Динамика территориальной организации местного самоуправления: формат округов

Введение

Актуальность темы настоящего исследования обусловлена динамикой территориальной организации местного самоуправления, которая демонстрирует нестабильный характер организации и осуществления местного самоуправления, затрагивая круг вопросов местного значения, вопросы обеспеченности и проблемы реализации полномочий органов местного самоуправления. Очередные новации в территориальной организации местного самоуправления по своему характеру и регламентации могут привести к преобразованию всех видов муниципальных образований в формат муниципальных округов и городских округов. Цель исследования заключается в определении места муниципальных округов и городских округов в системе территориальной организации местного самоуправления. К задачам исследования отнесены: анализ сущностных признаков муниципального округа как нового вида муниципальных образований; рассмотрение динамики критериев городского округа и реальности их проявления; моделирование механизма преобразования муниципальных образований с точки зрения последствий в осуществлении местного самоуправления. Источниками исследования явились нормативные правовые акты, научные публикации и эмпирический материал по вопросам территориальной организации местного самоуправления. Научная новизна исследования заключается в обосновании авторской позиции по систематизации проблем и рисков организации и осуществления местного самоуправления на основе построения территориальной организации местного самоуправления в формате округов.

Территориальная организация местного самоуправления представляет собой модель муниципально-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Основы территориальной организации местного самоуправления закреплены Конституцией Российской Федерации: «Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций [1]. До недавнего времени конституционной нормой было установлено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Происходящие процессы изменения территориальной организации местного самоуправления объективируют вывод об отказе от «обязательного конституционного поселенческого принципа» [15], формально опосредующего постепенное размывание двухуровневой модели местного самоуправления.

Структурно территориальная организация местного самоуправления представляет собой совокупность муниципальных образований, выступающих в качестве пространственных (территориальных) границ осуществления местного самоуправления. Своим назначением территориальная организация местного самоуправления призвана обеспечить организационные условия для решения вопросов местного значения, которые, в свою очередь, должны обеспечить территориальную доступность местного самоуправления и эффективность муниципального управления, а также равновесие между ними [12] (Markvart, Frantske, 2017). Существенность такой характеристики определяет территориальную организацию местного самоуправления в качестве концептуальной основы формирования оптимальной модели организации и осуществления местного самоуправления и обусловливает ее регламентацию и динамичность развития.

Территориальная организация местного самоуправления базируется на установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) принципах территориальной организации местного самоуправления, в соответствии с которыми определяются порядок образования и преобразования муниципальных образований, состав территории муниципальных образований, а также порядок установления и изменения их границ.

Территориальная организация местного самоуправления характеризуется своей нестабильностью, претерпевает изменения в видовом разграничении муниципальных образований и перераспределении полномочий, сопровождается укрупнением муниципальных образований и переходом от двухуровневой модели местного самоуправления к одноуровневой, первоначально путем преобразования муниципальных районов в городские округа на основе объединения всех поселений, входящих в состав муниципального района с городским округом и других преобразований [6, 7] (Aleksandrov, 2018; Vasilev, 2018). Фактически преобразования муниципальных образований производились с 2014 года [17] (Pribytkova, 2018), юридическое оформление эти процессы получили в 2017 году [3]. Была изменена концептуализация городского округа, который стал определяться как «один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями» (а не разновидность городского поселения). В частности, в Дальневосточном федеральном округе Магаданская область завершила процессы формирования городских округов в 2015 году, Сахалинская область – в 2017 году [8].

Вместе с тем не всегда учитывались особенности малонаселенных территорий, а также территорий, где большинство населения придерживается сельского уклада жизни и деятельности. Форсированное преобразование муниципальных районов в городские округа привело к тому, что в ряде субъектов Российской Федерации стали появляться городские округа, в границах которых нет городов и городских населенных пунктов.

