Теоретические аспекты промышленной политики

Петров М.В.1
1 Московский государственный институт международных отношений

Статья в журнале

Экономические отношения
Том 10, Номер 4 (Октябрь-декабрь 2020)

Цитировать:
Петров М.В. Теоретические аспекты промышленной политики // Экономические отношения. – 2020. – Том 10. – № 4. – doi: 10.18334/eo.10.4.111104.

Аннотация:
В статье рассматриваются теоретические аспекты реализации государственной промышленной политики, направленной на модернизацию структуры национального производства и увеличение выпуска конкурентоспособной продукции. Проанализированы и систематизированы сложившиеся в рамках различных научных школ подходы к обоснованию и практическому проведению политики. Показано, что несмотря на сохраняющиеся в академической литературе разнообразие и противоречивость концептуальных представлений о сущности промышленной политике, можно выделить ряд общих положений относительно ее содержания, в отношении которых в научном сообществе постепенно складывается подобие консенсуса. Это может свидетельствовать о наметившемся сближении взглядов исследователей по отдельным значимым вопросам осуществления промышленной политики

Ключевые слова: промышленная политика, теоретические основы промышленной политики, провалы рынка, провалы государства



Введение

Промышленная политика как совокупность способов воздействия государства на развитие производства имеет долгую историю. Зародившись несколько столетий назад в Англии, в XIX в. она оформилась в ряде стран, в частности, в Германии и Японии, как самостоятельное направление экономической политики. В XX в. ее методы применяли многие государства. В 1980–90-ых годах в условиях доминирования рыночного фундаментализма интерес к промышленной политике в мире заметно упал, однако после провала Вашингтонского консенсуса, отвергавшего ее необходимость, и кризиса 2008–2009 гг. она вновь вернулась в экономическую повестку дня.

Хотя методы промышленной политики используются государствами уже не одно столетие, в экономической науке, как отмечают О. А. Романова и А. О. Пономарева, до сих пор «не только продолжаются дискуссии по поводу понятия промышленной политики, но и отсутствуют общепризнанные теоретические основы ее формирования» [5] (Romanova, Ponomareva, 2019). В литературе представлено множество различных концепций политики, что серьезно затрудняет ее изучение. Их обзор представлен в публикациях: [16, 32, 1, 39, 11, 4] (Cohen, 2006; Pack, Saggi, 2006; Vishnevskiy, Dementiev, 2012; Warwick, 2013; Andreoni, Chang, 2019; Bulatov (ed.), 2020).

Целями предлагаемого исследования являются анализ современных теоретических представлений о предпосылках и содержании промышленной политики и выявление среди них консенсусных положений, разделяемых в той или иной степени представителями различных экономических направлений. Новизна исследования состоит в систематизации существующих концептуальных подходов к реализации промышленной политики и установлении противоречий и точек соприкосновения между ними. Авторская гипотеза заключается в том, что отмечаемое исследователями усиление практической направленности дискуссии по вопросам политики способствует конвергенции подходов и выработке принципов ее проведения, признаваемых значительной частью научного сообщества. Основным методом исследования является анализ зарубежной и российской академической литературы.

Предпосылки промышленной политики

Теоретические основы промышленной политики представляют собой совокупность идей и концепций, которые: a) обосновывают необходимость проведения политики, тем самым отвечая на вопрос, для чего она нужна (why industrial policy?); b) показывают ограничения политики, связанные, прежде всего, с провалами государства; c) характеризуют возможное содержание политики, то есть способы ее практической реализации.

В экономической науке представлены различные трактовки предпосылок, то есть причин, определяющих необходимость промышленной политики. Все они так или иначе связаны с возникновением разного рода сбоев, нарушений в функционировании механизмов рыночной экономики, исправление которых требует вмешательства государства. Анализ литературы позволяет выделить несколько главных предпосылок для реализации промышленной политики (табл.). Ниже дана краткая характеристика этих предпосылок и важнейших концепций, в рамках которых они используются.

Таблица

Основные предпосылки (причины) проведения промышленной политики

Предпосылки
Концепции
Поддержка зарождающихся («молодых») отраслей
Концепция «молодых» отраслей (infant industries) А. Гамильтона.
Теория Ф. Листа.
Концепция динамического эффекта масштаба.
Концепция накопления производственных и технологических возможностей С. Лалл и Х.-Дж. Чанга [1].
Концепция информационных экстерналий Р. Хаусманна и Д. Родрика
Коррекция провалов рынка
Неоклассическая теория провалов рынка .
Координация развития взаимосвязанных отраслей и секторов экономики
Неоклассическая концепция сбоев в координации.
Теория «большого толчка» .
Концепция «промышленного достояния» Г. Пизано и В. Ши.
Концепции участия в глобальных цепочках добавленной стоимости В. Милберга и Д. Винклера.
Инициирование структурных сдвигов в экономике
Латиноамериканский структурализм (Р. Пребиш, С. Фуртадо, Х. Окампо и др.) .
Теория «полюсов роста» Ф. Перру .
Теория «новой структурной экономики» Дж. Лина .
Концепция предпринимательского государства М. Маццукато
Коррекция институтов и их систем, влияющих на производство и инновации
Институционализм.
Новая институциональная экономика.
Эволюционный институционализм (концепции НИС и инновационных кластеров)
Источник: составлено автором

