Анализ финансирования федерального проекта «Сохранение озера Байкал»

Введение

Российская Федерация занимает второе место в мире по обеспеченности водными ресурсами, однако качество воды из года в год ухудшается, что может привести к необратимым последствиям. Необходимость сохранения уникальных водных объектов, таких как озеро Байкал, обуславливает актуальность исследования. Для защиты окружающей среды и обеспечения экологической безопасности был принят Национальный проект «Экология» (2019 - 2024 гг.) [10], который включает на сегодняшний день 9 федеральных проектов (ФП) (изначально 11), связанных с охраной окружающей среды. Три из них относятся к охране водных ресурсов: «Оздоровление Волги» (охватывает 16 регионов), «Сохранение озера Байкал» (3 региона) и «Сохранение уникальных водных объектов» (56 регионов). С 2025г. на основе вышеперечисленных проектов предполагается создать единый водный проект, который также охватит реки Неву, Иртыш, Дон, Амур, Урал, Волхов, Терек, озеро Ильмень. Цель проекта - способствовать улучшению качества жизни почти 85% населения России, проживающего в бассейнах этих рек. Также с 2025г. планируется не продлевать ФП «Чистая страна», а реализовывать ФП «Генеральная уборка», как более масштабный и включающий объекты для последующей рекультивации не только на суше, но и в водных объектах (подъем и утилизация затонувших кораблей).

Проблемам экологического состояния водных объектов и, в частности, охране озера Байкал посвящен ряд статей российских ученых: Гордеевой Е.М. [3], Ющенко М.С. [12], Дицевича Я.Б. и Колобова Р.Ю. [5]. Вопросы финансирования экологических проектов рассматривались в работах Архиповой В.В. [2], Абрамовой М. А., Дубовой С. Е., Рубцова Б. Б. [1], Махалиной О.М., Махалина В.Н. [7], Мирошниченко О., Мостовой Н. [8]. Вместе с тем не были достаточно исследованы источники и инструменты финансирования ФП «Сохранение озера Байкал». Поэтому целью данного исследования является проведение анализа источников финансирования «водных» федеральных проектов, в частности, ФП «Сохранение озера Байкал» за 2019-2021гг., и разработка рекомендаций по совершенствованию финансового-экономических механизмов его реализации.

Научная новизна исследования заключается в авторском анализе данных по финансированию ФП «Сохранение озера Байкал» и выработке предложений по возможным инструментам внебюджетного финансирования данного ФП.

Методологическую основу исследования составляли функциональный научных подход, методы экономического анализа.

Особенности финансирования «водных» проектов

Доля финансирования «водных» проектов в общем финансировании НП «Экология» незначительна (6,3%). Среди источников финансирования преобладают средства федерального бюджета, а внебюджетные источники по программе «Сохранение уникальных водных объектов» не предусмотрены, а по «Сохранение озера Байкал» составляют менее 1% (см. Таблицу 1).

Таблица 1 – Источники финансирования «водных» федеральных проектов национального проекта «Экология» за период 2019-2024 гг.

Источник: составлено автором на основе данных Паспорта национального проекта «Экология» [10]

Проанализируем особенности реализации и финансирования ФП «Сохранение озера Байкал» за 2019-2021гг. Стоит отметить, что Байкал является самым древним (возраст более чем 30 млн лет) и самым глубоким (до 1642 м) озером на земле. Байкал содержит 20% мировых запасов пресной воды и является объектом Всемирного природного наследия ЮНЕСКО [3]. Однако в последние десятилетия все увеличивающееся загрязнение озера может привести к экологической катастрофе. Остро стоит проблема утилизации отходов Байкальского целлюлозно-бумажного комбината (БЦБК) и других промышленных предприятий, сброса сточных вод как в само озеро, так и в впадающую в него реку Селенгу. В Центральной экологической зоне Байкала сейчас недостает более 20 очистных сооружений. [1]

Важность защиты и охраны озера Байкал отражена в «Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия», «Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» [6], Федеральном законе от 1 мая 1999 г. № 94‑ФЗ «Об охране озера Байкал».

