О проблемах предоставления межбюджетных субсидий регионам

Введение

Российская Федерация широко использует межбюджетные субсидии для реализации приоритетов федеральной бюджетной политики на региональном уровне. В то же время действенность применения данного инструмента остается под вопросом, поскольку для системы субсидий характерен целый ряд проблем. Среди них можно выделить три ключевые:

– размытость приоритетов. В последние годы предоставляется значительное число субсидий [1], многие из которых носят узкоцелевой характер. Субсидии зачастую пересекаются между собой по направлениям софинансирования, а многие из них предоставляются в мизерном объеме, что не позволяет оказать существенного воздействия на приоритеты региональной расходной политики;

– преимущественно однолетнее предоставление субсидий. Это приводит к тому, что по многим субсидиям ежегодно осуществляется одна и та же процедура заключения соглашений. В результате фактическое исполнение субсидий сдвигается на конец года. Кроме того, это влечет за собой практическую невозможность использовать показатели конечного результата, поскольку адекватная оценка и интерпретация конечного результата требует среднесрочной или долгосрочной основы;

– отсутствие единой методической базы для предоставления субсидий. Так, значительные расхождения в правилах предоставления субсидий наблюдаются в части формулирования критериев отбора получателей и условий предоставления и распределения субсидий, установления показателей результативности использования субсидий и т.д.

Консолидация субсидий

В качестве возможного варианта решения накопившихся проблем предоставления субсидий в основных направлениях бюджетной политики [2] рассматривается их консолидация. Она представляет собой переход от системы множества узкоцелевых субсидий к нескольким блочным, в рамках которых регион сам решает, на достижение каких (из предложенных федерацией) целей направить средства субсидий, а федерация контролирует преимущественно выполнение показателей результативности, а не объем фактических затрат по каждому отдельному направлению. Иными словами, предоставление блочной субсидии в большей степени ориентировано на контроль результатов, а не региональных расходов.

Переход к предоставлению блочных трансфертов позитивно рассматривается и в экономической литературе, например, в авторитетной работе «Практическое руководство по межбюджетным трансфертам» [3]. Определенный опыт предоставления блочных субсидий накоплен в зарубежной практике: консолидация целевых трансфертов стала трендом развития межбюджетных отношений в развитых странах. Так, ориентация на результат и долгосрочность финансирования при предоставлении блочных субсидий характерны для США, Канады, Австралии, Европейского союза. Если ориентироваться на зарубежную практику, то консолидация субсидий должна происходить по принципу «бо́льшая гибкость – бо́льшая ответственность», то есть регионам-получателям предоставляется больше прав по использованию средств субсидий, а федерация нацелена на оценку результатов, достигнутых за счет их использования. При этом конкретная реализация данного принципа происходит в каждой стране по-своему.

В настоящее время ни в Основных направлениях бюджетной политики, ни в соответствующих государственных программах не указано, как должна проводиться консолидация субсидий, и в соответствии с какими принципами они должны предоставляться. Один из вариантов консолидации субсидий для России предложен в работе «Проблемы межбюджетных отношений в России» (Силуанов, Назаров, и др., 2012).

Основываясь на зарубежном опыте, для России можно предложить три варианта консолидации субсидий: консолидация по принципу «одна программа – одна субсидия», консолидация в несколько широкоцелевых субсидий (например, капитальная блочная субсидия, блочная субсидия на дорожную деятельность, блочная субсидия на осуществление реформ общественного сектора, блочная субсидия на поддержку экономики), а также радикальный вариант консолидации всех субсидий в единую блочную субсидию.

Наиболее важным отличием указанных вариантов консолидации является то, как устанавливаются приоритеты (направления) софинансирования на федеральном уровне и как они отражаются на региональном уровне. В рамках первого варианта формируются отдельные перечни приоритетов по каждой государственной программе. Соответственно, регион-получатель отражает выбранные им приоритеты в региональной программе, аналогичной федеральной.

В рамках второго варианта формируются отдельные перечни приоритетов по каждой блочной субсидии, однако сами приоритеты формулируются в разрезе государственных программ. Например, в рамках блочной капитальной субсидии регион-получатель выбирает приоритет «строительство детских садов» (программа в сфере образования), но не выбирает «строительство библиотек» (программа в сфере культуры). Соответственно, выбранные им приоритеты отражаются в региональной программе, аналогичной федеральной.

В рамках третьего варианта формируется единый перечень приоритетов. В отличие от предыдущих вариантов приоритеты формируются не в разрезе государственных программ, а в виде проблем развития, которые должны быть решены регионом за счет субсидии. То есть региону предлагается не мероприятие, а проблема, мероприятия по решению которой он должен разработать самостоятельно. Например, приоритет «развитие сельской местности» может быть отражен в разных региональных программах – занятости, образования, культуры, сельского хозяйства, переселения и т.д. – в зависимости от того, каким способом в регионе планируется развивать сельские территории. Соответственно, регион-получатель должен не только выбрать приоритеты, но и предоставить план по их достижению, что потребует от федерации дополнительных административных издержек на оценку данного плана на этапе заключения соглашения о предоставлении субсидии.