Федеральным законом от 1 мая 2019 года № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] (далее – Федеральный закон № 87-ФЗ) были внесены изменения, позиционируемые законодателем как направленные на дальнейшее совершенствование принципов территориальной организации местного самоуправления [16].

В дополнение к существующим видам муниципальных образований введен новый – муниципальный округ, в состав которого входят несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, при этом указанное требование в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях. Одним из способов образования муниципального округа выступает объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с утратой поселениями и муниципальным районом статуса муниципального образования. По аналогии с городскими округами образование муниципального округа влечет укрупнение муниципальных образований путем сокращения их числа.

Вновь была изменена концептуализация городского округа с уточнением его понятия путем введения минимального порогового значения числа проживающего населения, что ограничивает правомочие на преобразование муниципальных образований в городские округа без учета указанного уточнения. В данном контексте изменения призваны устранить противоречия, возникающие вследствие объединения поселений в городские округа собственно без городского населения.

Критериями разграничения муниципальных округов и городских округов является доля городского населения, доля площади городских территорий и плотность населения. Совокупность населенных пунктов (как городских, так и сельских) может быть наделена статусом городского округа при условии:

1. Преимущественно городская инфраструктура. Не менее двух третей населения городского округа должно проживать в городах и (или) иных городских населенных пунктах (абзац 7 части 1 статьи 2 Федерального закона № 131-ФЗ).

2. Площадь сельских территорий и территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры, входящих в состав городского округа, не должна превышать площадь территорий городов и (или) иных городских населенных пунктов в составе этого городского округа в два раза и более (пункт 3.3 части 1 статьи 11 Федерального закона № 131-ФЗ).

3. Высокая плотность населения. На территории городского округа плотность населения должна превышать среднюю плотность населения по России в пять раз или более.

Статусом муниципального округа может быть наделена территория, объединяющая несколько населенных пунктов в случае, если она не отвечает вышеизложенным критериям.

В ходе проведенного предварительного анализа преобразования муниципальных образований в городские округа или муниципальные округа на примере Хабаровского края были получены следующие результаты.

Исходные данные:

1. Критерий плотности населения. По состоянию на 1 января 2020 года средняя плотность населения в России составила 8,57 чел./кв. км. Пятикратный размер средней плотности населения в России составляет 42,85 чел./кв. км.

2. При наличии в муниципальном районе сельских поселений и при отсутствии городских поселений расчеты доли городского населения и доли площади городских территорий не производятся.

Структура территориальной организации местного самоуправления в Хабаровском крае представлена двумя городскими округами (город Хабаровск и город Комсомольск-на-Амуре) и 17 муниципальными районами (в составе муниципальных районов – 213 городских и сельских поселений) [21].

Из 17 муниципальных районов Хабаровского края 6 муниципальных районов состоят из одних сельских поселений, соответственно, не производя расчеты доли городского населения и доли площади городских территорий, можно констатировать, что такие муниципальные районы могут быть наделены только статусом муниципального округа.

В ряде муниципальных районов Хабаровского края критерий доли городского населения соответствует критериям городского округа, например в Амурском муниципальном районе (табл. 1), Ванинском муниципальном районе, Николаевском муниципальном районе.

Таблица 1

Анализ критериев территориальной организации местного самоуправления (на 1 января 2020 г.)

человек

Источник: данные о численности населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 1 января 2020 года [23].

Вместе с тем критерии доли площади городских территорий Амурского муниципального района Хабаровского края и пятикратного превышения плотности населения в России не соответствуют установленным пороговым значениям. Так, доля площади сельских территорий Амурского муниципального района более чем в два раза превышает площадь городских территорий (1626,8 тыс. га против 41,2 тыс. га при общей площади муниципального образования 1668 тыс. га) [9]; плотность населения Амурского муниципального района составляет 3,48 чел./кв. км против 42,85 чел./кв. км.