Поддержка «молодых» отраслей. Традиционное понимание концепции «молодых» отраслей, сформулированной в XVIII веке А. Гамильтоном, основывается на предположении о том, что в зарождающихся отраслях национальных экономик издержки производства изначально могут быть выше, чем у более зрелых зарубежных корпораций, что не позволяет успешно с ними конкурировать. Меры государства по защите внутреннего рынка и субсидированию производства способствуют созданию благоприятных условий для роста отраслей и достижения производителями статического эффекта масштаба – снижения удельных издержек на единицу продукции благодаря росту объемов выпуска, а также динамического эффекта масштаба – увеличения производительности труда в результате накопления производственного опыта («обучения на практике»), инвестирования в новое оборудование и осуществления исследований и разработок (R&D). Тем самым помощь государства дает возможность бизнесу сократить издержки, нарастить производственный потенциал и повысить конкурентоспособность [23, 27, 9] (Kaldor, 1966; Lall, 2004; Andreoni, 2014).

Коррекция провалов рынка. Данная предпосылка промышленной политики сформулирована в русле неоклассической традиции, хотя и считающей рынок лучшим регулятором экономики, но признающей целесообразность вмешательства государства в его работу с целью исправления провалов рынка (market failures) – ситуаций, когда рыночный механизм дает сбой и не обеспечивает эффективное распределение имеющихся ограниченных ресурсов. Провалы рынка способны сдерживать становление перспективных производств, нуждающихся поэтому в содействии государства. Несовершенство механизмов рынка особенно проявляется в развивающихся странах, что усиливает важность государственного участия в их экономиках. К основным видам провалов рынка исследователи обычно относят несовершенство конкуренции, асимметрию информации и экстерналии.

Несовершенство конкуренции затрудняет появление новых производителей и сдерживает тем самым развитие отраслей. Нарушения конкуренции могут быть вызваны различными факторами, в частности, контролем критически значимых ресурсов или обладанием уникальными технологиями. В отраслях с высокими постоянными издержками еще одной причиной может стать эффект масштаба, когда фирма, первая вышедшая на рынок, захватывает его существенную долю и достигает экономии на масштабе, в то время как другим компаниям нарастить производство и добиться такого эффекта оказывается значительно труднее. По сути высокие постоянные издержки и эффект масштаба представляют собой входные барьеры, за которыми первопроходец получает ренту в ущерб потенциальным конкурентам и потребителям [16] (Cohen, 2006). Проблемы монополизации рынка и злоупотребления рыночной властью решаются государствами с помощью мер антимонопольного регулирования.

Асимметрия информации обычно определяется как ситуация, когда участники рыночной сделки обладают различной информацией об ее объекте. Для развития производства этот феномен может иметь ряд негативных последствий. В частности, неполнота сведений о продукции у потребителей и инвесторов способна привести к недооценке ее качества, сокращению рыночного спроса и притока капиталовложений в проекты ее выпуска. С такими проблемами часто сталкиваются компании, планирующие выпускать инновационные товары или услуги, мало знакомые на рынке. С целью смягчения последствий данного типа провала рынка государства, как правило, принимают меры по недопущению недобросовестной конкуренции, препятствующей распространению объективной информации о новых товарах и услугах, а также стимулированию спроса на них [16] (Cohen, 2006).

Экстерналии (внешние эффекты) представляют собой некомпенсируемые последствия (выгоды или издержки), возникающие в результате деятельности экономического субъекта у посторонних лиц. Это одна из главных причин нарушения работы рыночного механизма. Появление положительных внешних эффектов для других сторон, не сопровождающееся адекватным увеличением доходов предпринимателя, может ослабить его стимулы к осуществлению подобных действий в дальнейшем и привести к дефициту необходимых обществу благ.

К экстерналиям, имеющим особое значение для развития производства, прежде всего, следует отнести внешние эффекты знаний, приобретаемых экономическими субъектами благодаря инвестициям в НИОКР, маркетинговые и управленческие инновации, а также в результате описанного Р. Хаусманном и Д. Родриком процесса «self discovery», под которым понимается освоение предпринимателями производства известных в мире, но не выпускавшихся ранее в их стране видов продукции путем адаптации к местным условиям иностранных технологий [21] (Hausmann, Rodrik, 2003). Такого рода проекты важны для диверсификации экономики, поскольку позволяют выявить виды производства, в которых страна располагает сравнительным преимуществом.

Неотъемлемым свойством знаний является их способность к распространению, в результате чего ими безвозмездно или с небольшими издержками могут пользоваться третьи лица. Данный тип внешних эффектов получил название «информационные экстерналии» (information externalities) [35] (Rodrik, 2004). Их появление ведет к тому, что социальная польза от частных вложений в новые знания зачастую превосходит выгоды самих инвесторов, что может обернуться сокращением инвестиций в получением знаний ниже оптимального для общества уровня. В частности, подобная ситуация может сложиться в ходе освоения новых производств: предприятие, первое организующее выпуск продукции на местном рынке и несущее инвестиционные риски, вынуждено делить свой опыт – положительный или негативный – с другими производителями, планирующими запустить аналогичные проекты и фактически выступающими в роли «безбилетника», безвозмездно пользующегося чужими знаниями. Это обстоятельство ухудшает мотивацию инвесторов и тормозит становление новых отраслей. С целью исправления данного фиаско рынка Д. Родрик рекомендует оказывать финансовую поддержку компаниям-первопроходцам [35] (Rodrik, 2004).