Если речь идет о переориентации системы субсидий на результаты, то существенным дополнительным условием успешной реализации второго и третьего вариантов также является предоставление субсидий на среднесрочной основе (3–6 лет). В этом случае соглашение о предоставлении субсидии заключается в начале цикла предоставления субсидий, а субсидии ежегодно выделяются федерацией в заранее оговоренном объеме. Это накладывает серьезные ограничения на федеральный бюджет. В действующих условиях возврата к однолетнему бюджетному планированию консолидация в соответствии со вторым и третьим вариантами представляется маловозможной.

Таким образом, первый вариант относительно легко реализуем, и, в отличие от прочих рассмотренных вариантов, не требует устойчивого многолетнего софинансирования, то есть создает меньше ограничений для федерального бюджета.

Второй вариант в отличие от первого обеспечивает согласованность отраслевых приоритетов софинансирования между собой и меньше зависит от содержания (структуры) госпрограмм. В отличие от третьего варианта он позволяет сохранить раздельный контроль над бюджетными инвестициями, дорожным строительством, реформами и поддержкой экономики, а также требует меньших затрат на этапе заключения соглашений, поскольку предполагает только оценку региональных программ, но не оценку плана достижения выбранных приоритетов.

Третий вариант в отличие от первого обеспечивает согласованность отраслевых приоритетов софинансирования и не зависит от содержания (структуры) госпрограмм. А в отличие от второго варианта он предоставляет большую степень свободы регионам в выборе приоритетов бюджетной политики и способов их реализации, обеспечивает совместное планирование капитальных и текущих расходов в привязке к конкретным результатам.

Методические проблемы

Как уже упоминалось выше, важной проблемой российской системы субсидий является отсутствие единой методической базы. Так, основные требования к предоставлению субсидий установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации». Особенности перехода к этой системе предоставления субсидий в основном разъяснены в письме Министерства финансов Российской Федерации от 06.11.2014 № 06-06-05/3/56168 федеральным органам власти в рамках соответствующих методических рекомендаций. Однако обзор действующих правил предоставления и распределения субсидий субъектам Российской Федерации показывает, что федеральные органы власти, разрабатывающие соответствующие правила, по-разному трактуют положения упомянутых постановления и письма. При этом наибольшие расхождения связаны с такими категориями, как «критерии отбора получателей субсидии», «условия предоставления и распределения субсидии» и «показатели результативности использования субсидии».

Довольно сложным оказалось развести между собой понятия «критерии отбора получателей» и «условия предоставления субсидий». В одних порядках предоставления субсидий какое-то требование может фигурировать в качестве критерия отбора, а в других – в качестве условия предоставления. В отдельных случаях условия предоставления сами фигурируют в составе критериев отбора. Например, одним из критериев отбора регионов на получение субсидии на реализацию мероприятий, предусмотренных федеральной целевой программой «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года», является «… выполнение условий предоставления и расходования субсидий…» [4].

Представляется, что в качестве критериев отбора получателей необходимо устанавливать требования к тому, что должно быть осуществлено получателем до получения субсидии (точнее, до подписания соглашения). А в качестве условий предоставления и расходования субсидии следует устанавливать требования к тому, что должно быть осуществлено в ходе и по результатам использования средств субсидии.

Что касается показателей результативности, то они зачастую не соответствуют целям предоставления субсидии, а также масштабу и значимости софинансируемых расходных обязательств. Например, субсидия на реализацию мероприятий поэтапного внедрения ГТО фактически предоставляется для оснащения мест аттестации (по нормативам ГТО) спортивным оборудованием, то есть закупки спортивного инвентаря. Однако показатель результативности – доля граждан, выполнивших нормативы ГТО, в общей численности населения, принявшего участие в выполнении указанных нормативов [5].

Другой проблемой является обеспечение взаимосвязи между результативностью использования субсидии и ее финансированием. Так, в соответствии с большинством правил предоставления субсидий в случае недостижения установленных значений показателей результативности в отчетном финансовом году, в текущем финансовом году размер субсидии подлежит сокращению. Но в условиях краткосрочного характера предоставления субсидий показатели результативности (на которые влияют события, происходящие на протяжении многих лет) слабо связаны с объемом финансирования в отчетном финансовом году. Соответственно, необходимы методические указания, направленные на разъяснение принципов выбора показателей результативности.

Заключение

Сложившаяся в России система федеральных субсидий регионам отличается наличием нескольких проблем, связанных с размытостью приоритетов софинансирования, коротким циклом предоставления субсидий и отсутствием методического единства при формировании правил предоставления и распределения субсидий.

Решение первых двух проблем возможно в рамках консолидации субсидий, хотя в действующих условиях она затруднительна. Решение последней проблемы возможно и в текущих условиях за счет разработки методических рекомендаций, направленных на разъяснение вопросов формулирования критериев отбора получателей субсидий, условий предоставления и расходования субсидий, а также показателей результативности их использования.

[1]В проекте федерального бюджета на 2016 год запланировано 89 субсидий.

[2]Основные направления бюджетной политики Российской Федерации на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов.

[3]Shah, A.A (2007). Practitioner’s Guide to Intergovernmental Fiscal Transfers. Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice. The World Bank, Washington D.C.

[4]Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.1996 № 480 «Об утверждении федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года»».

[5]Постановление Правительства Российской Федерации от 26.12.2014 № 1533 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий по поэтапному внедрению Всероссийского физкультурно-спортивного комплекса «Готов к труду и обороне» (ГТО) в рамках подпрограммы «Развитие физической культуры и массового спорта» государственной программы Российской Федерации «Развитие физической культуры и спорта»».