Теория санкций и опыт преодоления санкционного режима (на примере КНДР)

Введение

Актуальность темы обусловлена широким применением экономических санкций против Российской Федерации, что требует выработки контр-санкционных стратегий для преодоления их негативного воздействия. При этом особый интерес представляют действия стран, имеющих длительный опыт пребывания под санкциями и при этом продемонстрировавшие способность противостоять им, проводить независимую внутреннюю и внешнюю политику, обеспечивать устойчивость свой политической и экономической систем.

Изученность проблемы. Вопросы санкционного воздействия на страны, не желающих следовать в русле западной глобалистской парадигмы, достаточно всесторонне исследовались в работах Г.Хофбауэра [1, 6], Д.Болдуина [5], Р.Пэйпа [3, 4], Л.Джонса [8], Д.Дрезнера [19] и др. Истории применения экономических санкций в период ХХ века, когда они обрели особенно широкое распространение, посвящены работы Н.Мулдера [2], А.Баша [28]. Проблемы выработки контр-санкционных стратегий применительно в России, КНДР, Иране представлены в работах Толроя Г.Д. [16, 18], Тимофеева [7, 11, 20], Коннолли Р. [22], Лобова Р.Н. [17], Мамедовой Н.М. [9], Деминой Я.В. [14] и других. Вместе с тем, в этих исследованиях недостаточно внимания уделено анализу воздействия санкций на всю мировую систему торговли и экономических отношений.

Цель исследования заключается в анализе применения санкций к странам, в частности КНДР, и выявлении успешных контр-санкционных стратегий, а также экстерналий, формирующихся в результате все более широкого применения санкционного «оружия».

Научная новизна исследования заключается в систематизации контр-санкционных стратегий, которые успешно применяются странами, находящимися под санкциями. При этом очерчен механизм трансформации санкционных экстерналий в новые устойчивые институты мировых экономических связей.

1.Санкции: определение, сущность и цели

Парадоксальным может выглядеть тот факт, что многочисленные свидетельства низкой эффективности санкционного механизма [1, 3, 4] тем не менее не сказываются на той активности, с какой отдельные государства (прежде всего США) и международные организации продолжают их использовать. (см. Табл. 1)

Таблица 1

Успешность санкций с политическими целями в мире (1990 – 2007 гг.)

Table 1

Success cases of sanctions by policy goal in the world (1990 - 2007)

Как показывают авторы исследования, наибольший процент успеха применения санкций достигается в том случае, если ставится цель умеренных политических изменений (51%), и наименьший – в случае прекращения военного конфликта. Отметим, что в ряде исследований [3, 4] данная оценка успешности применения санкций ставится под сомнение, и только в 5 из 40 случаев экономических санкций следует признать их успешность (12,5%) [3, р.105].

Однако следует учитывать, что тут действует иная логика оценки - эффективность санкционного инструментария определяется не его результативностью, а потенциальными затратами на использование альтернативных механизмов международного принуждения, например, военного.

Существует достаточно много определений санкций [3, 5, 6]. Так, например, согласно [7, с.33-34] “под санкциями (понимаются) намеренные действия государства («страны-инициатора»), коалиции таких государств или международных организаций по сокращению, ограничению или выходу из таможенных, торговых или финансовых отношений с «целевой страной», или «страной-адресатом». Действия такого рода преследуют политические цели: изменение политического режима, основ или отдельных составляющих внутренней и внешней политики, выполнение или отказ от определённых политических обязательств.

Однако учитывая текущий момент, когда санкции во многом утратили свое “мирное” наполнение, зачастую следует рассматривать санкционные режимы как одну из начальных фаз силового давления на страну-цель, то есть страну, на которую налагаются санкции. При этом применение санкций идет по нарастающей вплоть до прямой угрозы применения военной силы или проведения военных акций ограниченного масштаба, включая удары по отдельным объектам экономического назначения, а также проведение у границ страны-цели широкомасштабных учений и т.д.

