Нормативные изменения для цифровой трансформации государственного управления: пример физической культуры и спорта

Введение / обзор литературы

В эпоху цифровой трансформации всех секторов экономики значительное внимание как лиц, принимающих решения, так и исследователей уделяется внедрению современных технологий в госсекторе. В соответствии с подходом ООН [23] электронное правительство и во многом синонимичное ему цифровое государственное управление могут быть определены как область применения информационно-коммуникационных технологий, позволяющая создавать более открытые формы взаимодействия между органами государственной власти, гражданами и бизнесом. Иными словами, использование современных технологий, Интернетаионлайн-ресурсов позволяет повыситьэффективность и клиентоцентричностьгосуслуг, а также модернизировать бизнес-процессы в данной сфере.

На современном этапе цифровым становится уже весь контур государственного управления. Это подтверждается профильным отчетом ОЭСР (2024), в соответствии с которым могут выделяются 5 основных тенденций в формировании электронного правительства [26]:

1) развитие государственных услуг, ориентированных на будущее и создаваемых совместно с пользователями;

2) создание цифрового базиса для обеспечения эффективных государственных услуг;

3) персонализация и обеспечение проактивности государственных услуг в целях повышения их доступности и инклюзивности;

4) развитие государственных услуг, основанных на данных, в целях повышения эффективности принимаемых решений (включая открытые данные);

5) реализация государственных услуг как возможности участия общественности.

Зарубежные и российские авторы рассматривают вопросы развития цифрового государственного управления в широком ряду аспектов, таких как: проблематика цифрового неравенства и подходы к его преодолению [25]; стимулирование технологического предпринимательства [24]; развитие клиентоцентричности («гражданин-центричности») за счет внедрения цифровых технологий [29]; анализ эффективности внедрения электронного правительства и цифровых государственных услуг [1]; этические противоречия, связанные с развитием искусственного интеллекта [17], и другие.

В нашей стране цифровая трансформация является одним из долгосрочных и ключевых приоритетов, что отражено в обеих редакциях Национальных целей развития Российской Федерации (2020 [7]и 2024 [8]). Одним из критериев оценки цифровой трансформации на государственном уровне определена «цифровая зрелость» ключевых отраслей экономики и социальной сферы. Под таковой большинство авторов понимают текущий статус цифровой трансформации и уровень готовности той или иной системы к задачам цифровизации. Например, поДедяевой(2021) это показатель «способности создавать продукцию с помощью цифровых технологий», а также «степени готовности государства и организаций к внедрению цифровых решений в их процессы» [3]. Этот же автор в качестве одного из ключевых критериев «цифровой зрелости»выделяет степень готовности нормативно-правовой базы.

Действительно, регуляторный аспект критически важен для успешности цифровой трансформации государственного управления, однако зачастую недооценивается исследователями. Острота и актуальность данной тематики связана с широким влиянием регуляторных норм на процесс внедрения инноваций, технологий, различные институты и группы граждан, а впоследствии и на экономическое развитие страны в целом. От формируемой и обновляемой нормативно-правовой базы ожидается четкость, прозрачность и предсказуемость, а также полноценный учет специфики конкретных отраслей и технологических процессов. Важна и своевременность утверждения соответствующих регламентов. В иных случаях механизмы регулирования могут не только не способствовать, но и препятствовать развитию или распространению инновационных технологий.

Первично необходимый для поддержки цифровой трансформации пакет федеральных законов и других нормативно-правовых актовсформирован в РФ к 2010 году, в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия» [19]. Данная работа была продолжена в ходе реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы, а также Национальной программы «Цифровая экономика» [6], включавшей, в числе прочих, федеральный проект «Нормативное регулирование цифровой среды» (до 2024 года).

Вместе с тем, в периметре отдельных отраслей законодательная поддержка цифровых преобразований носит значительно менее системный характер. В рамках данной статьи ставится цель определить специфику и контур нормативных, в том числе законодательных изменений, необходимых для поддержки отраслевой цифровой трансформации на примере сферы физической культуры и спорта. К задачам относятся:

1. Выявление ключевых направлений цифровизации в отрасли, а также связанного с этим пласта нормативного регулирования.

2. Анализ имеющихся нормативно-правовых барьеров и лакун на пути цифровой трансформации физической культуры и спорта.

3. Выработка целевого перечня мер по совершенствованию законодательства.

