Концепция обязательного саморегулирования управления многоквартирными домами

Введение

Жилищная политика – это весь комплекс предпринимаемых государством мер, направленных на то, чтобы воздействовать на рынок жилья с целью обеспечения населения жильем, удовлетворяющим определенным нормам качества [2] (Kholodilin, 2019).

Управление многоквартирными домами (далее – МКД), оказывая существенное влияние на жизнеобеспечение населения и экономику страны, имеет ряд проблем, не позволяющих принять верные технологические, инвестиционные и ценовые решения. Отсутствие единого методологического центра, разрабатывающего единые правила и технологию принятия решений, единую систему сбора достоверной информации о техническом состоянии и степени износа МКД, методику расчета платы на жилищно-коммунальные услуги, приводит к неэффективности управления МКД [3].

Современная политика управления многоквартирными домами требует перехода к таким видам управления, которые будут ориентировать организации, управляющие МКД, на несение ответственности перед источниками безопасности на территории МКД.

Источниками безопасности на территории МКД являются собственники МКД как потребители жилищно-коммунальных услуг (далее – ЖКУ) и коммунальных ресурсов, с одной стороны, так и государство, обязанное обеспечить социально-экономическую, государственную безопасность и безопасность жизни граждан при нахождении на территории МКД, с другой стороны [4].

В 2020 году годовой оборот сферы, включая оказание услуг населению и коммерческому сектору, составил более 6,4 трлн рублей. В отрасли занято более 2 млн человек и работают около 41 тыс. организаций [3], потребителями ЖКУ и коммунальных ресурсов стали собственники 3363 миллиона квадратных метров общей площади жилых помещений, что составило 89% от общего жилого фонда. При этом организации, осуществляющие управление эксплуатацией МКД, имели основные фонды со степенью износа 38,5%, а производящие тепловую энергию – 46,1% [5], жилой фонд, принадлежащий гражданам, на 86% обеспечен отоплением, 70% – горячим водоснабжением [5].

На начало 2020 г. 10,7% домохозяйств отмечали недостаток тепла в жилых помещениях, промерзание стен и полов отмечали 8,2% домохозяйств, 46,3% домохозяйств оценили состояние жилого помещения как удовлетворительное [5].

Организации, управляющие МКД, являясь коммерческими организациями, ориентированы на получение прибыли, источником которой являются денежные средства, получаемые от граждан – собственников МКД за оказание ЖКУ и поставку коммунальных ресурсов.

Поскольку финансовое положение организаций, управляющих МКД, зависит от собственников МКД, то при наличии высокого уровня недовольства источника капитала в лице собственников МКД качеством ЖКУ и коммунальных ресурсов организации должны получить инструменты, гарантирующие повышение их ответственности перед собственниками МКД при соблюдении обязательства исполнять закон [6] (Dorozhkina, Krutikov, Arakelyan, Fedorova, 2015).

Ряд исследователей считают, что саморегулирование неспособно себя проявить в условиях недобросовестности участников рынка [7, 8] (Henderson Todd, 2013; Troekurov, 2016).

Однако авторы обосновали, что основными инструментами повышения ответственности управляющих организаций перед собственниками МКД являются стандарты качества ЖКУ, а механизмом их внедрения и одновременно гарантом их соблюдения является институт обязательного саморегулирования предпринимательской деятельности в области управления МКД.

Целью исследования является выявление причин необходимости внедрения обязательного саморегулирования управление МКД и формирование теоретического подхода к определению сущности саморегулирования управления МКД, цели, задач саморегулирования управления МКД, осуществление классификации стандартов и правил управления МКД.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

♦ изучить структуру, цели и задачи стандартов и правил обязательного саморегулирования управления МКД, механизм их внедрения;

♦ представить перечень стандартов саморегулирования управления МКД;

♦ рассмотреть методы, используемые для выявления случаев нарушения требований в обеспечении безопасного проживания в МКД;

♦ описать методы контроля организаций, управляющих МКД, и способы оценки нарушений качества жилищно-коммунальных услуг;

♦ дать оценку мерам воздействия на организации, управляющие МКД, с целью защиты интересов собственников многоквартирных домов и государства в обеспечении безопасности проживания в домах;

♦обосновать вывод о необходимости введения обязательного саморегулирования управления МКД и создания необходимых условий для обеспечения экономической, государственной и общественной безопасности.