Таким образом, проведенные расчеты указывают на соответствие Амурского муниципального района статусу муниципального округа. Аналогичным образом получены результаты по остальным 10 муниципальным районам Хабаровского края, указывающие на соответствие статуса муниципальных округов (результат – 17 муниципальных районов могут быть преобразованы только в муниципальные округа).

Постулируя изложенное, закономерно поставить вопрос об отсутствии ограничений для упразднения поселенческого уровня. Установление критериев урбанизации для образования городского округа (доля и плотность населения, площадь территории) и отсутствие таковых для муниципального округа обеспечивают простоту преобразования муниципальных образований в муниципальные округа и городские округа. Происходящие в 2019–2020 годах процессы преобразования муниципальных образований (создания муниципальных округов) и подготовки к таким преобразованиям в более чем 30 субъектах Российской Федерации подтверждают данное предположение [20]. Так, по состоянию на 1 января 2020 года в результате преобразования муниципальных образований было образовано 33 муниципальных округа: Тверская область – 4; Пермский край – 13; Кемеровская область – 13; Приморский край – 3) [20, 21]. Вместе с тем анализ практики таких преобразований показывает, что ожидаемые от них положительные эффекты не всегда достигаются (уровень сбалансированности местных бюджетов не повышается, расходы на содержание аппарата управления не сокращаются, так как не изменяется управляемая территория) [19].

Существенными для преобразования муниципальных образований являются вопросы о способах преобразования муниципальных образований [22] (Ulyaeva, 2018). При однозначности определения способа преобразования муниципального района в муниципальный округ (путем объединения всех поселений, входящих в состав муниципального района), остается нерешенным вопрос преобразования муниципального района в городской округ. Федеральный закон № 131-ФЗ в части 3.1 статьи 13 предусматривает такие формы преобразования муниципальных образований, как объединение поселения с городским округом и объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом. Де-факто имели место случаи преобразования муниципального района в городской округ без учета факта присоединения. На данную проблему неоднократно обращалось внимание с момента принятия Федерального закона от 3 апреля 2017 года № 62-ФЗ [12, 14, 24] (Markvart, Frantske, 2017). Устранение подобных казусов видится в следующем: Федеральным законом № 87-ФЗ до 1 января 2025 года устанавливается переходный период, в течение которого федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований должны быть приведены в соответствие с внесенными изменениями, а городские округа, не соответствующие установленным федеральным законом требованиям, будут наделены статусом муниципального округа.

В текущий период происходит пересмотр созданных ранее городских округов на соответствие установленным критериям и преобразование их в муниципальные округа. В Краснодарском крае наделению статусом муниципального округа подлежат 4 из 7 городских округов; в Калининградской области – 12 из 22; в Магаданской области – 8 из 9; в Сахалинской области – 17 из 18 соответственно [19, 20].

Резюмируя изложенное, с учетом авторской позиции, можно констатировать, что изменение территориальной организации местного самоуправления обусловливает системность проблематики организации и осуществления местного самоуправления. Далее представлен систематизированный перечень основных проблем и рисков организации и осуществления местного самоуправления на основе построения территориальной организации местного самоуправления в формате округов.

Проблема дополнения перечня муниципальных образований муниципальным округом может повлечь риск преобразования всех видов муниципальных образований в формат муниципальных округов и городских округов. К формальным основаниям можно отнести исключение из Конституции Российской Федерации упоминания о городских и сельских поселениях, видимую простоту одноуровневой территориальной организации местного самоуправления для взаимоотношений между уровнями публичного управления, длительный переходный период и относительный динамизм практического воплощения новации на практике.

Проблема осуществления местного самоуправления в «оставшихся не объединенными» городских и сельских поселениях (при условии сохранения в процессах преобразования всех видов муниципальных образований) влечет риск отсутствия положительного эффекта от изменения территориальной организации местного самоуправления (в отношении поселений остается минимум полномочий, минимум ресурсов и пр.).

Проблема выражения согласия населения муниципального образования на преобразование муниципального образования может повлечь риск неполного (или недолжного) учета мнения населения по причине доминирования формата «согласия населения, выраженного представительным органом муниципального образования».

