Сравнительный анализ реализации региональных программ капитального ремонта многоквартирных домов в российских областях

Введение

Капитальный ремонт многоквартирных домов в России приобретает острое социально-экономическое значение. В рамках экономико-статистического анализа можно обозначить существенный рост аварийного и ветхого жилья в общем национальном жилищном фонде.

В 2000 г. официально числилось 9,5 млн. кв. м аварийного жилья, в 2012 г. – уже 22,2 млн. кв. м, в 2014 г. – 24,6 млн. кв. м., в 2015 г. - 19,6 млн кв. м, в 2018 г. – 25,5 млн кв. м. В настоящее время эксперты определяют объем аварийного жилья свыше 26 млн. кв. м. [18]. Таким образом, прирост аварийного жилья с 2000 г. составил 174% . Растет и доля ветхого жилья. Ряд экспертов отмечают, что ситуация только усугубляется несвоевременным проведением капитального ремонта [20]. При этом стоит отметить и положительную тенденцию, связанную с вводом в эксплуатацию нового жилья. Так президент Путин В.В. на ежегодной пресс-конференции 23 декабря 2021 г. отметил, что в отчетном году введено в оборот 90 млн. кв. м жилой недвижимости [1]. Но при этом вопросы формирования эффективной системы капитального ремонта не потеряют своей актуальности, так как в обсуждении остаются следующие проблемы: текущий и в будущем капитальный ремонт в введенных в эксплуатацию домов, возможности семей приобретения недвижимости, расселения граждан с аварийного и ветхого жилья, расширение маневренного фонда. Необходимо и далее развивать меры государственной поддержки, определить роль и потенциал финансовых инструментов в решении этих задач. Так, Марат Шакирзянович Хаснуллин, заместитель Председателя Правительства РФ, курирующий строительство и региональное развитие, отметил, что сейчас готовятся «совершенно новые подходы, в которых пытаемся соединить все наши проекты по развитию городов: комплексное развитие территорий, аварийное жилье, программа предоставления жилья очередникам, цифровизация очереди» [17].

Своевременный капитальный ремонт позволит поддерживать качественные и количественные характеристика национального жилищного фонда.

В этом контексте необходимо выделить еще две важные проблемы.

1. Недостаточные темпы благоустройства жилищного фонда. Еще остается большая доля жилплощади, не оборудованной водопроводом, водоотведением (канализацией) или отоплением, горячим водоснабжением, газом или напольными электроплитами. В 2018 г. по России 67% жилья имели все необходимые условия для комфортного проживания, в городах цифра достигает 79%, а в сельской местности ситуация почти критическая - только 34%. К.э.н., заведующая лабораторией жилищной политики Института социально-экономических проблем народонаселения РАН Инна Шнейдерман отмечает, что «аварийный фонд будет пополняться за счет домов 1950-1970-х годов, так называемых хрущевок, – это 36% жилой площади многоквартирного жилфонда. Не за горами обветшание домов, возведенных с 1971 по 1995 год, – это еще 46% жилой площади. Согласно данным 2018 года, в аварийном и ветхом фонде проживают соответственно 1% и 2,9% россиян – в сумме 3,9%. Если исходить из предположения, что бюджетных средств и эффективных программ будет недостаточно, то к 2024 году площадь аварийного жилья составит 42 млн. кв. метров, а ветхого – 59 млн. кв. метров. В таком фонде придется жить 4,4% населения. Это 6,4 миллиона человек» [15].

2. Существенная неоднородность в поддержании и развитии жилищного фонда по регионам. Показатели аварийного и ветхого жилья, строительства и ввод в эксплуатацию нового жилья, реализация программ капитального ремонта очень отличаются от региона к региону. В связи с чем осреднение показателей и ведение статистики по России в целом может быть не информативной, так как не позволяет принимать эффективные управленческие решения по отстающим регионам.