Опыт санкций в отношении таких стран, как ЮАР, Мьянма [6, 8], Иран [9,10,11], КНДР [12-17, 18,19] показывает, что в большинстве случаев не удавалось добиться экономических, политических и военных целей, которые страны и организации, налагавшие на них санкции, перед собой ставили. Еще более рельефно это продемонстрировал крах санкций США и их сателлитов против РФ. [20, 21, 22] Более того, следует отметить, что уже отмеченное нами широкое распространение санкционного воздействия на страны, до того активно участвовавшие в мировой торговле и мировом разделении труда, в последние десятилетия изменяет структуру всей мировой экономики, причем в нежелательном для нормальных экономических отношений ключе, порождая обширные “серые” экономические зоны, которыми приходится пользоваться и стимулировать их расширение странам-целям, чтобы компенсировать негативное влияние санкций. Санкции обладают существенными негативными экстерналиями, которые не принимаются в учет при их разработке и применению против стран-целей.

Наиболее показательным примером в этом отношении являются санкции против КНДР и та ситуация, которая сложилась в результате их применения как в самой Северной Корее, так и в глобальном политико-экономическом пространстве.

2. Ядерная программа КНДР и введение санкций

В таблице 2 приводятся данные по макроэкономической динамике КНДР в этот сложный период. Необходимо отметить, что Северная Корея практически не публикует официальные статистические данные, поэтому приведенные показатели имеют оценочный характер.

Таблица 2

Экономические показатели КНДР (1990 - 1994)

Table 2

Economic indicators of the DPRK (1990 - 1994)

Пример ГДР, которая с одобрения СССР была фактически поглощена ФРГ, заставил руководство КНДР опасаться подобного же сценария и для своей страны. Это и стало причиной инициации собственной ядерной программы.

Основой для нее послужил небольшой исследовательский реактор мощностью в 5 мегаватт, который в 1965 году был поставлен СССР в городе Йонбёнь. В конце 80-х годов разведывательные спутники США зафиксировали строительство в Северной Корее двух более крупных реакторов, которые не были соединены с электрической сетью страны, из чего был сделан вывод, что они имеют военное назначение и предназначены для выработки оружейного плутония. Кроме того, Северная Корея обладала на тот момент достаточно развитыми ракетными технологиями и производствами, вплоть до того, что ее ракеты экспортировались в такие страны, как Иран и Ливия. Уже в 1994 году была испытана ракета Родонг-1, чья дальность позволяла достичь Японии.

Для остановки ядерной программы КНДР США предложили России и Китаю оказать на Северную Корею дипломатическое воздействие и принудить ее подписать международный договор о нераспространении ядерного оружия. При этом в октябре 1991 года Президент США Дж.Буш объявил о выводе из Южной Кореи американского ядерного оружия и превращении Корейского полуострова в безъядерную зону.

В результате дипломатических переговоров КНДР подписала с Южной Кореей договор о стремлении к мирному сосуществованию, а также отказ от владения ядерным оружием. Также Пхеньян подписал соглашение с МАГАТЭ, декларировав отказ от реализации программы по разработке ЯО (январь 1992).

Однако уже на следующий год КНДР отказалась принять инспекторов МАГАТЭ на своих ядерных объектах, а также объявила о выходе из договора о нераспространении.

КНДР проводила относительно “гибкую” политику в переговорах с США, которую можно охарактеризовать как “шаг вперед, два шага назад”, обещая сделать некоторые уступки в области разработки ЯО, после чего оттягивая или дезавуируя собственные обещания. Тем самым Пхеньян стремился снизить вероятность введения против него международных экономических санкций, и даже более того - получить экономическую компенсацию за свои обещания приостановить ядерную программу.

Причиной санкций, введенных в 2006 году Советом безопасности ООН (СБ ООН) против КНДР, стало испытание Северной Кореей ядерного заряда. Таким образом, целью санкций являлось принудить Пхеньян отказаться от создания собственного оружия массового поражения и средств его доставки - ракет различных видов дальности.

В период с 2006 по 2017 год было принято восемь резолюций СБ ООН, которые последовательно ужесточали ограничения, налагаемые на торговые операции КНДР (см. Табл. 3).

