Формирование межбюджетных отношений на принципах территориального хозрасчета

Для социально-экономического развития России чрезвычайно важно создание дееспособных органов местного самоуправления. Однако, как показывает практика, это невозможно без реформирования межбюджетных отношений. Одним из недостатков их действующей модели является несовпадение вектора интересов различных уровней управления: налоги разделены по уровням, причем за поселениями закреплены плохо собираемые налоги с малым потенциалом. Другой недостаток заключается в том, что при существующих межбюджетных отношениях не только не стимулируется созидательная активность местной власти, а наоборот, порождается иждивенчество. Вызвано это тем, что ни доход местного бюджета, ни зарплата муниципальных служащих не зависят от эффективности их деятельности.

Сегодня учеными и практиками предлагаются различные пути укрепления экономической базы местного самоуправления в России. Практически все они предполагают увеличение поступлений в местные бюджеты от тех или иных налогов. Наши исследования показывают, что для России целесообразна несколько иная модель межбюджетных отношений, учитывающая более рациональные принципы формирования систем управления.

Модель межбюджетных отношений

Суть рекомендуемой модели сводится к формированию межбюджетных отношений на принципах территориального хозрасчета и заключается в следующем:

1. Вся налоговая масса, формируемая на территории, курируемой органом местного самоуправления, распределяется в определенной пропорции по уровням управления. По нашим расчетам, для сельских территорий целесообразен следующий вариант разделения налоговых поступлений между поселением, районом, регионом и Федерацией: 60%, 20%, 10% и 10%. Соблюдение этого условия позволит довести долю собственных доходов сельских поселений в их общей массе до 55-57%, что особенно актуально, учитывая остроту социально-экономических проблем на селе.

2. Доля местных бюджетов в консолидированном бюджете России составляет не менее 20%; доходы бюджетов поселений на 75% формируются за счет собственных источников. Без соблюдения данных общепризнанных стандартов построение эффективных межбюджетных отношений невозможно. Сейчас в России, даже с учетом бюджетов муниципальных районов, необоснованно отнесенных к местным (районная администрация выполняет функции государственного управления), идет отставание по первому показателю более чем в 3 раза, а по второму – более чем в 10 раз.

3. Взамен трех налогов – НДС, налога на прибыль организаций и налогов на совокупный доход (включая единый сельскохозяйственный налог) – вводится налог с выручки (от реализации товаров, услуг, имущества и имущественных прав). Целесообразность данного предложения объясняется следующим:

‑ НДС – весьма неудобный для предприятий налог, к тому же допускающий возможность злоупотреблений;

‑ Прибыль – показатель «здоровья экономики». Но прибыль предприятиями скрывается, из-за чего государство не в состоянии объективно оценить экономику и разработать эффективные программы её развития;

‑ Налог на совокупный доход имеет 2 варианта: первый лишь незначительно отличается от рекомендуемого налога с выручки, второй – от налога на прибыль.

Оптимизация налоговой системы

Предлагаемая мера упростит налоговую систему, повысит её либеральность, прозрачность, стимулирующую роль, будет способствовать выходу бизнеса из «тени», создаст более благоприятные условия для планирования деятельности организаций, в том числе разработки бизнес-планов, планирования и контроля поступлений в бюджеты всех уровней управления.

В связи с тем, что организациям не придется скрывать прибыль, органы государственного управления лучше будут знать реальное состояние экономики, что позволит формировать более обоснованную экономическую политику на всех уровнях. В целом, введение налога с выручки отвечает интересам как государства, так и бизнеса.

При этом ставка налога с выручки должна быть рассчитана таким образом, чтобы обеспечивался уровень существующих доходов от замещенных налогов. По данным Росстата, поступления от НДС, налога на прибыль организаций и налогов на совокупный доход составляют примерно треть от консолидированного бюджета страны. Их сумма в общем обороте организаций России занимает около 7%, что соответствует среднему значению ставки налога с выручки. Разумеется, ее величина по отраслям должна различаться в зависимости от прибыльности. Предварительные расчеты дают основание полагать, что по большинству отраслей данная ставка налога будет в пределах 3-10%, т.е. весьма приемлемой.

По нашим ориентировочным расчетам налоговая масса, формируемая на территории сельских поселений за счет предлагаемых к замене трех налогов, составляют лишь 1,6% от доходов консолидированного бюджета России. Учитывая, что данная величина относительно небольшая, любая схема её распределения между уровнями управления не представляет угрозы для сложившейся системы межбюджетных отношений. Зато, передав её в основном в сельские поселения, органы государственной власти снимут с себя значительную часть проблем, связанных с развитием сельских территорий, смогут больше уделять внимания решению вопросов стратегического характера.

Преодоление кризиса в аграрных районах

Рекомендуемая модель межбюджетных отношений предполагает увеличение собственных доходов бюджета одной сельской администрации в среднем почти до двух миллионов рублей (или более чем в 10 раз). Особо следует отметить, что сумма дополнительных затрат, необходимых для реализации рекомендаций, составляет около 1% от расходной части консолидированного бюджета РФ. В связи с тем, что предлагаемая мера будет способствовать выходу из кризиса 2/3 территории страны, на которой проживает 38,8 млн. чел. (27% населения страны), то эти затраты вполне оправданы, и их следует рассматривать как выгодные инвестиции. По нашим расчетам, чтобы окупить данные расходы потребуется не более 5 лет.

Следует отметить, что укрепление местных бюджетов позволит снизить отток сельских жителей в города, обеспечит приток в село квалифицированных кадров, в том числе молодых специалистов. Сейчас, из-за нерешенности социальных проблем, на селе закрепляется не более 2-4% выпускников высших аграрных учебных заведений. Причем, как показывают обследования, по той же причине наиболее способные молодые специалисты в село практически не идут.

Естественно, для эффективного решения многочисленных социальных и экономических проблем на селе недостаточно указанной величины собственных доходов местных бюджетов. Поэтому сельским администрациям многое предстоит сделать, чтобы увеличить эти доходы. Внедрение территориального хозрасчета создаст необходимые для этого условия. Резервы развития экономики на селе имеются весьма значительные.

Укрепление экономической базы местных сообществ, объединение интересов и усилий всех уровней власти будет способствовать существенному росту поступлений с сельских территорий в бюджеты всех уровней управления.

Социально-экономическое развитие

Таким образом, цель предлагаемой модели межбюджетных отношений – не механическое увеличение бюджетов сельских поселений, а формирование межуровневых отношений на качественно иной, более эффективной основе. Она ориентирована на повышение заинтересованности сельских администраций в оживлении деловой жизни в поселениях, в том числе, в развитии предпринимательства, наполнении бюджетов всех уровней управления, социально-экономическом развитии сельских территорий и России в целом.

Рекомендуемая модель имеет еще одну позитивную особенность. Как известно, отношение обнищавшего за последние годы сельского населения к бизнесу характеризуется как весьма негативное. Когда люди увидят, что часть доходов организаций и индивидуальных предпринимателей, зарабатывающих на данной территории, направляется на решение их социальных и экономических проблем, то отношение к бизнесу существенно улучшится. Это чрезвычайно важно для современной России.

В целом, формирование межбюджетных отношений на принципах территориального хозрасчета отвечает интересам всех сторон: населения, бизнеса и государства.