Цифровое государственное управление: вероятные риски и новые возможности

Введение

Быстрое развитие цифровых технологий и их активное использование приводит к изменениям во всех сферах жизнедеятельности человека. Цифровизация дает возможность получить новые знания и профессии. Изменения, происходящие в процессах управления социально-экономическими системами, носят масштабный характер. Реализация проектов по цифровизации государственного управления дает возможность эффективно управлять данными и информацией, повышать доступность и качество предоставляемых услуг гражданам и бизнесу, повышать конкурентоспособность предприятий и страны в мировом значении.

Цель исследования состоит в определении рисков и возможных выгод ввиду изменений процессов управления социально-экономическими системами, происходящими в период активного использования цифровых технологий. В задачи работы включены: конкретизация понятий, связанных с функционированием государства в цифровом формате; изменение процессов управления социально-экономическими системами под воздействием цифровых технологий; степень заинтересованности граждан и бизнеса в процессах цифровизации государственных услуг, анализ рисков и возможностей цифрового государственного управления.

Теория

Переход к инновационной экономике ставит перед Россией задачу преодоления отставания в уровне развития от стран – мировых экономических лидеров. В качестве фактора решения данной проблемы выступает необходимость формирования качественно новых способов управления социально-экономическими системами, которые точно и быстро реагируют на изменения внешней и внутренней среды. Возможность достижения важнейших целей социально-экономического развития России возникает с развитием и овладением технологий. Принципиальное значение имеет грамотная цифровизация органов государственного управления. Рассмотрим основные понятия и определения по цифровому управлению государством и экономикой.

В одном из докладов Всемирный банк дает определение «цифровой экономики»: система экономических, социальных и культурных отношений, которая основана на использовании цифровых информационно-коммуникационных технологий» [4].

Организация экономического развития и сотрудничества (ОЭСР) использует термин «цифровая экономика» по отношению к рынкам, функционирующим на основе информационно-коммуникационных технологий, применяемых для осуществления торговли информационными, цифровыми товарами или оказания услуг посредством Интернета [9] (Kapranova, 2018).

В Стратегии развития информационного общества Российской Федерации на 2017–2030 гг. обозначено: «Цифровая экономика – это хозяйственная деятельность, в которой ключевым фактором производства являются данные в цифровом виде, обработка больших объемов и использование результатов анализа которых по сравнению с традиционными формами хозяйствования позволяют существенно повысить эффективность различных видов производства, технологий, оборудования, хранения, продажи, доставки товаров и услуг» [4].

Таким образом, анализируя перечисленную выше терминологию, конкретизируем понятие «цифровая экономика».

«Цифровая экономика» – это система социально-экономических отношений, при которой происходит активное развитие экономики, бизнес-процессов, трансформируется система управления социальной сферы с использованием современных информационно-коммуникационных технологий (ИКТ).

Цифровая экономика ориентирована на создание нужных условий для возникновения новых прорывных и перспективных цифровых технологий и их применения в организации бизнеса, торговли, логистики и производства. Цифровые технологии изменяют систему реализации стратегии предприятий в повседневной деятельности, повышают эффективность инвестирования и открывают новые возможности на рынке. Активное применение методов анализа больших объемов данных создает условия для получения новых знаний и принятия эффективных управленческих решений. [9].

Президент Российской Федерации Владимир Путин на заседании Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам заявил: «Цифровые технологии – это не отдельная отрасль, по сути, это уклад жизни, новая основа для развития системы государственного управления, экономики, бизнеса, социальной сферы, всего общества. Формирование цифровой экономики – это вопрос национальной безопасности и независимости России, конкуренции отечественных компаний».

По мнению президента, цифровизация является серьезным инструментом решения социально-экономических проблем. В частности, он отмечает, что цифровые технологии упрощают обратную связь с гражданами, люди становятся участниками решения проблем, что позволяет своевременно реагировать на проблемы и принимать управленческие решения.

Владимир Путин акцентировал, что «без цифровой экономики страна не сможет перейти к следующему технологическому укладу, а без этого перехода у российской экономики нет будущего» [8].

Цель создания «Цифрового государственного управления заключается в стремлении предоставить «гражданам и организациям доступ к приоритетным государственным услугам и сервисам в цифровом виде, создать национальную систему управления данными, сформировать инфраструктуру электронного правительства, внедрить сквозные платформенные решения в государственное управление» [11].

Новые технологии изменяют способы взаимодействия людей и организацию их деятельности, позволяют создавать новые виды продукции, ведут к качественным изменениям социально-экономической сферы. Такие изменения в литературе получили название «цифровая трансформация» – революционные изменения в обществе, связанные с внедрением современных информационных технологий. Стратегии цифровой трансформации часто направлены на изменение продукции, процессов, организации деятельности, взаимодействия и управления на основе применения инновационных технологий [18].

Е. В. Холодная под электронным правительством понимает форму реализации государственного управления, основанную на синергетическом взаимодействии ИКТ и информационных ресурсов (данных) в целях предоставления государственных услуг.

