Нормативно-правовое обеспечение развития инструментов внебюджетного финансирования национального проекта «Экология»

Введение

В соответствии с Указом президента РФ №204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» на долю внебюджетного финансирования приходится более 7,5 трл. [1] руб. Стоит отметить, что 86% всего объема финансирования приходится на следующие проекты: «Экология», «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года» [1].

Согласно паспорту национального проекта «Экология» до половины источников финансирования приходится на внебюджетные [2]. Это говорит о готовности государства привлекать частные средства для финансирования социально значимых и природоохранных мероприятий. Также это порождает необходимость проводить активную политику привлечения частного капитала в подобные мероприятия. Данная статья посвящена обзору необходимых предложений и корректировок, которые должны быть внесены в нормативно-правовую базу обеспечения внебюджетного финансирования национального проекта «Экология».

Аспекты привлечения инструментов внебюджетного финансирования национальных программ и проектов и создание условий для их успешной реализации рассмотрены в ряде научных трудов российских авторов. В частности, внебюджетное финансирование национального проекта «Экология» рассмотрено в работах Зворыкиной Ю.В., Семенцова С.П. [3], Тютюкина Е.Б. [4], Седаш Т.Н. [5] и др. Авторы рассматривают вопросы установления предельной ставки эффективности мероприятий и проектов, реализуемых в рамках Нацпроекта «Экология», необходимых для привлечения внебюджетных средств, а также рассматривают механизм стимулирования привлечения частных инвестиций со стороны государства.

Ажлуни А.М., Шарыгина О.Л. [6] рассматривают привлечение внебюджетных источников финансирования национальных проектов с точки зрения фискальной политики и её реформирования. Бозиева И.А. [7] исследует механизм формирования и снижения рисков инвесторов в рамках финансирования национальных проектов, а также рассматривает инновационные инструменты финансирования подобных мероприятий.

Правовые институциональные и методические основы внебюджетного финансирования национальных программ и проектов рассмотрены в исследованиях Иванова О.Б. и Бухвальда Е.М. [8].

Отечественные авторы также много внимания уделяют развитию государственно-частного партнёрства в рамках реализации национальных проектов. В частности, данной теме посвященный работы Тютюкиной Е.Б. и Седаш Т.Н. [9], Фирсовой Е.А. и Куликова В.А. [10].

По-прежнему остается не полностью раскрытым такой важнейший аспект развития механизма внебюджетного финансового обеспечения национальных проектов, как формирование системы нормативно-правовых актов, закрепляющих преференции со стороны государства в отношении частных инвесторов-участников Нацпроекта, а также создающих максимально прозрачную и открытую информационную среду и методологическое обеспечение.

Целью настоящей статьи является выявление направлений развития нормативно-правового обеспечения внебюджетного финансирования национального проекта «Экология».

Научную новизну исследования составили предложения авторов по формированию требований к уполномоченным банкам и заемщикам программ льготного кредитования участников национального проекта «Экология»; по включению в действующее законодательство налоговых и амортизационных преференций в отношении участников национального проекта «Экология».

Подготовленные рекомендации могут быть использованы в законодательном процессе Российской Федерации, в частности, быть рассмотрены Правительством РФ.

Методы

В целях исследования был произведён обзор существующих нормативно-правовых актов, регулирующих внебюджетное финансирование национальных проектов, в том числе природоохранных программ и отдельных проектов в области защиты окружающей среды; рассмотрена методологическая база регулирования их финансирования в Российской Федерации. Также систематизирована информация о ключевых эмитентах так называемых «зелёных» финансовых инструментов в Российской Федерации.

Обобщенно сгруппирован зарубежный опыт успешного внебюджетного финансирования национальных проектов и программ, на основе чего сформулированы рекомендации для развития нормативно-правовой базы внебюджетного финансирования национальных проектов и программ, в частности, национального проекта «Экология».

Применены методы исследования: обобщение, группировка, классификация, выявление причинно-следственных связей.

Построена организационная модель внебюджетного финансирования национального проекта. Данная модель позволяет выявить слабые места нормативно-правового обеспечения внебюджетного финансирования природоохранных мероприятий в Российской Федерации.