Координация развития производственной сферы. Традиционная аргументация данного основания промышленной политики исходит из того, что жизнеспособность новых отраслей и проектов часто зависит от осуществления скоординированных инвестиций в смежные производства, инфраструктуру, подготовку рабочей силы. Рыночный механизм не всегда способен обеспечить такую координацию, порождая сбои в согласовании (coordination failures). Поэтому данную функцию вынуждено брать на себя государство, вмешательство которого может заключаться в организации обмена информацией между участниками рынка и оказании скоординированной поддержки взаимозависимым производителям [32] (Pack, Saggi, 2006).

Представление о государстве как институте, координирующем капиталовложения во взаимозависимые отрасли и способствующем тем самым переходу экономики на более высокий уровень развития, в середине XX в. получило глубокую проработку в работах ранних деловепменталистов, в частности, послужив основой теории «большого толчка» (big push), предложенной П. Розенштейн-Роданом. И хотя аргумент «большого толчка» в условиях глобализации экономики несколько устарел [13] (Chang, Lin, 2009), понимание государства как координатора инвестиций сохраняет актуальность для стран, сталкивающихся с необходимостью согласованных вложений в разработку и внедрение новых технологий и производств. Более того, как отмечает А. Андреони, высокая сложность новых производственных систем делает проблему согласования и синхронизации инвестиций во времени еще более актуальной, чем раньше [10] (Andreoni, 2016).

В настоящее время постепенно складываются новые теоретические подходы к оценке координирующей роли государства, отражающие реалии глобальной экономики XXI в. В качестве примера можно привести работу В. Милберга и Д. Винклер, в которой анализируются вопросы структурной координации промышленного развития в контексте процессов интернационализации производства и формирования международных производственно-сбытовых цепочек [30] (Milberg, Winkler, 2013).

Значительное внимание аспекту координации также уделяется в рамках концепции промышленного достояния (industrial commons). Данный термин был предложен Г. Пизано и В. Ши для обозначения совокупности технологических ноу-хау, операционных компетенций и специальных навыков, которыми обладают в стране компании-производители, исследовательские организации и трудовые кадры и которые позволяют национальной индустрии поддерживать процесс генерации и внедрения инноваций [34] (Pisano, Shih, 2012). Эти возможности носят коллективный, сетевой характер, а их формирование и применение являются результатом взаимозависимых процессов обучения и производства, включающих в себя множество действующих лиц. Учитывая это, эффективная координация субъектов, наделенных разными возможностями, становится значимым фактором конкурентоспособности промышленности.

Коррекция институтов и их систем, влияющих на производство и инновации. Данная предпосылка промышленной политики получила проработку в рамках трех родственных направлений в политэкономии – институционального, неоинституционального и эволюционного. В отличие от неоклассической школы, они исходят из выдвинутой Г. Саймоном идеи ограниченной рациональности экономических субъектов, вынужденных принимать решения в условиях неполной информации и недостатка времени по ее обработке. Вследствие этого важнейшую роль в структурировании их взаимодействия играют институты, определяемые Д. Нортом как «правила игры» в обществе, или, выражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми» [3] (Nort, 1997). В эволюционной концепции специфическим видом правил, организующих деятельность фирм, выступают рутины – устойчивые шаблоны, образцы поведения компаний, воспроизводимые в течение длительного времени без изменений [2] (Nelson, Winter, 2002). Распространенные рутины, разделяемые большинством фирм, принимают форму социальных институтов и могут закрепляться законодательно.

Институты определяют особенности функционирования экономических систем, в частности, задавая уровень транзакционных издержек хозяйствующих субъектов. Отсюда следует, что государство может воздействовать на развитие производства и инноваций, устраняя устаревшие и формируя новые институты и рутины, позитивно влияющие на уровень конкуренции и издержек. Это обстоятельство создает новые мотивы и задачи промышленной политики. Как отмечает М. Чимоли с соавторами, она объединяется с процессами институционального строительства (institutional engineering), формирующими саму природу экономических субъектов, рыночные механизмы и правила, в соответствии с которыми они действуют, а также границы между тем, что регулируется рынком, а что нет [14] (Cimoli et al., 2008). С помощью промышленной политики государство способно повлиять на технологические возможности и скорость обучения предпринимателей, уровень рентабельности и другие экономические стимулы, с которыми они сталкиваются, а также способы их взаимодействия друг с другом и с нерыночными институтами, включая государственные учреждения, банки развития, учебные и исследовательские организации [15] (Cimoli et al., 2009).

Особое значение институты и рутины имеют для генерации и внедрения знаний и инноваций – основы современной экономики. В этой связи институциональное обеспечение инновационной сферы многие исследователи сегодня относят к числу главных задач промышленной политики (см., например, [39] (Warwick, 2013)). В данном контексте изучаются вопросы влияния государства на процессы эволюции НИС, промышленных кластеров, а также на выработку норм и правил, способствующих кооперации участников инновационной деятельности в производственной сфере.