Поскольку организации, управляющие МКД, являются хозяйствующими субъектами, то их экономическая природа базируется на методологических принципах двойственности.

Авторы использовали в ходе исследования методы сравнительного [9] (Ananin, Gaydar, 1984), системного [10] (Gerasimov, Popova, Zlobina, 2011) и институционального [11, 12] (Polyakov, 2020; Sukharev, 2021) анализа. Экономико-статистический метод [13] (Shorokhova, Kislyak, Mariev, 2015) использован для анализа содержания стандартов и правил саморегулирования в сфере управления МКД и требований к ним в контексте обязанности государства одновременно обеспечить общественную, экономическую безопасность и безопасность здоровья и жизни граждан на территории МКД.

Научная новизна исследования представлена уточнением содержания понятий «безопасная величина стоимости жилищно-коммунальных услуг», «безопасная цена», «источник безопасности», «технологическая карта безопасности управления МКД», обоснована концепция саморегулирования управления многоквартирными домами, уточнена и развита классификация стандартов саморегулирования в сфере управления многоквартирными домами.

Ретроспективный анализ развития саморегулирования управления многоквартирными домами

Исследования показали, что саморегулирование [14] (Yureva, Mironyuk, 2011) управления МКД в дореволюционной России осуществлялось единолично собственником дома, а в качестве стандартов и правил саморегулирования выступал договор имущественного найма, регулировавший взаимоотношения между собственником МКД и арендатором [16, 15] (Smirnova, Alekseeva, 2019).

В связи с тем, что в результате национализации в 1917 году право собственности на жилой фонд перешло к государству, а жилищная политика стала государственной, возникло государственное регулирование управления МКД [17].

В качестве стандартов государственного регулирования управления МКД в период с 1917–1993 гг. выступали следующие документы:

-Декрет СНК от 14 декабря 1917 г. «О запрещении сделок с недвижимостью» [18];

-Декрет СНК РСФСР от 23 ноября (6 декабря) 1917 г. «Об отмене частной собственности на городские недвижимости» [19];

-Декрет ВЦИК об отмене частной собственности на недвижимость в городах от 20 августа 1918 г. [20];

-Декрет СНК «О коммунальных отделах исполнительных комитетов» от 8 апреля 1920 г. [21];

-Постановление ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах», согласно которому управление всем государственным жилищным фондом было возложено на местные Советы и на государственные предприятия и учреждения, которые имели в своем ведении жилые дома [22].

-Декрет от 25 мая 1920 г. «О мерах правильного распределения жилищ среди трудящегося населения», обязывающий граждан содержать жилые помещения в надлежащем санитарном состоянии. Контроль был возложен на особые отряды при местных Советах и санитарные инспекции жилищно-земельных отделов местных Советов [23];

-Постановление СНК РСФСР от 23 мая 1921 г. «О мерах улучшения жилищных условий трудящегося населения и о мерах борьбы с разрушением жилищ» [24], установившее, что управлять жилыми домами, принадлежавшими местным Советам, были обязаны домовые комитеты, которые избирались на общих собраниях жильцов;

-Декрет об обязательном привлечении средств жильцов для ремонта домов путем внесения денежных средств, личного труда или материалов в размерах, пропорциональных занимаемой площади, от 18 июля 1921 г. [25];

-Постановление СНК РСФСР от 8 августа 1921 г. «Об управлении домами», согласно которому руководство муниципализированным жилищным фондом оформлялось в единую систему [26];

-Постановление Совмина СССР от 10.02.1985 № 136 «О порядке государственного учета жилищного фонда» [27];

- Декрет от 25 мая 1920 г. «О мерах правильного распределения жилищ среди трудящегося населения» / «СУ РСФСР», 1920, № 52, ст. 227 [28];

-Постановление СНК РСФСР от 23 мая 1921 г. «О мерах улучшения жилищных условий трудящегося населения и о мерах борьбы с разрушением жилищ» / «СУ РСФСР», 1921, № 49, ст. 253 [29].

