкурентоспособности региональных экономик за счет развития перспективных отраслей народного хозяйства [1].

Учитывая обеспеченность ресурсами муниципалитетов Вологодской области и проблемы, связанные с усилением их пространственной неравномерности, считаем, что в число перспективных отраслей экономики региона наряду с ведущими отраслями (черная металлургия и химическая промышленность) следует отнести отрасли лесопромышленного и агропромышленного комплексов, транспортную систему в части обслуживания населения. Выбор указанных отраслей был положен в основу определений направлений межмуниципального сотрудничества, что помимо указанного подтверждается реализацией государственных программ в данных отраслях на территории региона. Для обоснования и выбора территорий, которые могут стать участниками межмуниципального сотрудничества, предлагаем использовать результаты территориального зонирования, полученные в опоре на методический подход к территориальному зонированию, базирующийся на двух критериях – проблемном и ресурсном и позволяющий выделить пять групп территориальных зон, отличающихся друг от друга по составу ресурсов, по совокупности и остроте социально-экономических проблем [21] (Gubanova, Kleshch, 2019).

Сельское хозяйство является одной из основных отраслей специализации экономики районов Вологодской области. Однако развитие агропромышленного комплекса во многих районах затрудняется отсутствием предприятий, в том числе по переработке сельскохозяйственной продукции, неэффективным использованием сельскохозяйственных угодий, сокращением посевных площадей сельскохозяйственных культур, снижением поголовья крупного рогатого скота. Решение этой проблемы может быть осуществлено путем организации межмуниципального сотрудничества в форме хозяйственного общества, объединяющего внутренние ресурсы районов, специализирующихся на разведении крупного рогатого скота, оснащенных соответствующими мощностями для производства мясной продукции и имеющих удобное расположение относительно друг друга. Опираясь на результаты территориального зонирования, полагаем, что одна из площадок для реализации межмуниципального сотрудничества в сфере мясного скотоводства может объединить ресурсы Вожегодского, Харовского, Усть-Кубинского и Сямженского районов. Основанием этого являются следующие обстоятельства: территориальная смежность районов; их специализация на заготовке кормов и молочно-мясном скотоводстве; возможности увеличения кормовой базы (кормовые угодья используются лишь на 26,5–76,8%) и поголовья КРС в каждом районе; наличие необходимых площадей для реализации сотрудничества. Развитие кормопроизводства, молочно-мясного скотоводства и производства мясной продукции в указанных районах будет сопровождаться не только созданием рабочих мест, развитием малого и среднего бизнеса, но и усилением интеграции сельхозпроизводителей с перерабатывающими предприятиями. В конечном итоге это будет способствовать снижению степени территориального неравенства, что особенно значимо для Вожегодского, Сямженского и Усть-Кубинского муниципальных районов, которые характеризуются значительными различиями по показателям экономического блока с другими районами.

К вопросам местного значения муниципальных районов относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района. Однако в последние годы заметно снизились показатели пассажирооборота автобусного транспорта и количество пассажиров, перевезенных автобусным транспортом общего пользования. Поэтому организация межмуниципального сотрудничества в сфере транспортного обслуживания населения может решить указанные проблемы. В опоре на методический подход, предложенный в работе [22] (Arumova, 2012), был выполнен сравнительный анализ стоимости предоставления транспортных услуг и организации транспортного обслуживания населения муниципальных районов Вологодской области при самостоятельном выполнении и при организации межмуниципального сотрудничества. По результатам расчетов определено, что в удаленных от крупных городов области районах в условиях совместной деятельности можно сократить расходы на предоставление транспортных услуг и организацию транспортного обслуживания населения на 30,6–70,8%, что подтверждает эффективность и целесообразность межмуниципального сотрудничества.

Выполняя условие территориальной смежности взаимодействующих территорий, можно выделить три группы муниципальных районов, между которыми целесообразно межмуниципальное сотрудничество по предоставлению транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания:

- первая группа (Грязовецкий и Междуреченский районы);

- вторая группа (Вожегодский, Кирилловский, Харовский и Усть-Кубинский районы);

- третья группа (Бабаевский, Белозерский, Кадуйский районы).