Важно отметить, что в свою очередь США ввели в 2016 и 2017 годах так называемые секторальные санкции против ключевых отраслей экономики Северной Кореи, которые обеспечивали ей экспортные поступления. Мотив санкций оставался тем же - принудить политическое руководство КНДР отказаться от ядерных и ракетных разработок.

Таблица 3

Хронология и краткое содержание санкций против КНДР в 2006-2017 гг.

Table 3

Chronology and summary of sanctions against the DPRK in 2006-2017

Анализ динамики структуры ВВП с начала введения против КНДР санкций показывает, что за этот период происходило снижение доли сельского хозяйства с 23,3% до 20,8% в 2010 году, но к 2017 году этот показатель вырос до 22,8%. При этом наблюдался существенный рост доли промышленности - с 29,6% в 2006 году до 36,3% в 2010 году, с последующим уменьшением до 31,6% в 2017 году. Произошел рост в структуре ВВП доли распределения электричества, газа и воды - с 4,5% в 2006 году до 5% в 2017 году. Наблюдалось колебание доли строительства в диапазоне 8-9 процентов, со снижением этой доли с 9% до 8,6% в 2017 году.

Если рассмотреть динамику темпов прироста ВВП КНДР, то можно отметить, что наиболее трудными для экономики страны стали 2015 и 2017-2018 году, когда спад ВВП был обусловлен одновременным сокращением промышленности, сельского хозяйства и строительства. [18, c.15]

Даже учитывая, что данные показатели являются оценочными, можно сделать вывод, что санкции не оказали существенного воздействия на структуру ВВП страны, в частности, не снизили долю отраслей, которые следует считать работающими на реализацию ракетно-ядерного проекта (промышленность и строительство, а также распределение электроэнергии), что и ставилось целью вводимых СБ ООН ограничений.

Рисунок 1. - Динамика структуры промышленности КНДР в период 1990-2017 гг.

Figure 1. - Dynamics of the industrial structure of the DPRK in the period 1990-2017.

Источник: составлено авторами по данным [18, с.12].

Динамика экспортно-импортных операций КНДР показывает, что в период с 2009 по 2014 годы наблюдался рост торгового оборота, несмотря на введенные санкции, и только после 2014 года наступил значительный спад в объемах экспорта и импорта. При этом на всем протяжении с 2009 по 2018 годы наблюдался отрицательный баланс экспортно-импортных операций. [18, c.18]

Так, в 2017 году внешнеторговый оборот КНДР составил 5,6 млрд. долларов США, в том числе экспорт - 1,8 млрд. долларов США, импорт - 3,8 млрд. долларов США. Статьями экспорта являлись товары текстильной промышленности (28% вывоза), минеральное топливо и руда (34%) и морепродукты (10%). Импортировала КНДР топливо (10,9%), различные виды сырья (16%), а также электрические машины и оборудование различного назначения (16,2%).

Опять же следует отметить - данные показатели не учитывают внешнеторговые операции, которые осуществлялись КНДР в “серой” зоне.

За столь длительный период применения санкций КНДР не только не снизила свой ракетно-ядерный потенциал, но и нарастила его. Согласно отчету комиссии экспертов ООН по КНДР, в 2022 году страна осуществила запуски не менее 73 баллистических ракет и ракет, сочетающих баллистические и управляемые технологии. Было осуществлено 8 пусков межконтинентальных баллистических ракет, а также испытан новый твердотопливный двигатель МБР.

3. КНДР: противодействие санкциям СБ ООН и США

8 сентября 2022 года был принят Закон КНДР о политике в отношении ядерных сил, где были зафиксированы условия применения ядерного оружия, состав ядерных сил, порядок командования и управления ими, что тем самым институализировало официальный статус Северной Кореи как обладателя ядерного оружия.