В роли объекта исследования выступает область государственного управления физической культурой и спортом. Предметом служат практики проработки и введения регуляторных норм, охватывающие технологическое развитие данной отрасли и нацеленные на формирование «дружественной» к цифровому развитию нормативно-правовой базы.

Актуальность исследования продиктована интенсивно ведущейся в настоящее время работой по цифровой трансформации физической культуры и спорта (промышленная эксплуатация основной отраслевой государственной информационной системы – ФГИС «Спорт» – началась лишь в 2024 году [18]), ее во многом экспериментальным характером (указанная система является первой, разработанной на широко внедряемой в настоящее время платформе «ГосТех» [2]), а также имеющимся отставанием регуляторных изменений в данной сфере от технологических (проект нормативного акта, закрепляющего их в профильном для отрасли федеральном законе, разработан в 2022 году [14], но не утвержден по состоянию на начало 2025 г.), что порождает барьеры для использования вновь создаваемых цифровых продуктов.Отметим, что до 2020 годамероприятия, направленные на цифровую трансформацию сферы физической культуры и спорта, практически не имели отражения в нормативно-правовой плоскости.

Поздняя по сравнению со многими отраслями разработка федеральной ГИС привела к тому, что целым рядом субъектов РФ уже были внедрены информационные системы, автоматизирующие процессы физической культуры и спорта на региональном уровне. Появился и сегмент коммерческих организаций, специализирующихся на разработке и внедрении различных облачных и коробочных ИТ-продуктов для спортивных организаций и регионов, фактически, во многом заменив собой отсутствующие на федеральном уровне цифровые сервисы для отрасли. В результате, на сегодняшний день при планировании сопутствующих нормативно-правовых изменений требуется учет весьма комплексного ландшафта ИТ-систем и акторов, сложившегося в отрасли.

Анализ литературы в рамках подготовки статьи показал весьма малое количество публикаций, раскрывающих ее предмет. Приведем два примера имеющихся отечественных работ. Минбалеев и Титова (2021) рассматривают проблематику нормативно-правового регулирования одного из перспективных направлений цифровой трансформации физической культуры и спорта - цифрового паспорта (профиля) спортсмена [5]. Авторы, в частности, обращают внимание на необходимость отдельного регулирования по данному направлению и подсвечивают нормативные риски, связанные с защитой персональных данных, в том числе, генетической информации спортсменов. Иванов (2020) исследует аспекты законодательства касательно компьютерного спорта (киберспорта) как вида спорта, в наибольшей степени связанного с цифровыми технологиями [27]. Он отмечает наличие ряда нерешенных юридических вопросов, в частности: отсутствие антидопингового регулирования для киберспортсменов, в том числе, на международном уровне; двойственность правового статуса видеоигр в данном виде спорта (объект интеллектуальной собственности или оборудование для соревнований); недостаточность норм, регламентирующих трудовые отношения между киберспортсменами и привлекающими их спортивными организациями.

Среди зарубежных работ тема нормативного регулирования цифровой трансформации физической культуры и спорта также фигурирует редко, что можно связать с исторически сложившимся существенно меньшим государственным регулированием данного сектора, нежели в РФ. Agnes et al. (2024) рассматривают необходимые законодательные изменения в контексте внедрения тех или иных новых технологий, приводя в качестве примеров таковых системы безопасности, включая распознавание лиц, использование дронов на объектах спорта, носимые устройства для спортcменов и инструменты виртуальной реальности [22].Lewis (2024), формулируя актуальные для англосаксонского и европейского нормативного поля правовые стратегии обеспечения цифровой трансформации в спорте, ссылается исключительно на необходимость соблюдения действующего законодательства [28]. К таковому он, в частности, относит:

регуляторные нормы, связанные с защитой персональных данных, такие как GDPR (ЕС), CCPA (США) и другие;

необходимость регулярных аудитов кибербезопасности и контроля доступа к спортивным данным;

обязательное уведомление пользователей и регуляторов в случае утечек данных (в зависимости от юрисдикции);

регулирование ИИ и машинного обучения, в том числе, для обеспечения прозрачности алгоритмов, нивелирования рисков предвзятости и дискриминации, обеспечения качества данных;

работу с интеллектуальной собственностью и антимонопольным регулированием;

соблюдением норм трудового права в контексте цифровой трансформации.

Иными словами, если в зарубежной практике цифровизация спортивной сферы несет за собой необходимость учета более общих межотраслевых норм, а также проработки соответствующих компетенций профильных экспертов, то российский правовой контекст порождает необходимость коррекции имеющихся, а в отдельных случаях и разработки новых законодательных актов.