Аргументы против промышленной политики

По замечанию Э. Коэна, нет недостатка в аргументах против промышленной политики [16] (Cohen, 2006). Представителями разных школ разработана целая группа доводов, подвергающая сомнению возможность ее успешного проведения вследствие вероятных провалов, то есть ошибочных действий правительств (government failure), которые могут привести к худшим экономическим последствиям, чем провалы рынка. К наиболее значимым причинам фиаско государства обычно относят следующие.

Во-первых, это несовершенство располагаемой государственными органами информации о ситуации на рынке, в отдельных отраслях и компаниях, а также о возможных последствиях планируемых мер, затрудняющее принятие действенных решений в сфере промышленной политики. Весьма критически по данному вопросу высказался Д. Родрик: «Государственный сектор не является всезнающим и, как правило, имеет еще меньше информации, чем частный сектор о месте и характере провалов рынка, которые блокируют диверсификацию экономики. Правительства могут даже не знать, чего они не знают» [35] (Rodrick, 2004).

Во-вторых, провалы бывают обусловлены своекорыстным поведением государственных чиновников, руководствующихся при принятии решений соображениями личной, а не общественной выгоды. Причинами этого могут стать конъюнктурные политические интересы избираемых должностных лиц, лоббирование, фаворитизм, коррупция, а последствиями – неоптимальное распределение бюджетных средств, нарушение конкуренции, рентоориентированное поведение компаний, «захват» регулирующих органов, работающих в интересах определенных лиц и групп [38] (Tullock et al., 2002).

В-третьих, результативность промышленной политики часто страдает вследствие несовершенства институциональных и финансовых механизмов ее реализации. Построению эффективных механизмов могут препятствовать такие факторы, как разделение функций разработки и имплементации политики, слабая координация между органами власти, дефицит контроля за исполнением решений государства, недостаток финансовых ресурсов и квалифицированных кадров [33, 7] (Peres, Primi, 2009; Altenburg, 2011).

Вполне очевидно, что указанные провалы правительства взаимосвязаны. В конечном итоге все они обусловлены недостаточным административным (управленческим) потенциалом государства (state capacity), под которым понимается его способность успешно проводить свою политику посредством эффективной, выполняющей установленные нормы и правила бюрократии [26] (Knutsen, 2013). С проблемой ограниченности возможностей государства сталкиваются многие развивающиеся страны, что затрудняет им реализацию программ модернизации производства. Таким странам рекомендуется концентрировать свои усилия на мерах горизонтальной промышленной политики, где последствия провалов правительства не столь заметны.

Теоретическая дискуссия относительно причин и итогов провалов государства особенно острый характер носила в 1970–80-х годах, причем победили в ней скорей противники промышленной политики, утверждавшие, что правительства менее эффективны, чем частный сектор, а последствия их фиаско при осуществлении вмешательства в экономику более существенны, чем провалы рынка. Однако в настоящее время в экономической науке получила распространение другая точка зрения, согласно которой провалы рынка глубоки и повсеместны, а неудачи правительств, хотя и происходят, но вероятность их наступления может быть снижена за счет обучения, накопления опыта и оптимизации деятельности [37] (Stiglitz, 2016). Данная позиция фактически оправдывает промышленную политику при условии постоянного совершенствования ее механизмов.

Современные подходы к содержанию промышленной политики

Вопросы содержания промышленной политики, как и ее предпосылок остаются предметом острых дискуссий в современной экономической науке. В литературе представлено множество идей и концепций, авторы которых, отталкиваясь от своих общетеоретических воззрений, видения предпосылок данной политики и результатов ее эмпирического анализа, предлагают различные трактовки форм и методов участия государства в развитии производства. Количество исследований в данной сфере в последние годы активно растет, что отражает общее повышение интереса к проблемам промышленной политики и, особенно, практическим аспектам ее реализации. Как точно заметил А. Андреони, полемика вокруг политики все больше смещается от вопроса, для чего она нужна, к вопросу, как следует более продуктивно ее разрабатывать и осуществлять [8] (Andreoni, 2011).

По нашему мнению, анализ литературы позволяет выделить 4 базовых теоретических подхода к определению содержания промышленной политики – традиционный, неоклассический, институциональный и эволюционный. Они отличаются исходными предпосылками, а также пониманием целей, приоритетных форм и методов политики.

Традиционный подход, опирающийся на идеи меркантилистов и концепцию поддержки «молодых» отраслей, трактует промышленную политику как комплекс мер государства по поддержке выбранных отраслей и секторов с целью стимулирования их роста, накопления производственного потенциала и инициирования структурных сдвигов в экономике. Предполагается, что такая политика носит преимущественно вертикальный, селективный характер и реализуется главным образом с помощью субсидирования предприятий, таможенного протекционизма, налоговых льгот и госзакупок продукции. Методы горизонтальной политики, направленные на развитие инфраструктуры, профессионального образования и иных поддерживающих производство сфер, рассматриваются скорее как дополнительные, хотя и важные. Существенное значение также придается мерам по выращиванию «национальных чемпионов» – крупных корпораций, способных соперничать с иностранными конкурентами.