Также были классифицированы основные инструменты привлечения частного капитала в природоохранные проекты и проведён обзор рынка «зелёных» финансовых инструментов с целью выявления тенденций и перспектив развития.

Результаты

Среди основных барьеров, препятствующих использованию инструментов внебюджетного финансирования федеральных проектов в рамках Нацпроекта «Экология», по мнению представителей Всемирного банка (доклад от 27 января 2020 г., посвященный возможностям применения инновационных инструментов «зелёного» финансирования для реализации пяти Федеральных проектов Национального проекта «Экология» [11]) относятся следующие:

1. Нехватка методологической, нормативной и информационной поддержки и стимулирующих мер со стороны государства и официальных регуляторов в отношении компаний, готовых принимать участие в Нацпроекте.

2. Отсутствие открытости и прозрачности информации о реализованных и запланированных мероприятиях и, как следствие, низкий интерес компаний к Нацпроекту.

3. Отсутствие единой и консолидированной позиции государственных регуляторов в отношении рынка «зелёных» финансовых инструментов, в том числе, системы национальной верификации специализированных «зелёных» финансовых инструментов.

Разработка мер по преодолению обозначенных барьеров относится к области компетенции государства, часть из них находится в процессе решения Министерством экономического развития РФ при участии Банка России, ВЭБ и прочих профильных ведомств (рис.1).

Рисунок 1. Инициативы государственных регуляторов в отношении развития внебюджетного финансирования Нацпроекта «Экология».

Источник: составлено авторами

Для выявления возможностей развития внебюджетных инструментов финансового обеспечения Нацпроекта «Экология» рассмотрим схему интеграции компании в процесс реализации Федеральных проектов (рис.2).

Рисунок 2. Схема реализации ФП Нацпроекта на условиях внебюджетного финансирования.

Источник: составлено авторами

Развитие внебюджетного финансирования ФП Нацпроекта невозможно без создания благоприятной инвестиционной среды, а также разработки новых инструментов привлечения средств.

Одним из важных элементов финансово-экономического механизма реализации Нацпроекта «Экология» являются налоги и сборы.

Следует выделить два подхода к использованию налогов и сборов для осуществления государственной экологической политики:

1. Установление экологических налогов и платежей, взимаемых за негативное влияние на окружающую среду. Их роль заключается в стимулировании субъектов экономики к осуществлению природоохранных мероприятий для обеспечения минимизации платежей (внедрение наилучших доступных технологий, повышение энергоэффективности и т.д.).

В настоящее время плата за негативное воздействие на окружающую среду взимается за выбросы загрязняющих веществ в атмосферу от стационарных источников, сбросы загрязняющих веществ в водные объекты, размещение отходов в соответствии с ФЗ-7 [12]. При этом ФЗ-7 стимулирует осуществление хозяйствующими субъектами проведение мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду в части:

- внедрения наилучших доступных технологий (далее НДТ) путем применения коэффициента 0 к ставкам платы после внедрения НДТ (п. 5 ст. 16.3);

- уменьшения платы за негативное воздействие на окружающую среду на сумму фактически произведенных затрат на реализацию мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду (п.п. 11 и 12 ст. 16.3).

Следует отметить, что в 2020 г. предполагалось ввести в НК РФ экологический налог вместо установленной в ФЗ-7 платы за негативное воздействие на окружающую среду, поскольку данный неналоговый платеж обладает признаками налога.

2. Введение льгот по налогам и сборам (предоставление возможности субъектам экономики не уплачивать налог или сбор, либо уплачивать их в меньшем размере). В этом случае государство недополучает доходы консолидированного бюджета РФ, перераспределяя их в пользу налогоплательщиков, таким образом, увеличивая внебюджетные источники финансирования экологических ГП/ФП.

В настоящее время налоговые преференции установлены только по трем налогам (табл. 1):

Таблица 1.