Таким образом, выбранная для исследования тематика имеет значимую научную новизну, поскольку позволяет впервые систематизировать подход к изучению взаимодействия технологических инноваций и нормативно-правового регулирования в сфере физической культуры и спорта, в том числе, с вовлечением бизнес-практик.

Методы и источники данных

Использованные при подготовке статьи методы включают, в первую очередь, анализ нормативно-правовой базы РФ, относящейся к цифровой трансформации и внедрению современных технологий, как в целом, так и в сфере физической культуры и спорта в частности. Ключевыми источниками данных для такого анализа послужили федеральные законы, постановления и распоряжения Правительства РФ, с том числе, утверждающие документы концептуального и стратегического характера, приказы Минспорта России и других вовлеченных органов государственной власти, а также иные регламенты.

Для анализа нормативно-правовых барьеров цифровой трансформации отрасли использовался сравнительный анализ существующих и предлагаемых законодательных норм. Его результаты валидизированы серией из 4-х экспертных интервью с представителями спортивных организаций, юристами и IT-специалистами, входившими в состав межведомственной рабочей группы по цифровой трансформации физической культуры и спорта [1], действовавшей при Минспорте России в 2020-2021 гг. Рассмотрен также ряд практик и кейсов введения различных мер нормативного регулирования по отношению к технологиям, связанных с влиянием на коммерческий сектор и бизнес-сообщество.

Важно подчеркнуть, что проанализированная нормативная база относится, в первую очередь, к федеральным регламентам.На уровне законодательства субъектов РФ актуальность вопроса нормативных барьеров цифровой трансформации сочтена опрошенными экспертами значительно более низкой; в свою очередь, нормотворческий процесс, направленный на устранение таких барьеров, характеризуется более высокой скоростью и меньшим количеством согласований, чем на федеральном уровне.

Результаты

Цифровая трансформация сферы физической культуры и спорта требует не только разработки информационных систем, но и существенного изменения бизнес-процессов, включая внесение изменений в действующуюнормативно-правовую базу.

Основным регламентом в данном случае являетсяФедеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» [21] и подзаконные нормативные правовые акты. Среди последних следует выделить Единуювсероссийскуюспортивнуюклассификацию(ЕВСК), утверждаемую приказом Минспорта России [10] иопределяющую порядокприсвоения и подтверждения спортивных званий и разрядов, а также соответствующие нормы в официально признанных видах спорта.

Снятие нормативных барьеров цифровой трансформации, по мнению опрошенных экспертов, охватывает нормы целого ряда статей 329-ФЗ. Изменения должны обеспечить, в том числе, следующие возможности:

· формирование и ведение электронных реестров спортивных достижений, спортивных разрядов и званий, квалификационных категорий спортивных судей, тренеров, специалистов в области физической культуры и спорта;

· закрепление понятия «цифровой паспорт» спортсмена (судьи, тренера) для обеспечения возможности аккумулирования и обработки данных о спортивных достижениях лиц, занятых в отрасли;

· определение полномочий и обязанностей сторон, вовлеченных в создание, развитие и эксплуатацию перечисленных сервисов;

· обоснование выделения ассигнований федерального бюджета на реализацию инициатив по цифровой трансформации отрасли;

· проведение физкультурных и спортивных мероприятий в дистанционном и онлайн формате, а также в виртуальной среде.

Предлагаемые на экспертном уровне изменения в ЕВСК связаны преимущественно с возможностями использования электронных форм документов и уведомлений, а также электронной подписи при направлении пакетов документов на согласование. Важен и еще один аспект: алгоритмизация критериев присвоения спортивных разрядов и званий по видам спорта в рамках ЕВСК, позволяющая принимать решения о присвоении спортивных разрядов и званий машинным способом. Следовательно, в дальнейшем целесообразно отдельное рассмотрение приложений по видам спорта к ЕСВК на предмет возможных изменений.

Часть рассмотренных выше предложений, сформулированных в рамках экспертного диалога, была включена в проект изменений 329-ФЗ, выработанный в 2022 году, однако вплоть до 2025 года указанный законопроект не был принят.В результате, на сегодняшний день, отсутствует, например, нормативно закрепленная возможность работы по присвоению спортивных разрядов и званий в отраслевой федеральной государственной информационной системе - Единой цифровой платформе «Физическая культура и спорт» (ФГИС «Спорт»).

