Стратегическое планирование – ключевой инструмент обеспечения экономической безопасности России в условиях «больших вызовов»

Введение. Уникальный и успешный опыт использования народнохозяйственного планирования в решении стратегических задач социально-экономического развития СССР и обеспечения экономической безопасности страны в довоенный период (20-е-40-е годы ХХ века) вдохновил экономистов промышленно развитых стран мира использовать механизмы стратегического планирования в управлении развитием национальных экономик, и купировании, и преодолении кризисных явлений.

В 1951 году знаменитый шведский экономист, лауреат Нобелевской премии по экономике Г. Мюрдаль в своей статье «Тенденция к экономическому планированию» отмечал, что экономическое планирование постепенно превращается в реальную основу экономической политики промышленно развитых стран [16].

Резолюция 1939 «Планирование для экономического развития» Восемнадцатой сессии Генеральной Ассамблеи ООН от 11 декабря 1963 г. призывала к международным действиям в поддержку планирования, которое приобретает практически всеобщий характер [6]. Эта тенденция находит проявление не только в расширении круга государств, в которых используется национальное планирование, но и в использовании планирования в качестве эффективного инструмента экономической политики в странах, существенно различающихся не только уровнями экономического развития, но и социальными и экономическими системами [17].

Объективная необходимость национального стратегического планирования обусловлена прежде всего поиском наилучших путей достижения национальных целей развития и обеспечения достаточного уровня экономической безопасности страны в перспективном периоде, а также максимально возможному преодолению неопределённости условий социально-экономического развития страны и её адаптации к вызовам и рискам, которые имеют место в настоящем и с высокой степенью вероятности будут иметь место в будущем [7].

Цель работы заключается в исследовании стратегического планирования как ключевого инструмента обеспечения экономической безопасности России в условиях «больших вызовов».

Задачи исследования:

– рассмотреть проблемы стратегического планирования на современном этапе;

– проанализировать природу «больших вызовов»;

– определить пути решения проблем стратегического планирования.

Объект исследования - стратегическое планирование в России.

Предмет исследования - организационно-управленческие отношения, возникающие в процессе стратегического планирования в России.

Практическая значимость исследования заключается в обосновании необходимости практической реализации документов стратегического планирования для обеспечения устойчивого развития национальной экономики в условиях «больших вызовов» как ключевого инструмента обеспечения экономической безопасности России.

Постановка проблемы. Развитие мировой и отечественной экономик в любой период времени происходит в условиях большей или меньшей неопределённости. «Неопределённость даёт себя знать при принятии большинства политических решений, и нередко она оказывается одним из решающих факторов. Так, например, существует взаимосвязь между политикой стабилизации на макроэкономическом уровне в рыночных системах и неопределённостью в отношении ситуации, которая сложится в будущем, …, когда принимаемые в текущий момент решения в отношении государственных расходов, налогообложения, кредитно-денежной политики и т.д. окажут наибольшее влияние на экономическое развитие [10]. В периоды экономической депрессии нередко отсрочивается проведение политики поощрения экономического роста, поскольку опасаются, что рост производства сам по себе и политика его поощрения приведут к дестабилизации экономики и породят инфляцию» [9].

На современном этапе неопределённость приобретает фундаментальный характер и имеет тенденцию к нарастанию. Важным следствием этого является необходимость формулирования адекватных решений в форме выбора стратегий. Фундаментальная неопределённость усиливается в связи с целым рядом событий, получивших название «черный лебедь», а также событиями традиционного типа, которые в совокупности могут порождать новые, не изученные ранее негативные последствия и их многочисленные развилки и «окна возможностей» социально-экономического и научно-технологического развития. События этого типа получили название «больших вызовов» (grand challenges), которые в первом приближении можно охарактеризовать как сложные, комплексные проблемы, требующие нетривиальных решений.

В Российской Федерации официальное определение «больших вызовов» даётся в Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации. Под ними понимается «объективно требующая реакции со стороны государства совокупность проблем, угроз и возможностей, сложность и масштаб которых таковы, что они не могут быть решены, устранены или реализованы исключительно за счет увеличения ресурсов» [3]. При этом следует обратить внимание на следующих трёх аспектах:

(1) комплексность, сложность, многоуровневость, масштаб, взаимосвязь и взаимосвязанность современных глобальных проблем;

(2) объективная потребность в поиске новых, нетривиальных, прорывных решений, не сводимых преимущественно к увеличению затрат финансовых, материальных и иных ресурсов, но базирующихся на новых знаниях, современных технологиях и поиске новых партнёров, контрагентов и потенциальных потребителей;

(3) возрастающая роль государства как гаранта, направляющего, координирующего и непосредственно участвующего в решении этих проблем центра принятия решений.