Существенные изменения в формирование программ капитального ремонта внес Федеральный закон №271-ФЗ от 25 декабря 2012 г., который, с одной стороны, наделил собственников обязанностью финансировать капитальный ремонт многоквартирных домов за счет внесения ежемесячного взноса, с другой стороны, предоставил возможность выбирать способ формирования фонда капитального ремонта, например, за счет открытия счета на ТСЖ, что позволит непосредственно влиять на все процессы осуществления работ по капитальному ремонту. Однако именно в этом вопросе собственники МКД оказались крайне пассивны. Не определившись с голосованием по открытию счету на капитальный ремонт, такой счет автоматически открывается у регионального оператора содействия капитальному ремонту. Это некоммерческие фонды, которые были открыты во всех субъектах РФ. Собственники стали во многих регионах лишь источниками финансирования капитального ремонта, не принимая других ни тактических, ни стратегических решений в отношении капитального ремонта многоквартирных домов.

Многие российские авторы отмечают крайне низкую вовлеченность собственников в сохранении по сути личной собственности через участие в управлении многоквартирным домом. Причины исследователи выделяют самые разные как социальные, психологические, так и организационные, управленческие, экономические [4]. Отмечается, что собственники не имеют даже опыта принимать коллективные решения в сфере жилищно-коммунального хозяйства, имеется определенная историческая ментальность, которая сформировала мнение о том, что вопросы ЖКХ должны решаться только государственными институтами [3, 5]. В связи с чем можно определить, по мнению авторов Ермишиной А.В., Клименко Л.В., склонность собственников к государственному и муниципальному иждивенчеству [8, 9].

Представляется также интересным рассмотрение капитального ремонта как локального общественного блага, а значит есть возможность анализировать повышение эффективности реализации программ капитального ремонта через призму теории экономики общественных благ, теории принятия коллективных решений, теории игр [7, 10, 11, 12].

Таким образом, в данной статье проведен сравнительный анализ реализации региональных программ капитального ремонта первично по областям с целью идентификации проблем и перспектив в этом вопросе, формирования системного подхода к управлению программами капитального ремонта, которые можно рассматривать как стратегический инструмент повышения социально-экономических показателей уровня жизни населения за счет поддержания и развития жилищного фонда.

Методика и методология исследования

Капитальный ремонт имеет большое значение для поддержания качественных и количественных характеристик жилищного фонда. Изменения в законодательстве привели к новой форме организации капитального ремонта. Программы капительного ремонта реализуются во всех регионах РФ. В рамках данного исследования произведена попытка первоначального анализа всех российских областей по показателям программ капитального ремонта, которые находятся в открытом доступе на сайте Государственной корпорации - Фонда содействия реформированию ЖКХ, а также на сайте федеральных органов статистики, региональных операторов.

Для принятия эффективных управленческих решений требуется постоянный анализ динамики ключевых показателей программ капитального ремонта. В рамках данного исследования по 46 областям РФ проанализированы:

1. объем начислений по областям, млн. руб.;

2. объем сборов по областям, млн. руб.;

3. уровень собираемости, %;

4. темпы включения работ в программу капитального ремонта, % ;

5. доля включенных МКД в региональную программу капитального ремонта, %;

6. доля невключенных МКД в региональную программу капитального ремонта, %;

7. доля присутствия регионального оператора в области, %.

В рамках данного исследования сформирована следующая гипотеза: снижение доли регионального оператора и рост доли ТСЖ в реализации программ капитального ремонта приводит к росту уровня собираемости по регионам. В данном исследовании рассматривались только области.

Так как реализация региональных программ капитального ремонта через товарищества собственников жилья требует формирования эффективного института собственников, представлены результаты аналитических обзоров Всероссийского центра исследований общественного мнения (ВЦИОМ) в динамике. Представлены результаты опросов в 2008 г., 2015 г., в 2019 г., в 2020-2021 гг. В среднем в опросах участвуют 1600 респондентов от 42 до 80 регионов. Статистическая погрешность составляет не более 3,7%.