В результате реализации этого направления межмуниципального сотрудничества может быть повышен не только уровень доступности общественного транспорта для населения, в том числе для отдаленных населенных пунктов, но и уровень транспортной связности внутри муниципальных районов и с другими районами области, что положительно скажется на снижении неравномерности развития территорий.

Обеспечение высокого уровня и качества жизни населения неразрывно связано с развитием отрасли жилищного строительства. В целях достижения планируемых темпов жилищного строительства и модернизации жилищного фонда на территории области действует программа по развитию предприятий промышленности строительных материалов, изделий и конструкций. Одним из основных строительных материалов, используемых в строительстве, являются теплоизоляционные материалы. На сегодняшний день на территории Вологодской области действует лишь один завод по производству этих материалов – ООО «Череповецкий завод теплоизоляционных материалов». Анализ программы показал, что объем производства завода не обеспечивает высокую потребность отрасли в теплоизоляционных материалах, поскольку вся производимая продукция вывозится в другие регионы РФ.

Решение такой важной задачи видится в дальнейшем развитии на территории области производства теплоизоляционных материалов путем организации межмуниципального сотрудничества в форме хозяйственного общества между предприятиями отрасли, расположенными в Никольском, Бабушкинском и Кичм.-Городецком районах. Выбор этих районов обусловлен следующими обстоятельствами. Во-первых, главной отраслью экономики этих районов является лесная промышленность. Районы обладают значительными запасами лесных ресурсов, а допустимые объемы изъятия древесины позволяют обеспечить данное производство сырьем в необходимом объеме. Во-вторых, реализация этого направления межмуниципального сотрудничества позволит укрепить внутренний потенциал районов и повысить уровень развития промышленного производства в целом за счет увеличения объемов лесозаготовки и развития смежных отраслей экономики. В-третьих, выбор Никольского района в качестве территории, на которой будет располагаться производство, обусловлен наличием в г. Никольске необходимой площадки для реализации этого проекта. Развитие этого производства потребует значительных финансовых ресурсов. В условиях ограниченности региональных и местных бюджетов финансирование за счет лишь собственных средств становится затруднительным, поэтому необходимым условием реализации этого направления межмуниципального сотрудничества становится привлечение частного капитала посредством института муниципально-частного партнерства. Реализация межмуниципального сотрудничества по производству мягкой ДВП позволит не только обеспечить строительную отрасль Вологодской области теплоизоляционными материалами, но и повысить эффективность развития ЛПК этих районов за счет укрепления экономических связей между ними и более полного использования внутреннего потенциала. Это, в свою очередь, может оказать положительное воздействие на социально-экономическое развитие восточных районов области и будет способствовать сокращению различий по важнейшим параметрам с другими районами.

Заключение

Актуальной проблемой пространственного развития российских регионов является существование территориального неравенства, которое в условиях цифровизации экономики и распространения глобальных заболеваний может усиливаться. В этой связи необходимо продолжать дискуссию о методах и инструментах преодоления неравномерности социально-экономического развития регионов.

Межмуниципальное сотрудничество следует рассматривать как инструмент снижения внутрирегионального неравенства. Установлено, что развитие межмуниципального сотрудничества путем объединения внутренних ресурсов муниципалитетов будет способствовать решению важнейших социально-экономических проблем, укреплению экономических связей между территориями и сглаживанию различий между ними.

Показано, что основой выбора направлений и территорий для организации межмуниципального сотрудничества могут стать стратегические ориентиры социально-экономического развития региона и результаты территориального зонирования региона. Апробация этих практических рекомендаций позволила обосновать три направления развития межмуниципального сотрудничества в Вологодской области, результатом реализации которых станет повышение эффективности использования внутреннего потенциала муниципальных районов и уровня развития их экономики и социальной сферы, что в итоге будет снижать неравномерность социально-экономического развития региона. Полученные результаты могут представлять интерес для органов власти и управления региона и местного самоуправления для разработки межмуниципальных проектов.