К сожалению, в Российской Федерации проблематике «больших вызовов» не уделяется должного внимания как в теории, так и в практике государственного стратегического управления [8]. Однако, практика показывает, что именно система стратегического планирования и государственного управления вполне способна в значительной степени нейтрализовать, предотвращать и снижать риски и угрозы экономической безопасности государства.

В рамках Петербургского международного экономического форума 2016 года «Большие вызовы» – стимул для развития науки» особо отмечалось, что в XXI веке перспективы мировой экономики и политики и развитие стран и регионов на ближайшие десятилетия будут определяться «большими вызовами», в частности:

– ростом антропогенной нагрузки на природную среду, несущей значительные социально-экономические риски и реальные угрозы для жизни и здоровья людей; подъёмом уровня мирового океана, загрязнением почв, вод и воздуха, засухой и иными природными катаклизмами;

– новым демографическим и эпидемиологическим переходами (старением общества, появлением связанных с ним новых социальных проблем), ростом хронических заболеваний и угрозами пандемий;

– нарастанием социального расслоения (как на уровне отдельных стран, так и в глобальном масштабе), провоцирующим миграцию и региональные, межконфессиональные и межнациональные конфликты;

– снижением эффективности и управляемости комплексных социотехнических систем, в т.ч. ключевых инфраструктур (финансовые, транспортные, энергетические и пр.), которые приблизились к «красной черте», за которой их модернизация и оптимизация становятся неэффективными вследствие исчерпания резервов развития базовых технологий [11].

«В силу универсальности, концепция «больших вызовов» распространилась среди всех основных мировых держав и в том или ином формате отражена в стратегиях долгосрочного развития и политике ЕС, США, Китая, Индии, Бразилии. Общемировые вызовы дополняются сложной «палитрой» национальных проблем. Для России, к примеру, это пространственный фактор, определяющий специфику логистических систем, связанности регионов, распределения ресурсов. Решение не может быть найдено в рамках существующей парадигмы: для этого не хватит природных, финансовых и кадровых ресурсов всей планеты. Это «неразрешимое» противоречие может быть преодолено только благодаря науке, технологиям и инновациям, способным предложить оригинальные решения, зачастую не связанные напрямую с известными сегодня вызовами» [12].

В период 2014-2022 гг. российская экономика столкнулась с тремя волнами «больших вызовов». Две из них были обусловлены фактическим ведением гибридной войны и введением политических, экономических и иных санкций в отношении России со стороны недружественных государств (2014 и 2022 г. по настоящее время), третья – с пандемией COVID-19 (2020-2021 гг.). Каждая из этих волн несла явные и скрытые риски и угрозы экономической безопасности России и требовала принятия нетривиальных, асимметричных ответных решений. Главный урок перенесенных трех волн «больших вызовов» – это необходимость создания надежной системы противодействия нарастающим рискам и угрозам национальной безопасности, в том числе в экономической сфере, имплементированной в общую парадигму государственного управления.

Новые вызовы объективно требуют существенного перераспределения ресурсов, корректировки приоритетов социально-экономического и научно-технологического развития России и, как следствие, уточнение национальных целей развития (НЦР).

Природа «больших вызовов». Концепция «больших вызовов» исторически и логически связана с проблематикой рисков и угроз. В XX в. концепт «больших вызовов» неоднократно использовался для обозначения угрозы со стороны какого-либо государства: «Советская угроза» (Soviet challenge, 1950-е, 1980-е годы), «Американская угроза» (American challenge, 1960-е годы), «Японская угроза» (Japanese challenge, 1980-е годы) [15]. Позднее «большие вызовы» стали ассоциироваться не только, и не столько с угрозами, сколько с новыми возможностями социально-экономического развития страны, осуществления объективно назревших изменений в её жизни, на которые провоцировали новые вызовы и угрозы. Исходя из природы «больших вызовов», представляется целесообразным рассматривать их в двух аспектах. Во-первых, как явление и фактор современного социально-экономического развития мировой и национальных экономик, имеющих в основном, негативную коннотацию. Во-вторых, как современную методологию стратегического планирования и управления, способную зеркально либо асимметрично нейтрализовать или существенно смягчить риски и угрозы национальным интересам, в том числе – в экономической сфере.