Результаты исследования

Зарубежный опыт управления многоквартирными домами показывает необходимость активного участия самих собственников в этом вопросе. Ответственность собственников за имущество общего пользования, за личную собственность должно трансформироваться в принятие эффективных управленческих решений товариществом собственников жилья и его уполномоченных представителей. Даже если управление многоквартирного дома передано управляющему по трудовому договору или гражданско-правовому договору или управляющей компании, собственники должны активно принимать решения и контролировать своевременность их реализации. Однако российские исследования показывают, что собственники несмотря на активную критику сферы жилищно-коммунального хозяйства выбирают пассивную стратегию участия в управления многоквартирным домом, зачастую вовсе не имея даже информационной осведомленности в процессах управления многоквартирным домом.

В таблице 1 представлены основные данные исследования Всероссийского центра изучения общественного мнения на предмет отношения и участия собственников жилья в вопросах жилищно-коммунального хозяйства в разных временных периодах [2, 13, 16].

Таблица 1 – Результаты опросов собственников многоквартирных домов по данным отчетов ВЦИОМ

Анализируя результаты представленных исследований, можно отметить снижение процента удовлетворенных собственников качеством жилищно-коммунальных услуг, очевидна крайне пассивная их роль в управлении многоквартирными домами. Более 50% респондентов не принимают участие в собраниях собственников жилья, не знают форму управления дома, стоимость жилищно-коммунальных услуг. При этом собственники активно критикуют качество и стоимость оказываемых услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства. И если по данным ВЦИОМ удовлетворенность населения услугами ЖКХ еще относительно приемлемая, то исследования проекта Дом Mail.ru в 2020 г., отмечают, что только 3% россиян полностью удовлетворены качеством ЖКХ.

Одним из самых острых проблем в сфере ЖКХ остается вопрос капитального ремонта. На рисунке 1 представлены результаты наиболее значимых проблем в сфере ЖКХ по мнению россиян в 2015 г. [14].

Рисунок 1 - Наиболее значимые проблемы в сфере ЖКХ по мнению россиян в 2015 г., %

Источник: рисунок составлен по материалам НП «ЖКХ Контроль» (Национальный центр общественного контроля в сфере ЖКХ) [14].

На первом и втором местах обозначены проблемы высокой стоимости коммунальных и жилищных услуг, на третьем – низкое качество предоставляемых услуг, на четвертом – обветшание жилого фонда, на пятом - отсутствие контроля со стороны государственных институтов, например государственной жилищной инспекции и т.д.

Существенно приоритетность и содержание проблем не изменились и в настоящее время. По количеству обращений собственников жилья на горячую линию «ЖКХ-контроль» в первом квартале 2021 г. составлен рейтинг проблем ЖКХ, представленный на рисунке 2 [21].

Рисунок 2 – Тематика наиболее частых обращений/жалоб собственников жилья в контролирующие органы, 2021 г.

Источник: рисунок составлен по материалам НП «ЖКХ Контроль» (Национальный центр общественного контроля в сфере ЖКХ) и сервису РБК [21].

Однако стоит отметить, что вопрос стоимости ЖКУ отошел на второй план и именно неудовлетворенность состоянием многоквартирных домов стала наиболее частой темой для жалоб собственников. Обращения по проведению капитального ремонта выделено отдельно и по рейтингу отнесено к 4 позиции.

Таким образом, капитальный ремонт входит в топ-5 самых волнующих вопросов собственников жилья. С ростом тарифом в 2021 г. и в 2022 г. в подавляющем количестве регионов вопросы реализации программ капитального ремонта станут еще более актуальными.

В отчете по результатам исследования ВЦИОМ, проведенного по заказу Некоммерческого партнерства «Национальный центр общественного контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства «ЖКХ Контроль» отражены ключевые сложности при реализации программ капитального ремонта по мнению собственников [13]. На рисунке 3 представлены выявленные проблемы и сложности при реализации капитального ремонта в регионах.

Рисунок 3 – Результаты опроса на выявление проблем реализации программ капитального ремонта ВЦИОМ, июнь 2021 г., %

Источник: отчет Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), июнь 2021 [13].