Льготы по налогам и сборам для реализации государственной экологической политики

№ п/п	Налог	Ст. НК РФ	Положения НК РФ	Срок предоставления
1	Налог на добавленную стоимость	пп. 36 п. 2 ст. 149	не подлежит налогообложению (освобождается от налогообложения) реализация (а также передача, выполнение, оказание для собственных нужд) на территории Российской Федерации услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, оказываемых региональными операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами	без ограничений
2	Налог на прибыль организаций	пп. 4 и 5 п. 1 ст. 259.3	применение повышающего коэффициента (но не более 2) к норме амортизации в отношении амортизируемых основных средств, относящихся: - к объектам (за исключением зданий), имеющим высокую энергетическую эффективность, или к объектам (за исключением зданий), имеющим высокий класс энергетической эффективности (перечень объектов установлен Правительством РФ); - к основному технологическому оборудованию, эксплуатируемому в случае применения наилучших доступных технологий, согласно утвержденному Правительством РФ перечню	без ограничений
3	Налог на имущество организаций	п. 1 ст. 381	освобождение от налогообложения организации в отношении вновь вводимых объектов, имеющих высокую энергетическую эффективность, в соответствии с перечнем таких объектов, установленным Правительством Российской Федерации, или в отношении вновь вводимых объектов, имеющих высокий класс энергетической эффективности, если в отношении таких объектов в соответствии с законодательством РФ предусмотрено определение классов их энергетической эффективности	в течение трех лет со дня постановки на учет указанного имущества

Источник: составлено авторами на основе [13]

Кроме рассмотренных стимулирующих налоговых мер, реализуемых в настоящее время в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в отношении непосредственных участников Нацпроекта могут применяться следующие:

- Инвестиционный налоговый вычет. Так, участники национального проекта «Производительность труда» в семи субъектах Российской Федерации имеют возможность применять инвестиционный налоговый вычет, который включает в себя 90% расходов на инвестиции в основные средства [14];

- Размер ставки налога на прибыль для определения предельной величины инвестиционного налогового вычета участников Нацпроекта «Производительность труда» равняется 10% [14];

- По налогу на имущество организаций в отношении вводимых объектов основных средств Нацпроекта «Производительность труда» на период с 1 января 2020г. по 31 декабря 2024г. установлена ставка 0% [14].

На сегодняшний день Налоговый кодекс Российской Федерации (статья 259.3) [13] определяет перечень видов деятельности, осуществление которых позволяет компании применять к объектам основных средств повышающий коэффициент ускоренной амортизации:

- повышающий коэффициент не выше 2 может применяться к объектам сельского хозяйства; в рамках реализации наилучших доступных технологий, а также специального инвестиционного контракта; для энергоемких компаний.

- повышающий коэффициент не выше 3 может применяться к объектам лизинга; добывающей промышленности; сферы водоснабжения; радиоэлектроники и ЭВМ; научно-техническим разработкам.

Применение повышающего коэффициента ускоренной амортизации в отношении основных средств, создаваемых и приобретаемых в рамках реализации Нацпроекта «Экология», является потенциально эффективной стимулирующий мерой для использования нераспределенной прибыли компаний-участников.

Также в настоящее время разрабатывается законопроект [15], который рассматривает возможность формирования компаниями резервного (ликвидационного) фонда в целях финансирования мероприятий по диагностике и ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду.

Привлечение внебюджетных источников финансирования Нацпроекта «Экология» также возможно на фондовом рынке, в частности, в секторе устойчивого развития Мосбиржи [16]. Стандарты эмиссии и критерии зеленого финансового инструмента определены Постановлением Правительства РФ №1587 [17]. На сегодняшний день осуществлены эмиссии «зеленых» облигаций следующих эмитентов:

· ФПК «Гарант-Инвест»;

· ООО «СФО РуСол 1»;

· Правительство Москвы;

· АО «Атомный энергопромышленный комплекс»;

· АО «Синара - Транспортные Машины»;

· ПАО «Сбербанк России»;

· ПАО «КАМАЗ»;

· АО «Атомный энергопромышленный комплекс»;

· АО «Банк ДОМ.РФ».

Однако, специфика российской финансовой системы и высокая степень участия государства в работе банков обуславливают большую эффективность стимулирующих мер в рамках кредитования природоохранных мероприятий в краткосрочном аспекте.

Кредит, привязанный к целям устойчивого развития с позитивным стимулированием, представляет особый интерес в рамках внебюджетного финансового обеспечения Нацпроекта «Экология», так как способствует формированию привлекательных условий для всех участников процесса:

· возможность синдицированного кредитования капиталоемких инвестиционных проектов;

· система целевых показателей разработана и утверждена паспортом Нацпроекта;

· дифференциация процентной ставки может быть обеспечена за счет субсидий со стороны государства.