Результаты государственного регулирования управления МКД за период 1917–1995 гг. характеризуются следующими социально-экономическими и техническими показателями:

1. Городской жилищный фонд в 1952 году по сравнению с 1940 годом увеличился на 33% [30].

2. За период 1940–1952 гг. затраты на капитальный ремонт жилых зданий местных Советов снизились на 1,1% и составили к 1940 г. 15,9% [30].

3. Жилой фонд к 1953 г. на 98% был оборудован электрическим освещением, 46% – водопроводом, на 41% – канализацией, на 26% – отоплением [30].

4. В государственном и кооперативном жилом фонде на 1958 г. уже проживало 60% семей [31].

5. К 1995 г. удельный вес ветхого и аварийного жилищного фонда ко всему жилищному фонду составил 1,4%, удельный вес обеспеченности водопроводом – 66%, удельный вес обеспеченности отоплением – 64%, удельный вес обеспеченности горячим водоснабжением – 51% [32].

6. Финансовое состояние организаций ЖКХ характеризуется следующими показателями: сальдированный финансовый результат составлял 2280 млрд руб., сумма прибыли – 7 016 млрд руб., удельный вес прибыльных организаций в общем числе организаций – 57,4%, удельный вес убыточных организаций в общем числе организаций – 42,6%, коэффициент автономии – 7,5, коэффициент обеспеченности собственными оборотными средствами – 104,5 [32].

7. Удельный вес расходов на оплату ЖКУ в потребительских расходах домашних хозяйств составлял 4,3%, размер оплаты жилья за 1 м² общей площади – 0,27 руб., размер оплаты за водоснабжение и канализацию за месяц с одного человека – 3,58 руб., размер оплаты за отопление за 1 м² общей площади – 0,47 руб., размер оплаты за горячее водоснабжение за месяц с одного человека – 5,07 руб. [32].

Через 4 года после прекращения государственного регулирования деятельности в сфере управления МКД стоимость ЖКУ на одного человека в месяц составила 208,05 руб., из которых жилищные услуги составили 47,07 руб., коммунальные услуги – 160,98 руб. [32]. Возмещаемая населением величина затрат по предоставлению ЖКУ выросла до 100,53 руб., уровень возмещения населением затрат по предоставлению ЖКУ – до 48%, было приватизировано 95% жилых помещений, число зарегистрированных прав граждан на жилые помещения в 2018 г. на основании договоров купли-продажи составило 123 725 [32], жилищный фонд, находящийся в собственности граждан, увеличился на 2 682 млн м² и составил 3 848 млн м² [33], удельный вес площади, оборудованной водопроводом, увеличился на 7%, удельный вес площади, оборудованной центральным отоплением, увеличился на 15%, удельный вес площади, оборудованной ГВС, увеличился на 10% [32].

За период 1995–2021 гг. на фоне увеличения количественных показателей МКД, конструктивных элементов МКД и внутридомовых сетей, роста доли участия граждан в финансировании работ по управлению МКД увеличился размер денежных средств за их содержание. Ежемесячные расходы на оплату ЖКУ за период 1995–2021 гг. увеличились на 1 948,7 руб. (или 1 651%) и составили 2067,2 руб. в месяц [32, 33], уровень возмещения населением затрат по предоставлению ЖКУ составил 96%, снизились инвестиции в основной капитал в жилищном хозяйстве на 5,2% [32, 33], степень износа основных фондов увеличилась на 25,1%, удельный вес площади, оборудованной водопроводом, составил 67% от общей площади, удельный вес ветхого и аварийного жилищного фонда во всем жилищном фонде составил 0,7%, отпуск воды населению в общем объеме отпуска воды уменьшился на 17% и составил 13,6 л, среднесуточный отпуск воды в расчете на одного жителя уменьшился на 48 л (или на 15,84%) и составил 255 л [32, 33].