Проблема установления критериев образования городского округа с высокими пороговыми значениями влечет риск их недостижения и преимущественного преобразования муниципальных образований в муниципальные округа.

Проблема установления единого перечня вопросов местного значения для муниципальных округов и городских округов влечет риск неэффективности единообразного подхода по причине несоответствия функциональных характеристик сельских территорий и городских (урбанизированных) территорий.

Проблема территориальной отдаленности населенных пунктов от административного центра муниципального образования может повлечь риск снижения доступности решения вопросов местного значения и предоставления публичных услуг населению, возможности населения участвовать в управлении муниципальным образованием, что уже подтверждается практикой [17, 19] (Pribytkova, 2018). К категориям риска следует отнести установление границ муниципального округа с доминированием исключения об учете транспортной доступности на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях (целесообразно закрепление принципа обеспечения максимально возможной приближенности органов местного самоуправления и установления критерия доли указанных территорий).

Проблема организации муниципального управления в муниципальных округах (вероятной формой будет выступать предусмотренная Федеральным законом № 87-ФЗ «окружная модель муниципального управления» с образованием в структуре администрации муниципального округа территориального органа, на который будет возлагаться осуществление на соответствующих территориях части функций местной администрации [4], по аналогии с городскими округами) повлечет риск краткосрочного результата от процессов преобразования муниципальных образований и выстраивания двухуровневой квази-модели организации местного самоуправления.

Проблема дефицита профессиональных кадров органов местного самоуправления в условиях применения компетентностного подхода к формированию кадрового состава влечет риск неэффективности муниципального управления и обязательность учета профессиональных и личностных компетенций при отборе кадров в процессах преобразования муниципальных образований.

Таким образом, настоящий период ознаменован очередным переустройством территориальной организации местного самоуправления, влекущим ряд системных проблем и риски отрицательных последствий от преобразования муниципальных образований, в первую очередь при создании муниципальных округов и городских округов путем упразднения поселений и муниципальных районов [7] (Vasilev, 2018). Отсутствие ясности в содержании процессов формирования единой системы публичной власти, возможного установления особенностей осуществления публичной власти на отдельных территориях [5, 13] (Mukhlynina, 2020), создания федеральных территорий влечет предположения о встраивании местного самоуправления в единую систему государственной власти (единую властную вертикаль) [18], прямое и опосредованное централизованное управление, а новая модель территориальной организации местного самоуправления, упрощая эти процессы, тому подтверждение. Не отрицая необходимости укрупнения муниципальных образований, необходимо возвращаться к пересмотру критериев образования муниципального округа, наличие или отсутствие которых не допустит упразднения поселенческого уровня, имеющего потенциал развития, опираясь в том числе на зарубежный опыт [10, 11, 12, 19] (Kuznetsov, Mezhevich, Shamakhov, 2019; Markvart, Frantske, 2017).

Заключение

В проведенном исследования были выявлены и систематизированы проблемы организации и осуществления местного самоуправления на основе построения территориальной организации местного самоуправления в формате округов. К их числу отнесены проблемы возможного упразднения поселенческого уровня; отсутствия целостной концепции территориальной организации местного самоуправления по окончании переходного периода; идентичности вопросов местного значения муниципального округа и городского округа; выбора форм организации и кадрового обеспечения муниципального управления в округах; территориальной отдаленности органов местного самоуправления на территориях укрупненных муниципальных образований; использования представительных форм выражения согласия населения на преобразование муниципального образования; снижения активности участия населения в осуществлении местного самоуправления. К рекомендациям по решению указанных проблем и возможным направлениям дальнейших исследований отнесена разработка критериев образования муниципального округа для недопущения упразднения поселенческого уровня, имеющего потенциал развития; предложено закрепление принципа обеспечения максимально возможной приближенности органов местного самоуправления и установления критерия доли территорий с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.