Ранее Минэкономразвития РФ представил программы льготного кредитования для представителей МСП; лизинговых компаний, привлекающих средства для закупки российских самолётов [14]; системообразующих организаций промышленности и торговли [14]; обрабатывающего производства, переработки сельхозпродукции, логистики и гостиничного бизнеса [18]; участников Нацпроекта «Производительность труда».

В рассмотренных программах субсидирование предполагает снижение процентной ставки по кредиту до 50% от ключевой ставки.

Запуск подобной программы льготного кредитования предполагает разработку форм документации для сверки показателей инвестиционного проекта компании-заемщика с целевыми показателями Нацпроекта, утвержденными в паспорте.

Анализ действующих на сегодняшний день программ льготного кредитования, позволяющих субсидировать процентную ставку по предоставляемым кредитам, дает возможность кратко сформулировать основные требования к уполномоченным банкам и составить «портрет» заемщика.

Уполномоченный банк, прошедший отбор Минэкономразвития РФ, должен соответствовать следующим требованиям:

· Соблюдать установленные ЦБ РФ обязательные нормативы [19].

· Не иметь просроченной задолженности по возврату в федеральный бюджет субсидий, бюджетных инвестиций, предоставленных ил федерального бюджета, в том числе в соответствии с иными правовыми актами Российской Федерации, и иной задолженности перед федеральным бюджетом.

· Не иметь доли иностранных юридических лиц в уставном капитале более 50%.

· Иметь опыт кредитования инфраструктурных инвестиционных проектов в течение 2 лет.

· Иметь в составе структурное подразделение, осуществляющее мониторинг целевого использования кредитных средств.

Ключевые требования к заемщикам (компаниям-участникам Нацпроекта):

· Статус налогового резидента РФ.

· Отсутствие возбужденного производства по делу о банкротстве.

· Отсутствие просроченной задолженности по налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

· Отсутствие задолженности перед работниками по заработной плате.

· Отсутствие просроченных платежей по кредитным договорам и договорам поручительства, а также требований по возмещению заемщиком гаранту выплаченных в соответствии с условиями банковской гарантии денежных сумм.

Таким образом, кредит, привязанный к целевым показателям Нацпроекта «Экология», по содержанию и функциям схож со структурированным финансовым инструментом со встроенными деривативами. Процесс дифференциации процентной ставки предоставляемого льготного кредита аналогичен работе внебиржевого процентного свопа. Что с одной стороны повышает привлекательность реализации природоохранных мероприятий для компаний, с другой стороны, позволяет избежать нецелевого использования кредитных средств.

Международная практика выдачи кредитов, привязанных к целям устойчивого развития, в основном представлена сложными синдицированными сделками, позволяющими заемщикам по сравнению с двусторонними кредитами привлекать более существенные объемы финансирования.

Заключение

Таким образом, достижение запланированных и достаточных объемов внебюджетного финансирования национальных проектов, в том числе Нацпроекта «Экология», может быть достигнуто за счет стимулирующих мер со стороны государства в отношении компаний-участников.

Стимулирующие меры со стороны государства могут быть разделены на следующие направления: развитие тематических сегментов фондового рынка; субсидирование кредитования; налоговые и амортизационные преференции.

Предложенные авторами льготы, позволяющие снизить налоговую нагрузку и скорректировать амортизационную политику, требуют включения соответствующих правок в Налоговый кодекс РФ.

Авторами также сформулированы требования к участникам льготных программ кредитования, привязанных к целевым значениям национального проекта, которые могут быть включены в нормативно-правовую базу реализации подобных «устойчивых» кредитов.

Развитие и регулирование фондовых рынков, в частности, его тематических («зеленых» и «устойчивых») сегментов, по-прежнему остается одной из перспективных задач, которая осложняется меняющимися условиями и трансформацией рынков присутствия российских компаний.

Среди задач для дальнейшего исследования также стоит отметить: необходимость исключения дублирования стимулирующих мер, в первую очередь, налоговых; соотнесение мероприятий национального проекта «Экология» с реализацией государственной программы «Охрана окружающей среды»; фиксацию постоянных мер в отношении участников Нацпроекта после его окончания.