Традиционный подход использовался, причем не без успеха, в ряде государств, включая Японию, Южную Корею и Тайвань. И сегодня его элементы присутствуют в промышленной политике многих развивающихся стран. Однако на теоретическом уровне состоятельность подхода подвергается серьезным сомнениям из-за вероятных провалов государства при его применении. Они могут выражаться в ошибочном выборе отраслей и предприятий – получателей господдержки, неэффективном расходовании бюджетных средств, а также в поощрении лоббизма и других форм рентоориентированного поведения отечественных производителей. Так, в ряде исследований показано, что вследствие лоббизма правительства нередко направляют ресурсы не в растущие, а в слабые, сокращающиеся отрасли (выбирают проигравших – pick losers), замедляя тем самым модернизацию экономики [12] (Baldwin, Robert-Nicoud, 2007). Поэтому в своем «чистом» виде традиционный подход к промышленной политике в публикациях последних лет почти не представлен. Вместе с тем некоторые его ключевые положения, в частности, понимание селективной поддержки приоритетных отраслей и секторов как основы промышленной политики, можно найти и в работах современных авторов, например, у М. Хана [25] (Khan 2013).

Неоклассический подход, согласно которому промышленная политика представляет собой действия государства по коррекции провалов рынка, сдерживающих становление производства. Такое понимание вытекает из общей либеральной установки неоклассиков, признающих рынок главным драйвером и регулятором промышленного развития и отводящей государству в этом процессе вспомогательную, корректирующую роль. Приоритет в рамках подхода отдается неселективным мерам горизонтальной промышленной политики, направленным на улучшение конкурентной среды, оптимизацию регулирования и налогообложения, выработку стандартов, совершенствование рынка капиталов и системы профессионального образования, координацию участников рынка. Использование мер адресной финансовой поддержки бизнеса допускается, но в порядке исключения в ограниченном числе случаев. К ним, прежде всего, относятся ситуации, когда предприятия, производящие положительные экстерналии, нуждаются в корректирующих субсидиях для поощрения. Так, признается важность оказания помощи инновационным фирмам, занимающимся НИОКР и тем самым увеличивающим знания – вид общественного блага [16] (Cohen, 2006).

Наряду с этим ряд экономистов-неоклассиков считают возможным предоставление правительствами развивающихся стран субсидий отраслям и проектам, которые способствуют реализации сравнительных преимуществ и структурной перестройке экономики. Концепция сравнительных преимуществ, сформулированная Д. Рикардо, является одной из важнейших доктрин в неоклассической школе, определяющей ее представления о промышленной политике. В своей современной трактовке, разработанной Э. Хекшером, Б. Олином, П. Самуэльсоном и другими исследователями (модель HOS), она утверждает, что страна должна специализироваться на экспорте продукции, для выпуска которой она обладает избыточными и дешевыми факторами производства (труд, капитал, земля). Однако становление соответствующих отраслей может сдерживаться провалами рынка, в первую очередь экстерналиями и сбоями в координации. Поэтому государству следует поощрять рост новых отраслей, устраняя внешние эффекты и другие фиаско рынка с помощью мер горизонтальной политики и, в необходимых случаях, адресных субсидий производителям. В частности, такого мнения придерживаются Д. Родрик, рекомендующий, хотя и с оговорками, выделять финансовую поддержку компаниям, инвестирующим в новые, нетрадиционные для страны виды производства [35] (Rodrik, 2004), и Дж. Лин, выдвинувший теорию «новой структурной экономики». В ней он предлагает, чтобы развивающиеся государства в своей политике следовали бы не только имеющимся сравнительным преимуществам, но и на основании опыта других стран пытались предвидеть, в каких отраслях они могут возникнуть в будущем, и также оказывали содействие их развитию [29] (Lin, 2011). Позиция указанных авторов является осторожным отступлением от неоклассического канона, обусловленным желанием приблизить его к реальной хозяйственной практике.

Институциональный подход к построению промышленной политики исходит из общей установки об определяющем значении институтов для функционирования экономики. Отсюда вытекает, что главный акцент при реализации политики следует делать на институциональном строительстве, направленном на формирование системы институтов, способствующих улучшению взаимодействия между экономическими субъектами, снижению их транзакционных издержек, генерации и внедрению инноваций [15] (Cimoli et al., 2009).

К числу основных направлений исследования промышленной политики в рамках институционального подхода в настоящее время относятся анализ институциональных механизмов (в частности, совместных деловых советов), взаимодействия государства и частного сектора, от эффективности которого, согласно широко распространенному мнению, в решающей степени зависит результативность политики [2] [36, 20] (Schneider, 2015; Fernández-Arias et al. (eds.), 2016), а также поиск возможностей усиления административного потенциала государства, необходимого для реализации политики [19, 7, 24] (Evans, 1995; 0Altenburg, 2011; Kelsall, 2013).