Данные представлены в % от жителей многоквартирных домов, выборка составила 939 человек.

В России создана региональная система капитального ремонта, которая в настоящее время действует во всех субъектах Российской Федерации. Начало формирование региональных программ капитального ремонта можно связать с появлением в Жилищном кодексе в рамках Федерального закона №271-ФЗ от 25 декабря 2012 г.

В регионах устанавливается ежемесячной минимальный взнос с одного кв. м. При этом ТСЖ и управляющие компании на собрании собственников жильцов могут увеличивать этот взнос, а уменьшить его нельзя.

На рисунке 4 представлена динамика уровня собираемости взносов на капитальный ремонт с 2015 г. по 2020 г. в целом по России. Уровень собираемости найден как отношение объема сбора к объему начислений в процентах.

Рисунок 4 – Уровень собираемости взносов на капитальный ремонт многоквартирных домой, 2015-2020 гг., в %

Источник: диаграмма составлена автором по материалам исследования.

В рамках экономико-статистического анализа можно отметить рост уровня собираемости по России, однако при более детальном анализе количественных данных стоит отметить:

1. рост уровня собираемости связан с внедрением упрощенной системы судебного взыскания долга по капитальному ремонту.

2. уровень собираемости не однороден по регионам и осреднение показателей не позволит принимать управленческие решения по проблемным в рамках этого вопроса территориям.

3. финансовые показатели реализации региональных программ капитального ремонта не позволяют оценить качественные характеристики проведенных работ по капитальному ремонту в соотнесении с их стоимостью, удовлетворенностью проведенным капитальным ремонтом и т.д. [12]. Качественные характеристики капитального ремонта трудно оценить, однако возможно с привлечением экспертов, профессионального сообщества, ответственных лиц и собственников жилья. В настоящее время в открытом доступе такие показатели отсутствуют. В связи с чем российские исследователи продолжают разрабатывать авторские методики оценки эффективности функционирования жилищно-коммунального хозяйства регионов [19]. Системный подход к оценке реализации программ капитального ремонта пока не сформирован, что требует особого внимания и активного взаимодействия со стороны всех заинтересованных участников ЖКХ.

В таблице 2 представлен сравнительный обзор показателей региональных программ капитального ремонта по 46 российским областям.

Таблица 2 – Показатели реализации программ капитального ремонта по областям

1. Данные в таблице по начислению средств на капитальный ремонт представлены на декабрь 2020 г. – январь 2021 г.

2. Данные в таблице по собираемости представлены на декабрь 2020 г.- январь 2021 г

Источник: анализ проведен по официальным количественным данным, представленным на сайте Фонда содействия реформе ЖКХ. [Электронный ресурс]. URL: https://www.reformagkh.ru/analytics#overhaul.(дата обращения 15.03.2022)

Все количественные данные сведены по областям из официального источника – сайт Государственная корпорация - Фонд содействия реформированию ЖКХ. Представлены данные по начислениям, сборам, темпам включения работ в программу капитального ремонта, доля включенных и невключенных домов в региональную программу, доля присутствия регионального оператора в управлении капитальным ремонтом в той или иной области. По рассчитанному уровню собираемости в каждой области сгруппируем области и отразим итоговую группировку в таблице 3.

Таблица 3 – Группировка областей по уровню собираемости взносов на капительный ремонт, 2020 г.

Источник: таблица сформирована автором по материалам исследования.

Таким образом, в первую группу с уровнем собираемости свыше 98% вошли 18 областей. Во вторую группу с уровнем собираемости 95% - 98% вошли 6 областей. В 3 группу с уровнем собираемости 90%-95% - 13 областей, 4 группа 85%-90% - 4 области и менее 80% уровень собираемости у 2 областей - Кировской, Магаданской. В рамках следующего исследования будет проведен детальный анализ причин по включению и невключению многоквартирных домов в региональные программы капитального ремонта.

На рисунке 5 представлен процент областей по уровням собираемости.