Кроме того, имеются признаки заметного ускорения военной ядерной программы страны. Среди этих признаков - продолжение работ над легководородным реактором в Йонбёне и экспериментальной атомной электростанцией мощностью 5 МВт, включая работу завода по изготовлению тепловыделяющих элементов (ТВЭЛов) для АЭС. В условиях энергодефицита производство электроэнергии с помощью АЭС позволит КНДР и дальше преодолевать режим санкций, снизив свою зависимость от экспорта нефтепродуктов.

КНДР реализует стратегию обучения своих специалистов в западных университетах, включая их последующую стажировку в научных лабораториях. Группа экспертов СБ ООН приводит случаи, когда выходцы из КНДР заканчивали докторантуры в Швеции и Германии, а затем были приняты на работу в тамошние исследовательские лаборатории и институты. Отмечаются совместные публикации ученых КНДР и представителей западной науки, а также реализация совместных научных проектов. Все подобные факты подаются как нарушение режима санкций, по сути, эскалируя их экономическое содержание до запрета вообще на ведение КНДР каких-либо научных исследований.

За период с сентября 2022 года по январь 2023 года КНДР осуществила не менее 24 пусковых испытаний баллистических ракет. На графике (Рис.2) представлены данные по количеству пусков с 2018 года.

Рисунок 2. - Запуски баллистических ракет или ракет, в которых баллистическая технология сочетается с технологией управляемых ракет, с 5 мая 2019 года по 1 января 2023 года

Figure 2. - Launches of ballistic missiles or missiles in which ballistic technology is combined with guided missile technology, from May 5, 2019 to January 1, 2023

Источник: [23, с.12]

Для преодоления эмбарго на поставку в КНДР продуктов переработки нефти использовалось переоснащение грузовых судов под перевозку в страну нефтепродуктов. В исключительной экономической зоне КНДР фиксировалась активность, свидетельствующая о незаконной перевалке продуктов переработки нефти с иностранных судов на суда КНДР.

Для недопущения подобной практики санкции СБ ООН наложили запрет на приобретение КНДР морских судов. Для преодоления этого запрета Северная Корея задействовала целый комплекс мер:

- суда закупаются с использованием нескольких посредников, где в качестве последнего звена используется сторонний брокер из третьей страны;

- продажа судов осуществляется компаниями, не имеющими интернет-присутствия, что затрудняет мониторинг их деятельности;

- продажа осуществляется компаниями, которые не раскрывают информацию о том, кто является конечным бенефициаром сделки, то есть КНДР;

- на сайте IMO (Identification Number Schemes) отсутствует актуальная информация о продавце и конечном покупателе;

- флаги страны покупателя и страны продавца аннулируются, доставка судна до покупателя осуществляется под иным флагом.

При этом суда могут достаточно долго плавать не под флагом КНДР, что затрудняет их идентификацию. Они при этом осуществляют поставку продукции, запрещенную условиями эмбарго, уже указанными выше методами, в частности, морской перевалкой в исключительной экономической зоне КНДР.

Как показывают данные группы экспертов СБ ООН, в период с 2020 по 2022 годы КНДР было приобретено 23 судна, включая 5 танкеров, которые участвуют в поставках в страну запрещенных нефтепродуктов. [23]

Еще одним каналом преодоления эмбарго является импорт грузов путем уже упомянутой выше межсудовой перевалки. Местом перевалки служит остров Чходо, а в самом процессе используются плавучие краны, чья поставка в КНДР также запрещена санкциями. Северная Корея не только приобретает такие плавучие краны по уже описанной схеме покупки транспортных судов и танкеров, но и арендует их у китайских владельцев.

Для перевозки своих грузов в другие страны КНДР использовала различные способы маскировки принадлежащих ей судов, в том числе изменяя надписи на их бортах.

Согласно оценкам экспертов, в 2022 году общий объем экспорта КНДР составил 311,5 млн. долл. США и превзошел уровень 2021 года. Объем импорта КНДР составил 911 млн. долл. США, что также превосходит показатели предыдущих двух лет (см. Рис.3). Поскольку 96% внешней торговли КНДР приходится на Китай, то рост внешнеторгового оборота произошел в основном за счет расширения торговли с КНР, причем в это время с ним было возобновлено железнодорожное сообщение. Кроме Китая крупными торговыми партнерами КНДР являются Сенегал, Аруба, Нигерия, Польша, Сейшелы, Люксембург.