В соответствии с паспортом НП «Экология» ФП «Сохранение озера Байкал» направлен на:

− сохранение и восстановление биоресурсного потенциала и биологического разнообразия водных объектов Байкальской природной территории (БПТ);

− охват площади БПТ государственным экологическим мониторингом;

− сохранение и восстановление водных объектов;

− сокращение объемов сбросов загрязненных сточных вод в водные объекты БПТ.

Планируется достичь следующих результатов по выполнению показателей федерального проекта с 2018г. по 2024г.: сократить объемы сбросов загрязненных сточных вод в водные объекты БПТ на 58 % ( с 247 560 до 145 644 тыс. м3) (разд. 3, п. 6.6); с 70% до 100% довести охват площади БПТ государственным экологическим мониторингом (разд. 3, п. 12.1) [10]. Предусмотрено строительство и модернизация очистных сооружений совокупной мощностью более 350 тысяч куб. метров в сутки, возведение инженерной защиты протяженностью более 18 км. Площадь территорий в акватории озера Байкал, подвергшихся высокому и экстремально высокому загрязнению, должна снизится с 448,9 га до нуля к началу 2025 г.

Основным источником всех федеральных проектов являются средства федерального бюджета. Проанализируем инструменты финансирования из федерального бюджета ФП «Сохранение озера Байкал» за 2019-2021г. (в таблице 2 приведены данные за 2021г., аналогичным образом были собраны и проанализированы данные за 2019г. и 2020г.). По всем инструментам финансирования выполнение запланированных расходов приближается к 100%. Похожая ситуация наблюдалась и за предшествующие 2 года. Однако в 2019г. межбюджетные трансферты, направленные на снижение общей площади территорий, подвергшихся высокому и экстремально высокому загрязнению и оказывающих воздействие на озеро Байкал, были исполнены только на 23,6%, а в 2020г. субсидии на осуществление капитальных вложений, предназначенные для модернизации и строительства очистных сооружений для очистки загрязненных сточных вод - на 66,1%.

За все исследуемые 3 года, как видно из данных таблиц 2 и 3, наиболее значимыми инструментами бюджетного финансирования являются межбюджетные трансферты из федерального бюджета, а также субсидии. Лидером по утвержденным бюджетным ассигнованиям из консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2020 - 2021гг. стала Иркутская область – в 2020г. на ее долю приходилось 92,6%, а в 2021г.- 93% всех ассигнований, при этом исполнение бюджетных обязательств составило в 2020г. -71,8%, а в 2021г.- 100% (см. таблицы 4-5).

Таблица 2 – Инструменты финансирования из федерального бюджета ФП «Сохранение озера Байкал» за 2021 год

Продолжение таблицы 2

Таблица 3 – Состав и структура источников финансирования ФП «Сохранение озера Байкал» за 2019-2021 гг.

Таблица 4 – Инструменты финансирования из консолидированных бюджетов субъектов РФ ФП «Сохранение озера Байкал» за 2020 год

Таблица 5 – Инструменты финансирования из консолидированных бюджетов субъектов РФ ФП «Сохранение озера Байкал» за 2021 год

На ФП «Сохранение озера Байкал» в 2022 г. было выделено 8,5 млрд руб., в результате в акватории Байкала было ликвидировано 9 свалок и очищено 110 тыс. куб. м. [2] В 2023-2025г. планируется профинансировать мероприятия по сохранению озера в размере около 22 млрд рублей. По итогам 2023 г. можно сделать вывод о стопроцентном кассовом исполнении ФП. В Центральной экологической зоне Байкальской природной территории было ликвидировано 17 несанкционированных свалок (26,28 га). В Иркутской области – 7 свалок, в Республике Бурятия – 10 свалок.