Среди успешно реализованных нормативных изменений можно отметить легитимизацию возможности регистрации граждан на физкультурные и спортивные соревнования посредством Единого портала государственных услуг.В 2024 году распоряжением Правительства России утверждено «Стратегическое направление в области цифровой трансформации физической культуры и спорта» [16], что позволило сняло барьер для разработки соответствующих региональных стратегий и позволило снизить сопротивление процессам цифровой трансформации «на местах».

В Таблице 1 обобщен перечень необходимых для обеспечения цифровой трансформации физической культуры и спорта РФ нормативных изменений. Важно подчеркнуть, что таковые не ограничиваются зоной ответственности Минспорта России, нося межведомственный характер.К примеру, создание цифрового паспорта спортсмена подразумевает включение в него медицинских данных (зона ответственности ФМБА России), углубленное медицинское обследование спортсменов и выдача им медицинских справок производится в соответствии с нормами Минздрава России [11], цифровизация детско-юношеского спорта требует взаимодействия и обмена данными с Минпросвещения Россиии Минобрнауки России, а сбор статистики и хранение данных входит в компетенцию Росстата [13]и Росархива.

Таблица 1. Нормативно-правовые акты, в которые необходимо внесение изменений в рамках цифровой трансформации физической культуры и спорта

Несмотря на сложившееся доминирование госсектора, в российской сфере физической культуры и спорта активно развиваются и негосударственные коммерческие и некоммерческие организации, включая технологические проекты (так называемый рынок спорттех [15]). Интерес государства к развитию спортивного предпринимательства, в том числе технологического, признается как Стратегией развития физической культуры и спорта до 2030 года, так и научными авторами [4].

Вместе с тем, имеющиеся практики государственной поддержки предпринимательства в спорте носят спорадический характер. К таковым можно отнести включение данной сферы в перечень наиболее пострадавших от пандемии COVID-19в 2020 году с возможностью отсрочки налогов и социальных платежей [9]. Другим примером являются принятые в 2021 году поправки в Налоговый кодекс РФ, закрепившие возможность оформления гражданами социального вычета по расходам на физкультурно-оздоровительные услуги [20].

Итак, для частных проектов цифровой трансформации отечественного спорта прямых государственных стимулов на сегодняшний день не предусмотрено, что, несомненно, является существенным организационным и регуляторным пробелом. Неучет интересов бизнеса при формировании нормативно-правовой базы цифровой трансформации нести за собой различные негативные эффекты. В этой связи целесообразна практика обсуждения разрабатываемых норм на площадках специализированных межведомственных и государственно-частных рабочих групп.Подобный формат уже зарекомендовал в рамках реализации нацпрограммы «Цифровая экономика Российской Федерации».Отметим, что в 2020-2022 гг. при межведомственной рабочей группе по цифровой трансформации сферы физической культуры и спорта [12] действовала экспертная группа по направлению «Нормативное регулирование цифровой трансформации сферы физической культуры и спорта, в том числе киберспорта». В рамках ее работы с учетом мнений широкого круга заинтересованных сторон проведена инвентаризация целесообразности изменений норм, необходимых для поддержки внедряемых технологий, сохраняющая свою актуальность и на сегодняшний день.

Нормативное обеспечение цифровой трансформации государственного управления в той или иной отрасли подразумевает не только разработку новых законодательных актов, «дружественных» к цифровому развитию, но и необходимость следования уже сложившемуся правовому полю. Отраслевая специфика физической культуры и спорта связана, в том числе, с фактическим приоритетом международных норм (например, правил вида спорта) над отечественными. В ходе внедрения технологий в отрасли необходим учет таких регламентов, как:

· международные нормативно-правовые акты, регламентирующие проведение спортивных соревнований и отчетность по ним;

· международные и российские антидопинговые нормы;

· положения Федерального закона от 04 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»;

· Всероссийский реестр видов спорта, правила по видам спорта, уставы общероссийских и международных спортивных федераций;

· нормы спортивной медицины.

Важным аспектом является и обеспечение информационной безопасности в соответствии с действующим законодательством, включая Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ«О персональных данных» и подзаконные акты, такие как требования к информационным системам, утверждаемые приказами Федеральной службы по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК России). Актуальность этих норм по отношению к обсуждаемой сфере вдвойне велика с учетом высокой доли несовершеннолетних лиц среди спортсменов, а также в связи с необходимостью оборота данных, имеющих статус медицинской тайны, по итогам углубленных медицинских обследований (УМО) и для получения допуска к спортивным соревнованиям.