Рисунок 3. - Зафиксированный объем торговли Корейской Народно-Демократической Республики, 2018–2022 годы

Figure 3. - The recorded volume of trade of the Democratic People's Republic of Korea, 2018-2022

Источник: ITC Trade Map. Trade statistics for international business development. URL: https://www.trademap.org/ (дата обращения 05.06.2024)

Первая пятерка экспортных товаров КНДР включает: руды и шлак, черные металлы, минеральное топливо и нефть, шелк и стекло. Основную массу импорта составляют пластмассы, каучук, жиры и масла микробиологического происхождения, фармацевтическая продукция.

Интернет-торговля выступает каналом экспорта северокорейских систем вооружений, в частности, аппаратуры радиосвязи, полевых радиолокационных комплексов и систем программного управления, которые распространяются компанией “Glocom”. При этом номенклатура динамично растет - если в феврале 2020 года предлагалось 7 типов военных радиостанций, то в феврале 2021 года - 11, а в январе 2023 года уже 15 типов. [23, с.67] Одним из основных покупателей этой техники выступает Эфиопия. При том, что домен сайта был зарегистрирован компанией, базирующейся в США, обращение к ней с требованием закрыть доступ к сайту не возымел действия. Также имеются свидетельства поставок КНДР на экспорт стрелкового оружия и легкого вооружения в такие страны, как Кипр, Нигер, Сальвадор, Фиджи, Филиппины.

По оценкам властей Республики Корея с 2017 года хакеры КНДР присвоили виртуальных активов на сумму около 1,2 млрд. долл. США, в том числе 630 млн. долл. США в 2022 году. [23, с.81]

Считается, что хакеры из КНДР пользуются услугами компаний-миксеров для легализации виртуальной валюты. Так, в мае 2022 года США подвергли санкциям компании-миксеры “Blender” и “Tornado Cash” за сотрудничество с северокорейскими хакерами, якобы отмывших большую часть средств из 600 млн. долл. США, которые те похитили. [23, с.82]

В криптовалютной индустрии хакеры из КНДР используют криптовалютные биржи для депонирования средств, что, в свою очередь, вероятно используется для обслуживание торговых операций КНДР в обход санкций. При этом перспективным инструментов для криптовалютных операций рассматриваются невзаимозаменяемые токены.

Исходя из вышесказанного, можно выделить следующие стратегии, используемые КНДР для преодоления санкционного давления (см. Табл.4).

Таблица 4

Стратегии КНДР для преодоления санкционного давления

Table 4

North Korea's strategies to overcome sanctions pressure

4. Санкции как источник экстерналий для мировой экономики

В результате возникает мировой «серый» рынок торговли товарами и услугами, которые обслуживают потребности находящихся под санкциями стран. Через механизм непреднамеренных действий формируются институты - совокупности правил игры, отношений, деловых связей, которые также интегрируются в систему мировой торговли, по сути создавая параллельную систему торговых связей, не обремененную международно признанными правилам мировой торговли, поскольку используют подставные фирмы, криптовалютные операции, киберхакинг, контрабанду и т.д.

Усиливается эрозия теоретических и идеологических концепций либерализма, что опять же приводит к разрушению тех институтов, которые формировались на их основе.

Воспользуемся моделью, предложенной в рамках теории непреднамеренных действий. [24]

В теории непреднамеренных действий предполагается, что определенные институты или социальные структуры (деньги, языки, правила дорожного движения, городские сегрегации и др.) возникли и возникают как своего рода “побочный результат” поступков и шагов, предпринимаемых отдельными представителями социума, но в результате специального механизма получившие институциональное закрепление.

Основными элементами модели непреднамеренных действий являются:

(а) индивиды не намереваются целенаправленным образом создать некий социальный феномен, социальный институт, макросоциальную структуру;

(б) однако следствием их действий является возникновение социального феномена, института или социальной структуры;

(в) действия одного индивида не детерминируют возникновение таких последствий, для этого необходимо независимые друг от друга действия множества индивидов или агентов, в результате чего подобное действие получает институциональное закрепление.