Однако, ряд мероприятий по оздоровлению и сохранению Байкала не были выполнены. Основная проблема, по мнению аудиторов Счетной палаты, - плохое качество подготовки или отсутствие проектной документации. Так основным предприятием -загрязнителем Байкала является БЦБК, загрязненная территория которого составляет 541 гектар. Из-за отсутствия проектной документации в 2020г. финансирование (3,6 млрд рублей), выделенное на работы по ликвидации накопленного вреда, причиняемого БЦБК, было направлено на иные цели, а в 2023-2024 гг. сокращено в полном объеме [3]. Из-за необходимости корректировки и уточнения проектной документации на полгода были перенесены мероприятия по строительству и реконструкции сооружений очистки сточных вод. Также из-за недостаточных мощностей рыбоводных заводов показатель объема выпуска молоди и личинок омуля был снижен в 2020г. до 60% от первоначально запланированного, в целом воспроизводство водных биоресурсов Байкала ведется неэффективно.

Рекомендации по привлечению внебюджетных источников финансирования для ФП «Сохранение озера Байкал»

Стоит отметить, что внебюджетные источники финансирования ФП «Сохранение озера Байкал» предусмотрены всего лишь в размере 0,6% от суммы финансирования (см. табл.1), причем данные о фактическом их привлечении и инструментах финансирования не публикуются. На наш взгляд, недостаточная проработанность механизма привлечения внебюджетных средств не позволяет кардинально улучшить экологическую ситуацию, сложившуюся в Байкальском регионе. В мировой и российской практике инструментами внебюджетного финансирования «водных» программ и проектов чаще всего являются:

− механизм государственно-частного (ГЧП)/ муниципально-частного партнерства (МЧП);

− «зеленые» облигации (федеральные, региональные, корпоративные);

− «зеленые» кредиты (процентная ставка по которым субсидируется со стороны государства).

На сегодняшний день на платформе поддержки инфраструктурных проектов «РосИнфра» зарегистрировано 260 инвестиционных проектов в сфере экологии, 95% из которых относятся к обращению и обработке твердых коммунальных отходов (ТКО) (246 проектов) [11]. Основной формой реализации данных проектов является концессионное соглашение - 224 проекта. Механизм ГЧП/МЧП также активно используется в коммунальной сфере – тепло-водоснабжении, водоотведении, электроснабжении -199 проектов, из них 194 проекта также реализуются в виде концессий.

Из всех федеральных проектов национального проекта «Экология» только для реализации ФП «Комплексная система обращения с ТКО» предусмотрена возможность привлечения ГЧП/МЧП. Данный положительный опыт было бы целесообразно распространить и на «водные» проекты, например, при очистке сточных вод и акваторий частный партнер получал бы возможность создания платных зон отдыха и т.п. Использование механизма ГЧП для реализации государственной программы Китая по очистке воды для городов - China's Sponge City Program на 79,75% финансируется за счет привлечения средств с использованием государственно-частного партнерства и льготного кредитования частных инвесторов [14].

По данным Bloomberg в 2023г. зеленые облигации (green bonds) стали бесспорными лидерами среди мировых ESG облигаций, достигнув 575 млрд. долларов США, в то время как социальных облигаций (social bonds) и облигаций устойчивого развития (sustainability bonds) было выпущено на 135 млрд. дол. и 161 млрд. дол соответственно [4]. Причем крупнейшим эмитентом зеленых облигаций стали правительства Италии (10 млрд. евро), Франции, Германии, Ирландии, Нидерландов и Великобритании на общую сумму 190 млрд. долларов.