Рисунок 5 – Группировка областей по уровню собираемости, %

Источник: диаграмма сформирована автором по материалам исследования.

Есть все основания, опираясь на практику, в том числе и зарубежных стран, сформулировать гипотезу, что снижение доли регионального оператора и рост доли ТСЖ в формировании фонда на капитальный ремонт дает рост уровня собираемости взносов на капитальный ремонт. За фактор Y примем уровень собираемости, который меняется в зависимости от X – доли присутствия регионального оператора. Корреляционно-регрессионный анализ в рамках всех областей сильной обратной связи не выявил, так как данные достаточно не однородные. Однако при проведении корреляционно-регрессионного анализа по группам областей позволил установить такую зависимость. Так при корреляционно-регрессионном анализе в первой группе, где 18 областей с уровнем собираемости взносов на капитальный ремонт более 98%, показал сильную обратную связь по шкале Чеддока, так как линейный коэффициент корреляции равен -0,91. Таким образом, есть сильная обратная зависимость между двумя показателями - уровнем собираемости и долей регионального оператора. То есть уровень собираемости растет при снижении доли регионального оператора в формировании фондов на капитальный ремонт многоквартирных домов. Эту зависимость вполне можно объяснить тем, что ТСЖ могут более активно работать с должниками по капитальному ремонту, формировать у собственников ответственное отношение к многоквартирному дому, чем региональные операторы.

Выводы и рекомендации

Капитальный ремонт как механизм поддержания технических и иных характеристик многоквартирных домов на более высоком уровне, снижения физического износа основных конструкций и за счет этого и доли ветхого и аварийного жилья, повышения энергоэффективности домов имеет важную социально-экономическую основу. Качество капитального ремонта и своевременность его осуществления позволят выстраивать долгосрочные стратегии управления жилищным фондом по регионам. Проведенный экономико-статистический анализ показывает заметную неоднородность областей по объему начислений, сборов, темпам включения работ и самих многоквартирных домов в региональные программы капитального ремонта. Для принятия эффективных управленческих решений требуется регулярный мониторинг ключевых показателей реализации программ капитального ремонта. Очень важно проводить анализ отдельно по каждому региону, не осредняя данные, так как это не позволяет увидеть наиболее проблемные территориальные зоны. Стоит также отметить, что открытые данные по начислениям и сборам, а также рост уровня собираемости в целом не отражает качественные характеристики программ капитального ремонта. В связи с чем остаются проблемы, связанные с временными сроками проведения капитального ремонта, его качественной оценкой, инструментами контроля, выбором подрядчика и прозрачными тендерами и т.д., соблюдение непрерывности и однородности в реализации программ капитального ремонта по регионам.

Для повышения эффективности реализации программ капитального ремонта на базе зарубежного опыта видится целесообразным активизация института собственников жилья в управлении многоквартирным домом и капитальным ремонтом в частности. Однако ряд проанализированных исследований ВЦИОМ, начиная с 2008 г. и по 2021 г., показывают достаточно пассивное поведение собственников в вопросах жилищно-коммунального хозяйства как по субъективным, так и объективным причинам, связанных в том числе и с бюрократическими препятствиями, отсутствием знаний и опыта в управлении многоквартирными домами. Всероссийские опросы показывают тотальное непонимание, на что могут расходоваться средства капитального ремонта, когда капитальные ремонтные работы должны осуществляться, кто является держателем счета на капитальный ремонт и т.д. Становится очевидным, что включение собственников в активное решение коммунальных проблем, в том числе по капитальному ремонту, возможно только через понимание этого процесса и их готовность принимать участие в принятии управленческих решений и нести за них солидарную ответственность. Формирование эффективного информационного поля для взаимодействия всех заинтересованных участников – собственников, ТСЖ, управляющих компаний, ресурсообеспечивающих организаций, государственных органов – становится стратегически важной задачей для последующего решения всех ключевых проблем в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в т.ч. и по реализации региональных программ капитального ремонта.