За этот же период количество жилого фонда, переданного в управление, увеличилось до 96%, доход от управления МКД изменился с 118,5 руб. за 1 метр квадратный до 2067,2 руб., сальдированный финансовый результат организаций ЖКХ стал отрицательным и снизился на 12 023 млрд руб., удельный вес прибыльных организаций в общем числе организаций сократился на 14,7%, сумма убытка увеличилась на 37,8%, коэффициент обеспеченности собственными оборотными средствами снизился на 118,6% [32, 33], удельный вес расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в потребительских расходах домашних хозяйств составил 9,6%, средние потребительские тарифы на отдельные виды жилищно-коммунальных услуг – 31,1 руб. за м² [32, 33].

Кроме того, за период 1995–2021 гг. недостаток тепла отметили 10,7% домохозяйств от общего числа домохозяйств, наличие сырости и промерзание стен и полов – 8,7% домохозяйств, оценили состояние своего жилого помещения как удовлетворительное 46,3% домохозяйств, число многоквартирных жилых домов, требующих капитального ремонта, составило 139 978 МКД, удельный вес расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг в потребительских расходах домашних хозяйств составил 9,6% [32, 33].

Резкое снижение технического состояния жилого фонда, низкое качество услуг по управлению МКД на фоне роста финансирования этих услуг со стороны граждан и неудовлетворительная оценка домохозяйств к качеству управления МКД, отсутствие государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере управления МКД требуют введения обязательного саморегулирования в сфере управления МКД.

Характеристика стандартов и правил саморегулирования управления многоквартирными домами

В настоящее время специальное законодательство, регулирующее вопросы создания и деятельности саморегулируемых организаций в сфере управления МКД, отсутствует [34] (Yakubova, 2013).

Саморегулирование через стандарты и правила направлено на методическое обеспечение замены государственного и муниципального контроля страхованием и контролем со стороны саморегулируемых организаций [35] (Bulyga, Igonin, Klepikova, Savin, Glazkova, Bryzgalov, Borisov, Pestereva, 2018).

Стандарты и правила саморегулирования в сфере управления МКД должны сформировать следующие условия:

-принципы и методы управления МКД должны исключить нарекания потребителей и претензии деловых партнеров;

-повысить уровень правовой грамотности, организованности, ответственности собственников МКД;

- реализовать волю собственников МКД;

-сформировать систему контроля результатов деятельности МКД и содержания общего имущества [36].)

.Основными документами, регламентирующими ответственное поведение организаций, осуществляющих управление МКД, являются:

-нормативно-правовые акты в области гражданского и жилищного законодательства;

-нормативные акты в области технического регулирования;

-нормативные акты в области санитарно-эпидемиологического регулирования.

Указанные документы регламентируют поведение организаций, управляющих МКД, по отношению к имущественному комплексу в виде МКД.

Однако устанавливая взаимосвязи с показателями качества ЖКУ и коммунальных ресурсов, документы не раскрывают механизм, гарантирующий собственнику МКД соответствие коммунальных ресурсов и ЖКУ показателям качества в точке передачи ресурсов и оказания ЖКУ и, как следствие, право на получение организациями прибыли за счет платы за содержание жилого помещения [37].

Стандарты и правила саморегулирования управления МКД должны обладать следующими характеристиками [36]:

-стандарты и правила должны представлять собой локальный нормативный акт, чьи требования обязательны для исполнения организациями, управляющими МКД. При соблюдении такого условия формируется система гарантии выполнения требования законодательства к качеству ЖКУ и коммунальных ресурсов;

-стандарты и правила должны содержать технологические карты безопасности управления МКД [38] (Leonov, Pronin, 2018).

Технологические карты безопасности управления МКД представляют собой документ, содержащий перечень и последовательность работ по управлению МКД с указанием объекта воздействия, периодичности воздействий, объема трудовых затрат и материалов с целью исключения ошибок в технологическом процессе управления МКД;

-стандарты и правила должны содержать перечень показателей качества ЖКУ и коммунальных ресурсов [39, 42, 43].

Наличие требований к показателям качества коммунальных ресурсов и жилищно-коммунальных услуг формирует перечень показателей социально-экономической безопасности деятельности управляющих организаций и способ оценки степени нарушения ими качества коммунальных ресурсов и ЖКУ;

-стандарты и правила должны содержать порядок установления безопасного размера стоимости жилищно-коммунальных услуг, а также порядок приведения его величины к фактическим показателям их качества.