Среди зеленых облигаций выделяют так называемые «тематические» облигации:

− солнечные облигации (solar bonds) - муниципальные доходные облигации, предназначенные для финансирования возобновляемых источников энергии, в первую очередь солнечной энергии, и развития местных технологий;

− лесные облигации (forest bonds) эмитируются для финансирования проектов, связанных с защитой лесов, включая тропические;

− климатические облигации (climate bonds) выпускаются для финансирования проектов, направленных на сокращение выбросов углекислого газа или смягчение последствий изменения климата;

− голубые облигации (blue bonds) - финансовые инструменты, предназначенные для поддержки устойчивых океанских, морских и рыболовных проектов. Они являются достаточно новым долговым инструментом. Первые в мире суверенные голубые облигации были выпущены Сейшельскими Островами при поддержке Всемирного банка на 15 млн. долларов США в октябре 2018г. С 2018г. по 2022г. было эмитировано 26 выпусков голубых облигаций на общую сумму 5 млрд долларов США, при среднегодовом темпе роста в 92%. В настоящее время голубые облигации составляют менее 0,5% рынка устойчивого долга. Голубые облигации выпускаются в первую очередь для финансирования проектов по очистке воды океанов, морей, рек и озер от загрязнения, биоразнообразию и устойчивому рыболовству. Медианный срок погашения выпущенных голубых облигаций составляет 7 лет, тогда как средний срок погашения - 8,9 г., что сопоставимо со средним сроком погашения зеленых облигаций (7-9 лет). Самыми краткосрочными стали голубые облигации Банка Китая - 2 года, а самыми долгосрочными - голубые облигации Белиза -20 лет. Купонные ставки по выпущенным голубым облигациям составляют от 0,1% до 9% годовых. [14]

Основными эмитентами голубых облигаций стали финансовые институты (14 выпусков), и в первую очередь Всемирный банк и Международная финансовая корпорация (IFC). Всемирный банк провел 5 выпусков голубых облигаций на общую сумму 324 млн. долларов США в рамках программы PROBLUE, принятой в 2018г. для поддержки реализации четырнадцатой цели устойчивого развития (ЦУР) «Устойчивое и комплексное развитие океанических секторов в здоровых океанах». Голубые облигации также были выпущены государственным Bank of China и правительством провинции Хайнань, экологической организацией Nature Conservancy, пяти корпорациями, тремя банками при поддержке Международной финансовой корпорации. Однако, в отличие от большинства видов зеленых облигаций, в секторе голубых облигаций еще не сложились стандарты и правила работы и раскрытия информации, что тормозит его развитие. Опыт выпуска голубых облигаций в будущем может быть использован для финансирования «водных» программ и проектов в нашей стране.

В России популярность ESG-облигаций также растет. С августа 2019 г. на Московской бирже была создана платформа поддержки ESG - инициатив - Сектор устойчивого развития, включающий 3 сегмента: «зеленых» облигаций, «социальных» облигаций и облигаций национальных проектов. Сегмент национальных проектов содержит облигации российских и иностранных эмитентов, соответствующие целям и задачам национальных проектов: «Экология», «Демография», «Здравоохранение», и при наличии подтверждения органами власти о данном соответствии.

В 2023г. по сравнению с 2022г. объем выпуска ESG-облигаций вырос на 34,5% до 142,8 млрд руб. [4]. Основную долю выпуска составили зеленые облигации -46%, затем социальные облигации - 31% и облигации устойчивого развития – 23%. По итогам 2023 г. в Секторе устойчивого развития ММВБ биржи было размещено 8 выпусков ESG-облигаций на общую сумму 140,8 млрд руб. Основными эмитентами зеленых облигаций стали: Государственная корпорации развития «ВЭБ.РФ» (выпуск 40 млрд руб.), АО «Банк ДОМ.РФ» (5 млрд руб.), ООО «ЛЕГЕНДА» (3 млрд руб.), Банк ГПБ (15 млрд руб.), Правительство Москвы (2 млрд руб.).