Так, Американская индустриальная гигиеническая ассоциация выделяет следующие конструктивные признаки «больших вызовов» [14]:

– вдохновляющие —крупные, важные и привлекательные инициативы, направленные на удовлетворение критически значимых мировых потребностей;

– решаемые/достижимые, которые могут быть решены полностью или в значительной степени с ожидаемым прогрессом в 5-10-летней перспективе;

– измеримые – они должны иметь один или несколько определенных, измеримых результатов для оценки прогресса (регресса) и завершения;

– коллективные, требующие междисциплинарного сотрудничества;

– стимулирующие, которые требуют долгосрочных устойчивых обязательств и значительных инноваций в науке и/или практике.

Исходя из природы больших вызовов, целесообразно рассматривать их двояко: во-первых, как явление и фактор современного социально-экономического развития мировой и национальных экономик и, во-вторых, как современную методологию стратегического планирования и управления.

К числу специфических особенностей модели управления по «большим вызовам», в частности, относятся:

– многосценарность и вариативность прогнозов и планов социально-экономического развития;

– ранжирование и каскадная декомпозиция целей и задач перспективного социально-экономического развития;

генерирование мультипликативных и синергических эффектов, обусловленных совместной реализацией отдельных инновационных решений в производственной, инвестиционной, управленческой сферах, исходящих (решений) из единого управляющего центра.

анализ и управление рисками социально-экономического развития страны и социальных последствий принимаемых политико-экономических решений. Рискориентированное управление предполагает не только выявление существенных рисков, но и оценку в динамике вероятности их реализации и масштабов, а также выработку эффективной системы управления этими рисками.

Что делать? Уникальность настоящего момента состоит в том, что переход к модели «больших вызовов» может быть осуществлен в рамках давно перезревшей потребности в актуализации системы государственного стратегического планирования как совокупности скоординированных мер, направленных на установление долгосрочных целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности, стратегических национальных приоритетов, путей и основных инструментов их достижения.

На смену вульгарным представлениям о всесилии «невидимой руки рынка» приходит осознание необходимости развития и практического использования современной системы национального стратегического планирования и, в более широком смысле, стратегического управления социально-экономическим развитием страны. Однако этот процесс протекает непросто, в условиях агрессивного неприятия идей стратегического планирования значительным кругом лиц, принимающих важные решения, и фактически реализуется на практике путем проб и ошибок.

При этом сложившаяся модель стратегического планирования имеет ряд недостатков. В первую очередь, отсутствует основной документ, который обосновывал бы приоритетные цели и задачи в их взаимосвязи, соответствующую аллокацию бюджетных ресурсов, механизмы межпроектного и межведомственного взаимодействия. Предусмотренная Законом о стратегическом планировании [1] стратегия социально- экономического развития страны находится в режиме перманентной разработки и до сих пор не принята. Не проработаны механизмы сценарного реагирования на риски и угрозы социально-экономическому развитию страны, их нейтрализация по-прежнему осуществляется в «ручном» режиме. Вне рамок нормативно-правового регулирования остаются вопросы межведомственного взаимодействия при разработке и реализации межпрограммных проектов (таковым, например, могла бы стать программа оказания внутренней продовольственной помощи наименее обеспеченным семьям (гражданам). Кроме того, сохраняются претензии к формулировкам и количественным значениям некоторых индикаторов и показателей государственных программ, не отвечающих требованиям конкретности, однозначности трактования, взаимосвязи с другими показателями, реалистичности и амбициозности и др.

Пересмотр «правил игры» в области стратегического планирования осуществляется примерно каждые два года. При этом бюджетное планирование осуществляется в рамках трехлетнего цикла, а горизонт разработки государственных программ охватывает период не менее восьми лет [5, с.17-18; 13, с.21-22]. В результате государственные программы разрабатываются и финансируются по одним правилам, а оцениваются по другим, вновь принятым. Кроме того, отсутствуют механизмы сценарного/ситуативного реагирования на риски и реализовавшиеся угрозы социально-экономическому развитию страны, их нейтрализация осуществляется в «ручном» режиме.