Безопасный размер стоимости жилищно-коммунальных услуг представляет собой экономическое обоснование соответствующих затрат на производство и оказание ЖКУ с показателями качества, утвержденными законодательством;

-стандарты и правила должны содержать меру ответственности организаций за нарушение требований к показателям качества при поставке коммунальных ресурсов и оказания ЖКУ, за нарушение интересов собственников МКД и государства.

В качестве мер ответственности организаций, управляющих МКД, перед собственниками МКД могут выступать или запрет на осуществление предпринимательской деятельности в области управления МКД, или высокие штрафные санкции за нарушение качества коммунальных ресурсов и ЖКУ.

Стандарты и правила саморегулирования в сфере управления МКД на территории региона должны соответствовать составу коммунальных ресурсов и жилищно-коммунальных услуг и представлены в таблице 1.

Таблица 1

Классификация стандартов саморегулирования в сфере управления МКД на территории региона

Договорными стандартами являются договоры, в которых указаны вид жилищно-коммунальных услуг, их количество и качество.

К фактическим стандартам относятся документы, содержащие сведения о принятых жилищно-коммунальных услугах по количеству и качеству.

К стандартам саморегулирования в сфере управления МКД могут быть отнесены следующие документы:

1. Требования к содержанию общего имущества в МКД [40].

2. Методика расчета платы за ЖКУ.

3. Требования к составлению графика проведения восстановительного ремонта МКД.

4. Требования к повышению энергоэффективности МКД [40].

5. Правила о сдаче в аренду элементов МКД [40].

6. Методика расчета платы за санитарное обслуживание общего имущества МКД с учетом несоответствия услуги установленным показателям качества.

7. Методика расчета платы за текущий ремонт конструктивных элементов и инженерных сетей с учетом несоответствия услуги установленным показателям качества.

8. Методика расчета платы за управление МКД с учетом несоответствия услуги установленным показателям качества.

9. Правила предоставления собственникам МКД документов по организации и проведению содержания и ремонта общего имущества МКД [40].

10. Порядок оказания услуг по санитарному обслуживанию общего имущества МКД с указанием показателей качества работ.

11. Порядок оказания услуг по текущему содержанию МКД с указанием показателей качества работ.

12. Порядок определения показателей качества коммунальных ресурсов в точке поставки в многоквартирный дом.

13. Правила осуществления контроля качества жилищно-коммунальных услуг [40].

14. Правила оформления платежных документов для оплаты ЖКУ [40].

15. Правила предоставления отчетов об исполнении обязательств по управлению МКД [40].

16. Порядок участия собственников помещений МКД в осуществлении контроля качества услуг и работ.

17. Методика обоснования и формирования графика планово-предупредительного ремонта многоквартирного дома.

Система саморегулирования доверительного управления многоквартирными домами региона

Саморегулируемые организации предназначены для выполнения регулятивной, контрольной, дисциплинарной и имущественно-обеспечительной функций в отношении своих членов, являясь полноценным общественным регулятором [41] (Petrov, 2021).

Российское законодательство предложило институт саморегулирования предпринимательской деятельности в качестве механизма обеспечения социально-экономической безопасности организациями, осуществляющими предпринимательскую деятельность в сфере корпоративного управления МКД [36].

Саморегулируемая организация в сфере управления МКД – добровольное объединение организаций, осуществляющих управление недвижимым имуществом в виде МКД. Целью объединения является разработка локальных нормативных актов в виде стандартов и правил деятельности в сфере управления МКД на основе действующего законодательства, обеспечение синергии их совместной деятельности, создание условий безопасного проживания в МКД, с одной стороны, извлечение дохода от управления МКД, с другой стороны.

Достижение поставленных задач может быть осуществлено следующими способами:

-создание системы договорных взаимоотношений между собственниками МКД и организациями ЖКХ;

-разработка и внедрение системы капитализации МКД на основе обеспечения собственника МКД доходом от имущества в виде МКД;

-разработка и внедрение системы капитализации МКД на основе приведения уровня физического износа МКД и его группы капитальности к нормативному уровню;

-разработка и внедрение порядка поддержания нормативного уровня физического износа и капитализации МКД до окончания срока службы МКД;

-разработка и внедрение системы контроля качества поставляемых коммунальных ресурсов в жилые помещения на соответствие установленным нормам [42, 43].