В настоящее время из всех федеральных проектов, входящих в национальный проект «Экология», зеленые облигации выпускаются только для финансирования ФП «Комплексная система обращения с ТКО» и ФП «Чистый воздух». На наш взгляд, было бы целесообразно разработать механизм привлечения внебюджетного финансирования в виде выпуска голубых облигаций (как подвида зеленых облигаций) для финансирования проектов и мероприятий связанных с «водными» федеральными проектами. Такие голубые облигации могли бы быть выпущены в виде федеральных облигаций, например, в виде специального федерального займа на цели сохранения озера Байкал, муниципальных облигаций, корпоративных облигаций, эмитированных предприятиями-загрязнителями для реализации проектов по очистке сточных вод в реки и озера и т.п. Для повышения привлекательности голубых облигаций для них необходимо предусмотреть освобождение полученного процентного дохода от налога на прибыль для инвесторов-юридических лиц и от НДФЛ для инвесторов-физических лиц, а также освободить инвесторов от налога на доходы при продаже облигаций.

Для успешного размещения зеленых облигаций также необходима государственная поддержка «зеленых» инвестиционных фондов и фондов устойчивого развития (Sustainable Funds), Мировая тенденция последних трех лет – опережающий рост активов данных фондов по сравнению с фондами, инвестирующими в традиционные активы [13], и рост доходности «зеленых» инвестиций. По данным Morgan Stanley в 2023г. устойчивые фонды обеспечили среднюю доходность в 12,6%, что почти на 50% превышает доходность традиционных фондов в 8,6%, а их активы выросли на 15% по сравнению с 2022г. (3,4 трлн дол). На устойчивые фонды сейчас приходится 7,2% от общего мирового объема всех активов, находящихся под управлением инвестиционных фондов [16]. В России фонды устойчивого развития развиты слабо, организованы в виде закрытых паевых инвестиционных фондов и предназначены для квалифицированных инвесторов. Необходимо стимулировать инвесторов приобретать зеленые финансовые инструменты (зеленые облигации, паи ПИФов устойчивого развития и др.), расширить перечень зеленых финансовых инструментов, предназначенных для неквалифицированных инвесторов.

Выводы

На основе проведенного анализа финансирования ФП «Сохранение озера Байкал» за 2019-2021гг. можно сделать вывод, что наиболее значимыми инструментами финансирования являются межбюджетные трансферты из федерального бюджета, а также субсидии. В начале реализации федерального проекта, а по некоторым мероприятиям и в более поздний период времени наблюдалось значительное недоисполнение бюджетных обязательств связанное, в первую очередь, с низким качеством подготовки проектной документации или ее отсутствием, а также зачастую отсутствием производственных возможностей для выполнения поставленных в проекте целей (например, по объему выпуска в озеро молоди и личинок омуля).

Для повышения эффективности реализации «водных» федеральных проектов были даны рекомендации по необходимости разработки механизма привлечения внебюджетных источников финансирования, и в частности ГЧП/МЧП и выпуска «голубых» (как подвида «зеленых» облигаций).

[1] Героева А. Проект «Сохранение озера Байкал продлят еще на 6 лет//Ведомости. 21.07.2022 URL: https://www.vedomosti.ru/ecology/protection_nature/news/2022/07/21/932464-proekt-sohranenie-ozera-baikal-prodlyat-esche-na-shest-let (дата обращения 01.04.2024)

[2] Правительство выделит ₽22 млрд на сохранение Байкала// РБК. 19.04.2023 https://www.rbc.ru/business/19/04/2023/643fb5f79a79471e1832597d (дата обращения 05.04.2024)

[3] Сергей Мамедов обозначил проблемные зоны в реализации мероприятий по охране озера Байкал

https://ach.gov.ru/news/problemnye-zony-v-realizatsii-meropriyatiy-po-okhrane-ozera-baykal?highlight-search-result=%D0%A1%D0%9E%D0%A5%D0%A0%D0%90%D0%9D%D0%95%D0%9D&highlight-search-result=%D0%9E%D0%97%D0%95%D0%A0&highlight-search-result=%D0%91%D0%90%D0%99%D0%9A%D0%90 (дата обращения 05.04.2024)

[4] Green bonds reached new heights in 2023. Bloomberg Professional Services.February 8, 2024 https://www.bloomberg.com/professional/insights/trading/green-bonds-reached-new-heights-in-2023/ (date of access 11.03.2024).