Создание системы учета населения

В настоящее время в России существует значительное количество разнообразных баз данных, содержащих персональную информацию о населении страны. Вместе с тем единой системы учета пока не существует, несмотря на отдельные попытки ее создания.

Впервые задача создания общегосударственной автоматизированной системы учета населения и официальных документов, удостоверяющих личность граждан, была определена в Постановлении Правительства России от 23 декабря 1993 г. № 1319 [1]. При этом ответственность за создание указанной системы и выполнение необходимых работ была возложена на МВД России.

В дальнейшем работа по созданию системы учета населения была возложена на:

‑ Комитет при Президенте России по политике информатизации, который постановлением Правительства РФ от 30 декабря 1994 года № 1454 был определен государственным заказчиком федеральной целевой программы;

‑ Госкомстат России в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 24 мая 1994 года № 1016;

‑ Минтруд России, которому распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 1999 года № 583-р было поручено подготовить проект федерального закона «О государственном регистре населения Российской Федерации»;

‑ Минсвязи России, которому были поручены распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 марта 2000 года № 323-р последующие работы по проекту концепции создания автоматизированной системы «Государственный регистр населения».

В силу различных поводов заинтересованных органов исполнительной власти единая система не была создана. Вместе с тем, следует отметить, что в 2005 г. Правительством РФ была одобрена «Концепция создания системы персонального учета населения» [2], которая определяет роль и место системы персонального учета в структуре государственных информационных систем. Однако в настоящий момент реализация положений данной концепции осуществляется в рамках отдельных пилотных проектов, при этом в полной мере так и не сформирована нормативная правовая база по данному направлению.

Все это привело к тому, что в России существуют отдельные ведомственные системы учета, которые решают узконаправленные задачи и зачастую дублируют друг друга. Это, в свою очередь, приводит к нерациональному и неэффективному использованию государственных средств. Так, учет ведется федеральными и региональными органами власти (Минобороны, МВД, Минздравсоцразвития, ФНС, ЦИК и др.), организациями федерального уровня (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования).

Следует отметить, что в мировой практике существуют различные системы учета населения, которые имеют свои особенности для отдельных государств. Они направлены на получение различной информации о гражданах, в том числе о численности, составе, социально-демографических характеристиках и др.

Основными источниками данных для систем персонального учета за рубежом являются службы, ответственные за регистрацию событий естественного жизненного цикла человека и миграции населения. В основе их функционирования лежат такие задачи как обеспечение информацией органов управления для составления различных программ, бюджетов, списков избирателей, для целей здравоохранения и др., а также обслуживание населения при выдаче документов и справок.

Создание различных систем учета населения позволяет осуществлять реализацию государственной политики, регулирование и планирование деятельности органов власти, а также иметь комплексную и обобщенную информацию о населении страны. Данные системы используются в целях обеспечения безопасности, повышения качества и удобства услуг, которые государство предоставляет гражданам, а также для эффективного выполнения контрольно-надзорных функций.

Внедрение современных технологий при создании систем учета населения в зарубежных странах позволяет снизить объемы трудоемкого бумажного процесса. Также, помимо плюсов для государства, создание и внедрение таких систем непосредственно облегчает жизнь простым гражданам. В частности, снижается необходимость частного информирования многочисленных госорганов о наступлении тех или иных событий в своей жизни (например, смена места жительства).

В целом, в мире существует практика, когда каждому человеку присваивается уникальный личный номер, позволяющий соединить характеристики одного лица с другими, а также с информацией различных административных систем об этом лице. При этом идентификационный номер содержит в закодированном виде сведения об индивидуальных и не изменяющихся со временем признаках конкретного лица (например, дата и место рождения, пол). Но главная особенность состоит в том, что использование единого идентификатора персональных данных обеспечивает возможность однозначного установления соответствия персональных данных, размещаемых в различных системах учета, конкретному физическому лицу.

В мире выделяют централизованную и распределительную системы учета. Централизованная позволяет быстро реагировать на запросы пользователей и обеспечивает высокую степень защиты данных от несанкционированного доступа. Вместе с тем, существуют проблемы с поддержанием актуализированной информации, технологические проблемы сопоставимости данных, сложности выявления ошибок и обработки больших массивов информации. В этой связи создание централизованной системы осуществимо в странах с небольшой численностью населения (например, в Финляндии, где на момент создания системы численность населения не превышала 5 млн. человек).

Распределительная система позволяет получить высокую степень актуальности данных, ориентирована на выполнение отдельных функций, и может быть распространена по всей стране или отдельным регионам. Для нее характерна низкая скорость реакции на запросы пользователей, невысокая устойчивость к сбоям за счет доступа к базам данных, а также значительные затраты на создание системы за счет необходимости обеспечения каналов связи.

В чистом виде ни централизованная, ни распределенная система не являются эффективными и не подходят к использованию в России. Для нашей страны было бы целесообразно использование комбинированного варианта, который позволит сохранить достоинства обеих систем и уменьшить их недостатки. Немаловажное значение имеет наличие развитой инфраструктуры, информационно-коммуникационных технологий.

Таким образом, в настоящее время актуальность приобретает разработка системы персонального учета населения, обеспечивающей интеграцию существующих элементов и базирующейся на универсальном идентификаторе персональных данных, охватывающем все слои населения. При решении такой задачи необходимо учитывать положения Федерального закона «О персональных данных» [3], целью которого является обеспечение защиты прав и свобод человека при обработке его персональных данных, в том числе защиты прав на неприкосновенность частной жизни и личную тайну. Принятие закона связано с ратификацией нашей страной Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных [4].

Такая система обеспечит возможность существенного расширения спектра решаемых задач, облегчит доступ к различным услугам для граждан, снизит затраты государственных органов и организаций по оказанию различных услуг гражданам. Только комплексный подход к решению данной задачи позволит осуществить полный охват населения, повысить уровень автоматизации органов государственной власти и создаст возможности для получения актуализированной информации о населении страны.

[1] Постановление Правительства Российской Федерации от 23 декабря 1993 г. № 1319 "Об организационных мерах по созданию общегосударственной автоматизированной системы учета населения и официальных документов, удостоверяющих личность граждан", "Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации", 1993, № 52, ст. 5147.

[2] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 9 июня 2005 г. № 748-р, "Собрание законодательства РФ", 2005, № 24, ст. 2414.

[3] Федеральный закон «О персональных данных» от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ, "Собрание законодательства РФ", 2006, № 31 (1 ч.), ст. 3451

[4] Федеральный закон «О ратификации конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных» от 19 декабря 2005 г. № 160-ФЗ, "Собрание законодательства РФ", 2005, № 52 (1 ч.), ст. 5573