Институциональный подход допускает применение широкого набора методов для достижения целей промышленной политики, включающего в себя, по сути, все правовые, административные и экономические способы воздействия государства на производственную сферу, изменяющие ее институциональную структуру и обеспечивающие за счет этого трансформацию промышленности и других секторов экономики в желаемом направлении. Учитывая специфику подхода, предпочтение в нем отдается мерам горизонтальной политики, ориентированным на улучшение институциональной среды производственного и инновационного бизнеса, при этом также признается важность субсидирования фирм, то есть проведения вертикальной политики [36] (Schneider, 2015).

Эволюционный подход к промышленной политике вырос из институционального и имеет с ним много общего, прежде всего, понимание критически значимой роли институтов для экономического и инновационного развития. Вместе с тем в работах эволюционистов содержится ряд важных новаторских положений о сущности политики, представляющих в совокупности оригинальную систему взглядов на ее содержание. Их можно суммировать следующим образом.

Во-первых, промышленное развитие трактуется как эволюционный процесс, движущей силой которого выступают технологические и организационные инновации, а динамика зависит от особенностей НИС и институциональной среды. Тем самым экономический рост рассматривается как «результат коэволюции технологий и институтов» [17] (Dosi, Nelson, 2009). При этом признается, что экономические системы характеризуются устойчивостью к изменениям, связанной с инерционностью институтов, что может затруднить распространение инноваций и привести к их локализации в отдельных сегментах [33] (Peres, Primi, 2009). Необходимость коррекции институтов и рутин, сдерживающих инновационное развитие производства, создает основание для вмешательства государства.

Во-вторых, главной задачей промышленной политики декларируется стимулирование инноваций, способствующих технологическим и структурным изменениям. Тем самым она фактически объединяется с инновационной и научно-технической политикой. Основным объектом политики служит НИС, обеспечивающая генерацию и диффузию знаний и инноваций. Для ее развития государство поддерживает поставщиков знаний, содействует координации и расширению сетевых контактов участников НИС, через которые происходит передача знаний, а также создает стимулы для усиления заинтересованности бизнеса в инновациях [15, 28] (Cimoli et al., 2009; Mazzukato, 2013). Еще одним важным объектом поддержки выступают инновационные кластеры – вид кластеров, отличающийся высокой интенсивностью протекания процессов формирования новых компаний и коммерциализации технологий [18] (Engel, 2014). Это сложные, постоянно эволюционирующие сетевые инновационные экосистемы, высокая концентрация капитала, опыта и талантов в которых способствует развитию новых отраслей и способов ведения бизнеса. Государство может содействовать их становлению, выполняя роль координатора, организатора сетевых контактов, а также поставщика инфраструктуры и других необходимых ресурсов.

В-третьих, в качестве методов промышленной политики рассматривается широкий набор мер, способствующих созданию и внедрению инноваций. Признается важность селективной поддержки отраслей с более высоким технологическим потенциалом. При этом в задачи государства входит не только содействие их росту, но и управление внешними эффектами, создаваемыми новой отраслью, в частности, процессами распространения знаний и опыта. Подчеркивается, что критерием эффективности принимаемых мер должно выступать достижение национальных стратегических целей развития, а не традиционное соотношение выгод и затрат [33] (Peres, Primi, 2009).

Рассмотренные 4 подхода лежат в основе современных теоретических представлений о содержании промышленной политики. Их корпус сегодня пополняется за счет новых концепций, уточняющих отдельные аспекты реализации политики. Среди наиболее значимых теорий, появившихся в последние два десятилетия, отметим концепцию информационных экстерналий [21] (Hausmann, Podrik, 2003), теорию «новой структурной экономики» [29] (Lin, 2011), концепцию «промышленного достояния» [34] (Pisano, Shih, 2012), концепцию предпринимательского государства [28] (Mazzucato, 2013).

По нашему мнению, несмотря на сохраняющиеся разнообразие и противоречивость теоретических представлений о содержании промышленной политики, тем не менее можно выделить несколько положений, в отношении которых в научном сообществе постепенно складывается подобие консенсуса.

1. К объектам промышленной политики относится не только промышленность, но и отдельные отрасли сферы услуг, в том числе инфраструктура и профессиональное образование. В пользу данной точки зрения есть несколько доводов, в частности, стирание в современных условиях границ между материальным и нематериальным производством, а также важность поддержки смежных и поддерживающих отраслей сферы услуг для успешного развития промышленности. Еще одну причину К. Айгингер и Д. Родрик видят в возрастании экономической роли сектора услуг, делающей необходимым включение его в фокус внимания промышленной политики. Развивая свою мысль, авторы приходят к выводу, что само название «промышленная политика» вводит в заблуждение, поскольку не отражает более широкую миссию этой политики [6] (Aiginger, Rodrik, 2020).

2. Приоритетной задачей промышленной политики является обеспечение инновационного развития экономики. Для ее решения следует поддерживать новые высокотехнологичные отрасли и проекты, малый инновационный бизнес, кластеры, прикладные НИОКР и исследовательскую инфраструктуру, высшее образование. Многие авторы подчеркивают теснейшую связь промышленной политики с научно-технической и образовательной политикой, объединяя их в единый комплекс, который А. Номан и Дж. Стиглиц называют «learning, industrial and technology (LIT) policies» [31] (Noman, Stiglitz, 2017).