В итоге многочисленных новаций сложилась уникальная ситуация концептуального дуализма, когда в стране де-факто действуют две относительно самостоятельные системы или конструкции (модели) стратегического планирования. Условно их можно назвать конструкцией государственных программ и конструкцией национальных проектов [5]. Несмотря на предпринимаемые попытки консолидировать эти системы или модели, решить данную задачу в полной мере не удается, сохраняются относительно самостоятельные системы и механизмы мониторинга, контроля, корректировки государственных программ, с одной стороны, и национальных/федеральных проектов с другой.

Как особая модель стратегического планирования – модель «больших вызовов» имеет следующие характеристики:

1. Решающая роль стратегического целеполагания с каскадной декомпозицией национальных целей развития до операциональных целей и задач государственных программ и национальных/федеральных проектов, иных документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и программирования.

2. Проектное финансирование с использованием SWOT-анализа, теории изменений, форсайта и предиктивной аналитики, непосредственным образом связывающее цели с мероприятиями по их достижению.

3. Работа с большими массивами информации и точечное управление рисками государственных программ и национальных/федеральных проектов. В риск-менеджменте используется адресное регулирование в паре «цель – риски/угрозы»: для каждой цели анализируется «свои» специфические риски и угрозы; каждый риск, каждая угроза исследуются в связи с конкретной целью/задачей социально-экономического развития. Управление рисками придает системе стратегического планирования устойчивость к внешним шокам.

По существу, концепция «больших вызовов с отечественной спецификой» нашла отражение в Указе Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» [2]. Этот важнейший документ принят в целях осуществления прорывного развития отечественной экономики, увеличения численности населения страны, реального повышения уровня жизни граждан, создания современных комфортных условий для их проживания, раскрытия таланта каждого гражданина. Таким образом, специально выделены наиболее актуальные, значимые, масштабные, цели, достижение которых в установленные сроки потребует серьёзной мобилизации финансовых, организационных, интеллектуальных ресурсов страны и гармонизации работы всех государственных, частных, общественных институтов. Инструментами реализации национальных целей развития НЦР Российской Федерации являются национальные проекты и входящие в их состав федеральные проекты, «погружённые» в государственные программы. Во исполнение поручения Президента Российской Федерации сформирован Единый план по достижению НЦР Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года [4], в котором определены стратегические приоритеты Правительства Российской Федерации по реализации национальных целей развития на ближайшие 10 лет.

В этой связи весьма полезным представляется изучение позднесоветсткого опыта разработки Комплексной программы научно-технического прогресса и его социальных последствий на 20 лет (КП НТП) и с адаптацией его к современным условиям. Характерно, что помимо главных разработчиков КП НТП – Академии наук СССР и Государственного комитета по науке и технике (ГКНТ) – к её разработке были привлечены лучшие специалисты отраслевых и региональных научно-исследовательских институтов и вузов, которые в процессе творческого взаимодействия не только генерировали варианты решения нетривиальных проблем, но и получали новые знания и навыки их решения.

Программа состояла из сводного документа, устанавливающего основные направления научно-технического и технологического прогресса, и разделов (томов), описывающих направления научно-технического прогресса (НТП) по направлениям и отраслям с обоснованием конкретных мер государственной поддержки; выбора показателей, отражающих влияние НТП на социально-экономическое развитие страны, прогнозных расчетов развития НТП в экономических районах страны (прообраз макрорегионов). Технология разработки КП НТП предусматривала сценарное прогнозирование, каскадную декомпозицию целей, итеративное согласование плановых значений показателей программы. Научные принципы, положенные в основу разработки КП НТП – вариативность плановых решений, оценка «узких мест», «точек роста», рисков и угроз социально-экономическому развитию, реалистичность и амбициозность поставленных целей, задач и их плановых значений; обоснование практически реализуемого инструментария достижения заявленных целей и решения поставленных задач, ни в коей мере не утратили своей актуальности и должны стать базовыми в модели «больших вызовов».

Заключение

В сущности, установление долгосрочных НЦР, подкреплённых национальными/федеральными проектами и государственными программами, можно рассматривать в качестве попытки перехода к модели «больших вызовов» с отечественной спецификой. Однако отработка процедур мониторинга и оценки масштабов воздействия «больших вызовов» на развитие экономики России требует серьёзного внимания как со стороны органов государственной власти, так и академического сообщества, и бизнес-ассоциаций.