Обсуждение результатов

Поддержка цифровой трансформации физической культуры и спорта видится невозможной без своевременного обновления правовой базы, включая как принятие новых нормативных актов, так и редакцию действующих регламентов. С учетом недостаточной на сегодняшний день динамики этого процесса важно обеспечить ускорение нормотворческой деятельности, направленной на регулирование цифровых технологий в спортивной сфере.

Вместе с тем, широкий перечень разноплановых регламентов и поправок к ним, рассмотренных выше и необходимых в рамках цифровой трансформации физической культуры и спорта, требует комплексного и межведомственного подхода к регулированию.

С позиций комплексности работа должна включать следующие направления:

распределение и формализация полномочий вовлеченных в процесс цифровой трансформации физической культуры и спорта органов государственной власти

закрепление в правовом поле норм, связанных с использованием внедряемых информационных систем;

обеспечение защиты персональных данных, включая данные несовершеннолетних спортсменов, в том числе относящиеся к медицинской тайне;

стандартизацию требований к технологиям и системам, используемым в физкультурно-спортивной сфере;

стимулирование внедрения отечественных технологических продуктов в российской сфере физической культуры и спорта;

поддержку новых видов спорта, частично или полностью реализуемых в цифровой среде (таких как компьютерный спорт, фиджитал спорт, спортивное программирование и другие);

поддержку технологического предпринимательства в физкультурно-спортивной сфере.

С позиций межведомственного подхода, для обеспечения корректного формирования нормативно-правовой базы необходимо плотное сотрудничество различных федеральных органов исполнительной власти, а также вовлечение представителей образовательной сферы, субъектов Российской Федерации, общероссийских спортивных федераций по видам спорта, коммерческих и некоммерческих организаций.

Критически важнойв этой ситуации представляется координирующаяроль площадок, способных организовать эффективное взаимодействие указанных сторон. В настоящее время к таковым может быть отнесенКомитетпо физической культуре, спорту, туризму и делам молодежиГосударственной Думы РФ. Однако может быть сформировано и альтернативноесообщество с участием представителей спорта, ИТ-индустрии и юристов, располагающее необходимыми для качественной и всесторонней проработки норм компетенциями. Важно, чтобы оно было наделено соответствующими полномочиями (например, в формате рабочей группы, получившей поддержку федеральных регуляторов и органов законодательной власти).

Реализация перечисленных предложений в перспективе позволит ускорить процесс цифровой трансформации физической культуры и спорта, а также оптимизировать межведомственное взаимодействие в части ее нормативно-правового обеспечения.

Заключение

Цифровая трансформация является неотъемлемой частью современного этапа развития сферы физической культуры и спорта. В ходе исследования были выявлены ключевые направления цифровизации в данной отрасли, а также определены основные нормативно-правовые барьеры, препятствующие эффективному внедрению цифровых технологий. Важным аспектом является необходимость своевременного обновления нормативной базы, что позволит устранить существующие пробелы и создать благоприятные условия для дальнейшего развития цифровых сервисов и технологий в отрасли.

Результаты исследования показали, что для успешной цифровой трансформации физической культуры и спорта требуется комплексный подход, включающий внесение изменений в действующее правовое поле и разработку новых отраслевых регламентов. Особое внимание при этом должно быть уделено вопросам защиты персональных данных, стандартизации технологических процессов, а также поддержке новых видов спорта, связанных с цифровой средой. Кроме того, важным элементом является стимулирование технологического предпринимательства и вовлечение бизнес-сообщества в нормотворческий процесс.

Межведомственное взаимодействие и координация усилий различных государственных органов, а также привлечение экспертов из сферы ИТ, юриспруденции и спорта являются ключевыми факторами успеха. Создание специализированных рабочих групп и площадок для обсуждения нормативных изменений позволит ускорить процесс внедрения инноваций и минимизировать регуляторные риски.

Существенная нехватка исследований, взаимосвязывающих цифровые и регуляторные изменения в спортивной сфере, свидетельствует о целесообразности дальнейшей работы по данному направлению. Это поможет в создании более целенаправленных и гибких форм регулирования в области физической культуры и спорта, а также ее цифровой трансформации как не только технического, но и социального процесса, требующего учета интересов множества вовлеченных сторон.

[1]Приказ Министерстваспорта Российской Федерацииот 10 июля 2020 года № 511 «О межведомственной рабочей группе по цифровой трансформации сферы физической культуры и спорта».