Концепция саморегулирования доверительного управления МКД региона представлена на рисунке 1.

Основной задачей института саморегулирования в области управления

МКД является регулирование деятельности управляющих с целью обеспечения ими добросовестного осуществления деятельности с помощью стандартов и правил [36].

В силу закона саморегулируемая организация в сфере управления МКД обязана установить в стандартах саморегулирования управления МКД [36]:

-меры дисциплинарного воздействия к управляющим организациям, товариществам собственников жилья (далее – ТСЖ), жилищно-строительным кооперативам (далее – ЖСК), не обеспечивающим соответствие оказанных ЖКУ показателям качества, установленным законодательством [36];

-запрет на осуществление деятельности как управляющим организациям, так и ТСЖ, ЖСК.

Система контроля управляющих организаций, ТСЖ, ЖСК осуществляется путем проведения проверок [36].

Результатом плановой проверки [36] является установление факта несоблюдения управляющими организациями, ТСЖ, ЖСК требований стандартов по управлению МКД. Результатом проверки является выявление фактов нарушения со стороны управляющих организаций, ТСЖ, ЖСК требований законодательства и совершения ими действий, причиняющих моральный вред или ущерб собственникам МКД [36].

Институт саморегулирования в сфере управления МКД содержит порядок обеспечения управляющими гарантий безопасности проживания на территории МКД, а также извлечения дохода и капитализации имущества в виде системы контроля.

Установленная периодичность проведения контроля – один раз в три года – обеспечивает возможность своевременно установить факт причинения вреда МКД, возникновение угрозы жизни и здоровью граждан, причинение ущерба собственникам МКД и государству, степень тяжести негативных последствий и своевременно принять к управляющему, ТСЖ, ЖСК, допустившему нарушения, меры дисциплинарного воздействия [36].

Особое значение для обеспечения контроля стандартов и правил саморегулирования за исполнением организациями, управляющими МКД, ТСЖ, ЖСК имеют внеплановые проверки, так как они проводятся по заявлению собственника МКД, содержащему факты допущенных ими нарушений [36].

Рассмотрение заявления собственника МКД в отношении допущенного несоблюдения стандартов и правил организацией, управляющей МКД, ТСЖ, ЖСК осуществляется при его участии, что предоставляет гарантию собственнику МКД и государству соблюдения их законных прав и экономических интересов.

В качестве мер, обеспечивающих исполнение стандартов и правил саморегулирования в отношении собственника МКД со стороны управляющих, организации, ТСЖ, ЖСК, институт саморегулирования предусматривает следующие меры дисциплинарного воздействия [36]:

1) вынесение предписания;

2) вынесение предупреждения;

3) наложение штрафа;

4) рекомендация об исключении организации из членов саморегулируемой организации.

Таким образом, институт саморегулирования содержит эффективный механизм обеспечения соблюдения управляющими организациями, ТСЖ, ЖСК требований действующего законодательства, своевременного выявления фактов нарушения законодательства, пресечения выявленных нарушений вплоть до прекращения предпринимательской деятельности в сфере управления МКД и возможности извлекать прибыль за счет средств собственников МКД.

Заключение

Целесообразность регулирования предпринимательской деятельности в сфере управления многоквартирными домами продиктована резким снижением технического состояния жилого фонда и неудовлетворительной оценкой домохозяйствами качества управления МКД на фоне роста финансирования этих услуг со стороны граждан.

Поскольку для введения государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере управления МКД отсутствуют экономико-правовые основы, то введение обязательного саморегулирования в сфере управления МКД является основным стимулятором формирования ответственности у бизнес-сообщества за качество жизни граждан и экономическую стабильность самих организаций.

Участие управляющих организаций, ТСЖ и ЖСК в разработке стандартов и правил ведения хозяйственной деятельности в сфере управления многоквартирными домами будет способствовать повышению эффективности контроля и созданию действенных механизмов материальной и дисциплинарной ответственности за нарушение требований законодательства, снижению избыточной контрольной функции государства и искоренению коррупционных механизмов.