Одним из первых исследовал данный феномен социолог Роберт Мертон [24, р.30], которой указал, что результат любых социальных действий не сводится только к тем, ради которых эти действия предпринимались, но также инициирует иные следствия, которые бы не возникли, если бы этих социальных действий не предпринималось. По сути, речь идет об экстерналиях.

Как уже отмечалось, для феномена непреднамеренных социальных действий характерна трансформация, казалось бы, локальных причин и следствий в социальные или экономические институты, которые затем оказывают воздействие на все общество в целом. Применительно к анализируемой нами ситуации с экономическими санкциями против отдельной страны это приводит к тому, что на глобальном уровне активно формируются институты, способствующие реализации антисанкционных стратегий. При этом число акторов, действующих согласно нормативным рамкам этих институтов, только увеличивается в ходе пролонгации, расширения и ужесточения санкций.

В частности, как было описано в письме экспертов СБ ООН [23], сформировалась сеть посреднических компаний, которые обеспечивают продажу морских судов и танкеров тем компаниям или государствам, которым либо прямо запрещено санкционным режимом осуществлять подобные закупки, либо они сами не желают афишировать факт их принадлежности. Поскольку санкционные режимы в последние годы стали очень широко использоваться, то можно предположить, что подобная практика к настоящему времени институционализировались, возникает так называемый «теневой» флот.

В работах [25, 26, 27] мы рассматривали механизм трансформации экстерналий, как разновидности непреднамеренных социальных действий, в общественное благо. Экстерналии могут быть как положительными, и тогда их интернационализация увеличивает совокупность общественного блага, так и отрицательными, что, соответственно, уменьшает совокупность общественного блага.

При всей юридической неоднозначности описанных механизмов преодоления санкций, следует констатировать, что сами по себе санкции, обладая отрицательной экстернальностью, снижают совокупное мировое общественное благо, поскольку так или иначе разрушают сложившиеся режимы внешней торговли, вне зависимости от того, какими соображениям руководствовались страны - инициаторы введения санкций. Тогда логично предположить, что предпринимаемые странами, против которых введены санкции, шаги по их преодолению, так или иначе увеличивают общественно благо, хотя и не настолько эффективно, как это могло бы быть при нормальной ситуации.

5. Заключение

1. Режим санкций в большинстве случаев не оказывает ожидаемого воздействия на страну-цель. Как показывает пример КНДР, в условиях санкций СБ ООН и США страна продолжила реализацию ракетно-ядерного проекта и даже сумела нарастить интенсивность испытаний МБР.

2. Вместе с тем, режим санкций оказывает негативное воздействие на всю систему международной торговли, препятствуя взаимовыгодному перетоку товаров, ресурсов и технологий, стимулируя тем самым формирование “теневых” институциональных структур мировой торговли, которые позволяют преодолевать ограничения санкционного режима.

3. Интернализация экстерналий санкционного режима позволяет частично компенсировать снижение общественного блага, но при этом возникают экстерналии второго порядка, которые в силу своей криминальности оказываются чистым вычетом из мирового общественного блага.

4. Попытки выработать теоретические основы санкционных режимов пока не привели к созданию теории, позволяющей делать достоверные оценки результативности санкций. При этом сама идея санкций проистекает из либерально-рыночного представления о поведении экономических акторов, что, как показывает практика, не соответствует реальному положению вещей.

Возможным решением указанных проблем могло бы стать выведение режимов экономических санкций за пределы системы мирового права и тем более не рассматривать их как инструмент воздействия со стороны СБ ООН на другие страны. Косвенным подтверждением данной тенденции является состоявшийся в июне 2024 года визит Президента РФ В.В.Путина в КНДР с официальным визитом и заключение с Северной Кореей договора о стратегическом сотрудничестве. Очевидно, что система экономических санкций, введенных СБ ООН против КНДР с подачи РФ будет пересмотрена.