3. Для реализации промышленной политики может использоваться разнообразный арсенал методов, нередко разделяемый по сферам действия – доменам [39] (Warwick, 2013). При этом горизонтальная политика, направленная на создание благоприятных условий для производства и инноваций, часто оценивается как более предпочтительная по сравнению с селективной поддержкой, поскольку она обычно менее затратная и связана с меньшими рисками провала государства. Особенно это относится к развивающимися странам с относительно слабыми административными возможностями. Вместе с тем адресная поддержка отраслей в ряде ситуаций вполне обоснована, в частности, для стимулирования роста новых производств.

4. Результативная промышленная политика невозможна без мер институционального строительства, нацеленных на оптимизацию норм и правил, определяющих деятельность экономических агентов в отраслях и секторах, служащих объектами политики. Одним из направлений является совершенствование институциональных механизмов промышленной политики, позволяющее снизить риски фиаско государства.

5. Успех промышленной политики в значительной степени зависит от налаживания продуктивного сотрудничества государства и бизнеса, способствующего лучшему пониманию потребностей и возможностей сторон и формированию на этой основе эффективной программы политики.

Указанные или сходные с ними по смыслу положения сегодня можно встретить у многих авторов, придерживающихся разных теоретических установок. По нашему мнению, это может свидетельствовать о наметившейся тенденции к конвергенции концептуальных подходов к проведению промышленной политики, что было бы весьма полезно для развития ее теории и практики.

Заключение

Для современной экономической науки характерно значительное разнообразие теоретических представлений о предпосылках и содержании промышленной политики. Проведенный анализ позволил систематизировать основания ее реализации, отмечаемые в академической литературе, а также выделить 4 базовых подхода к определению содержания промышленной политики – традиционный, во многом опирающийся на концепцию поддержки «молодых» отраслей, неоклассический, институциональный и эволюционный. Эти походы серьезно отличаются в понимании целей, предпочтительных форм и методов политики. Однако, несмотря на расхождения, можно выделить ряд положений, разделяемых сегодня в той или иной степени представителями разных подходов. В частности, к ним относится расширенная трактовка объектов промышленной политики, в число которых большинство авторов включает не только промышленность, но и отдельные отрасли сферы услуг, подчеркивание направленности политики на обеспечение инновационного развития и приоритетности методов горизонтальной политики для достижения этой цели, а также констатация важности мер институционального строительства, в том числе организации продуктивного сотрудничества государства и бизнеса, для повышения результативности политики. Появление таких положений может свидетельствовать о наметившейся конвергенции подходов, происходящей на фоне усиления практической направленности дискуссий по вопросам промышленной политики.

[1]Данная концепция рассматривает промышленное развитие как сложный и нуждающийся в поддержке государства процесс обучения и аккумулирования личных и коллективных навыков, производственных и технологических знаний и опыта в масштабе отдельных фирм, отраслей и экономики в целом [27] (Lall, 2004).

[2] В концентрированном виде эту мысль выразили Р. Хаусманн и соавторы: «мы считаем, что «хорошая» промышленная политика состоит из тех институциональных механизмов и практик, которые эффективно организуют сотрудничество между государственным и частным секторами» [22] (Hausmann et al., 2007).


Источники:

1. Вишневский В.П., Дементьев В.В. Теоретические основания промышленной политики для эмерджентной экономики // Terra Economicus. – 2012. – № 1. – c. 27–45.
2. Нельсон Р., Уинтер С. Эволюционная теория экономических изменений. - М.: Дело, 2002. – 536 c.
3. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. - М.: Фонд экономической книги «НАЧАЛА», 1997. – 180 c.
4. Булатова А.С. Промышленная политика. / монография. - М.: КНОРУС, 2020. – 496 c.
5. Романова О. А., Пономарева А. О. Теоретические, институциональные и этические основания реализации современной промышленной политики. Часть I // Экономика региона. – 2019. – № 1. – c. 13-28.
6. Aiginger K., Rodrik D. Rebirth of Industrial Policy and an Agenda for the Twenty-First Century // Journal of Industry, Competition and Trade. – 2020. – p. 189–207. – doi: org/10.1007/s10842-019-00322-3.
7. Altenburg T. Industrial Policy in Developing Countries. Overview and lessons from seven country cases.Deutsches Institut für Entwicklungspolitik // Discussion Paper. – 2011. – № 4. – p. 110.
8. Andreoni A. Productive Capabilities Indicators for Industrial Policy Design // UNIDO Working paper series. – 2011. – № 17. – p. 75.
9. Andreoni A. Structural Learning: embedding discoveries and the dynamics of production // Structural Change and Economic Dynamics. – 2014. – p. 58-74. – doi: org/10.1016/j.strueco.2013.09.003.
10. Andreoni A. Varieties of Industrial Policy: Models, Packages and Transformation Cycles. / In Noman, A. and Stiglitz, J. (eds.), Efficiency, Finance and Varieties of Industrial Policy. - New York: Columbia University Press, 2016. – 245–305 p.
11. Andreoni A., Chang H.-J. The Political Economy of Industrial Policy: Structural Interdependencies, Policy Alignment and Conflict Management // Structures, Institutions and Policies. Amsterdam: Elsevier. – 2019. – № 48. – p. 136–150. – doi: org/10.1016/j.strueco.2018.10.007.
12. Baldwin R., Robert-Nicoud F. Entry and Asymmetric Lobbying: Why Governments Pick Losers // Journal of the European Economic Association. – 2007. – № 5. – p. 1064–1093.
13. Chang H.-J., Lin J. Should Industrial Policy in Developing Countries Сonform Comparative Advantage or Defy it? A Debate between Justin Lin and Ha-Joon Chang // Development Policy Review. – 2009. – № 5. – p. 483–502.
14. Cimoli M., Dosi G., Stiglitz J. The Political Economy of Capabilities Accumulation: the Past and Future of Policies for Industrial Development // LEM Working Paper series. – 2008. – № 2008/15. – p. 17.
15. Cimoli M., Dosi G., Nelson R., Stiglitz J. Institutions and Policies Shaping Industrial Development: An Introductory Note. / In Cimoli, M. et al. (eds.), Industrial Policy and Development: The Political Economy of Capabilities Accumulation. - Oxford: Oxford University Press, 2009. – 19–38 p.
16. Cohen E. Theoretical foundations of industrial policy // European Investment Bank. EIB Papers. – 2006. – № 1. – p. 84–106.
17. Dosi G., Nelson R. Technical change and industrial dynamics as evolutionary processes // LEM Working Paper series. – 2009. – № 2009/07. – p. 88.
18. Engel J. What are Clusters of Innovation, how do they operate and why are they important?. / Global Clusters of Innovation. Cheltenham. - Edward Elgar Publishing, 2014. – 5–38 p.
19. Evans P. Embedded Autonomy. States and Industrial Transformation. - Princeton: Princeton University Press, 1995. – 343 p.
20. Fernández-Arias E., Sabel C., Stein E., Trejos A. Two to Tango: Public-Private Collaboration for Productive Development Policies. - Washington: Inter-American Development Bank, 2016. – 363 p.
21. Hausmann R., Rodrik D. Economic Development as Self-discovery // Journal of Development Economics. – 2003. – № 2. – p. 603–633.
22. Hausmann R., Rodrik D., Sabe C. Reconfiguring Industrial Policy: A Framework with an Application to South Africa // Harvard University Center for International Development Working Paper. – 2007. – № 168.
23. Kaldor N. Causes of the Slow Growth in the United Kingdom. - Cambridge: Cambridge University Press, 1966. – 40 p.
24. Kelsall T. Business, Politics, and the State in Africa. / Challenging the Orthodoxies on Growth and Transformation. - London: Zed Books, 2013. – 202 p.
25. Khan M.,Stiglitz J.,Lin J Technology Policies and Learning with Imperfect Governance. / The Industrial Policy Revolution I. The Role of Government Beyond Ideology. - London: Palgrave, 2013. – 79–115 p.
26. Knutsen C. Democracy, state capacity, and economic growth // World Development. – 2013. – № 43. – p. 1–18.
27. Lall S. Reinventing Industrial Strategy: The Role of Government Policy in Building Industrial Competitiveness // UNCTAD G-24 Discussion Papers. – 2004. – № 28. – p. 46.
28. Mazzucato M. The Entrepreneurial State. - London: Anthem Press, 2013. – 261 p.
29. Lin J. New Structural Economics: A Framework for Rethinking Development // World Bank Research Observer. – 2011. – № 2. – p. 193–221.
30. Milberg W., Winkler D. Outsourcing Economics. - Cambridge: Cambridge University Press, 2013. – 349 p.
31. Noman A., Stiglitz J. Learning, Industrial, and Technology Policies. / In Noman A. and Stiglitz J. (eds.), Efficiency, Finance and Varieties of Industrial Policy. - New York, Columbia University Press. – 1-22 p.
32. Pack H., Saggi K. Is there a case for industrial policy? A critical survey // World Bank Research Observer. – 2006. – p. 267–297.
33. Peres W., Primi A. Theory and Practice of Industrial Policy: Evidence from the Latin American Experience // CEPAL Serie Desarrollo Productivo. – 2009. – № 187. – p. 51.
34. Pisano G., Shih W. Producing Prosperity. / Why America Needs a Manufacturing Renaissance. - Boston: Harvard Business Review Press, 2012. – 192 p.
35. Rodrik D. Industrial Policy for the Twenty-First Century. / Kennedy School of Government. - Working Paper № RWP04–0472004, 2000. – 57 p.
36. Schneider B. Designing Industrial Policy in Latin America. / Business-State Relations and the New Developmentalism. - New York: Palgrave Macmillan, 2015. – 111 p.
37. Stiglitz J. Industrial policy, learning, and development. United Nations World Institute for Development Economic Research // WIDER Working Paper. – 2016. – № 1. – p. 53.
38. Tullock G., Seldon A., Brady G. Government failure: A primer in public choice. - Washington: Cato Institute, 2002. – 210 p.
39. Warwick K. Beyond Industrial Policy: Emerging Issues and New Trends // OECD Science, Technology and Industry Policy Papers. – 2013. – № 2. – p. 57. – doi: org/10.1787/23074957.

Страница обновлена: 03.11.2020 в 13:29:48