Особыми характеристиками «нового государственного управления» являются [18] (Kholodnaya, 2018):

- усилия по цифровизации взаимодействия с гражданами и организациями;

- использование технологии «без единого клика», не требующей человеческого вмешательства;

- радикальное сокращение избыточных процессов в оказании услуг;

- формирование государства по принципу «сделай сам» на основе активного вовлечения граждан в процесс оказания государственных услуг;

- возможность оценки результативности и эффективности предоставления государственных услуг;

- формирование стимулов для органов и организаций, отвечающих за предоставление государственных услуг;

- ориентация на клиента и учет «обратной связи».

По сути своей, из всего вышесказанного следует вывод о том, что создавая «цифровое государство», мы создаем национальную систему управления данными, новые виды товаров и услуг, происходят качественные изменения социально-экономической сферы. Но не стоит забывать о всевозможных рисках, которые возникают при переходе к «цифровому правительству». Сформулируем гипотезу: являются ли риски, на которые идет государство, оправданными при построении «цифрового государства»?

Для опровержения или подтверждения гипотезы необходимо рассмотреть, как в России происходит процесс построения цифрового государственного управления.

В России осуществляется большая работа по развитию и освоению в государственном управлении базовых, а также новейших цифровых технологий. Для развития электронного государственного управления принят комплекс федеральных законов, на основе которых создан портал публичных услуг, обеспечивается прозрачность деятельности органов публичной власти, активно развивается межведомственное взаимодействие, основанное на принципе «одного окна». Их применение планируется в сфере предоставления государственных услуг, исполнения контрольно-надзорных функций, освоения принципа управления по результатам [6] (Dobrolyubova, Yuzhakov, Efremov, Klochkova, Talapina, Startsev, 2019). Необходимо достичь того, чтобы изменения, происходящие под действием цифровизации, привели к росту качества деятельности государственных служб, снижению необоснованного государственного вмешательства, повышению результативности и эффективности государственного управления.

Как известно, значительная масса жителей нашей страны достаточно традиционны. В большинстве своем они не склонны к освоению новых знаний и навыков. Это складывается в силу разных причин: возраст, склад характера, материальное положение и т. д. При масштабном внедрении цифровых технологий в систему государственного управления важно добиться высокого уровня поддержки населением политики цифровизации государственного аппарата.

Начало процесса цифровизации системы государственного управления России произошло в 2008 году, когда президент представил «Стратегию развития информационного общества в Российской Федерации». Для исполнения этой стратегии была разработана программа «Информационное общество (2011–2020 годы)». Она является первой государственной программой с переходом к программным принципам формирования бюджета страны. Главным направление программы является создание целостной и эффективной системы использования информационных технологий во всех отраслях и сферах деятельности общества. Цель программы – получение гражданами и организациями наибольшей выгоды от применения информационных технологий, создание мобильного взаимодействия государства с гражданами и организациями [13] (Smotritskaya, Chernyh, 2018).

В программе содержатся следующие положения:

- развитие электронного правительства;

- повышение качества государственного управления за счет создания и внедрения современных информационных технологий;

- оказание услуг на базе информационных технологий в области медицины, здравоохранения и социального обеспечения;

- развитие сервисов на основе информационных технологий в области образования, науки и культуры;

- поддержка региональных проектов в сфере информационных технологий.

Благодаря реализации данной программы Россия достигла прогресса в создании электронного правительства, которое реализовалось в предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Положено начало развития многофункциональных центров, формирования системы межведомственного электронного взаимодействия базовых государственных информационных ресурсов. Созданы цифровые платформы – Единый портал государственных и муниципальных услуг (ЕПГУ), который в 2015 году интегрирован с Единой системой идентификации и аутентификации (ЕСИА).

На момент запуска портала госуслуг в 2009 г., на нем предоставлялось 110 федеральных и 200 муниципальных услуг. В 2018 г. через приложение пользователи заполнили и отправили более 12,6 миллионов электронных форм заявлений на получение госуслуг. В 2018 г. на портале было зарегистрировано 86 миллиона человек – 60 % всего населения России. На рисунках 1 и 2 рассмотрен мониторинг числа зарегистрированных пользователей портала государственных услуг и количество предоставленных государственных услуг 2010–2018 гг.

Рисунок 1. Число зарегистрированных пользователей портала госуслуг

Источник: составлено авторами

Число пользователей портала госуслуг с каждым годом увеличивается. Только за 2018 год их число увеличилось на 21 миллион, в 2017 году на 25 млн и составило 65 млн. Всего с 2012 года число пользователей портала увеличилось почти в 20 раз. Так, в 2012 году на ЕПГУ было зарегистрировано 3,6 млн. граждан, в 2013 году – 6,9 млн., в 2014 году – 13 млн., в 2015 году – 22,5 млн., в 2016 году – 40 млн. Количество посещений портала возросло более чем на 30 % и за 2018 год составило 582 миллиона.

Рисунок 2. Количество предоставленных государственных услуг через портал в электронном виде

Источник: составлено авторами

Стремительно растет количество предоставленных услуг через портал госуслуг. Всего в 2018 году через портал пользователи заполнили и отправили более 60 млн электронных форм заявлений на получение госуслуг, что на 55 % превышает показатели 2017 года. Наблюдается активный рост удовлетворения гражданами качеством предоставляемых государственных услуг [7] (рис. 3).

Рисунок 3. Статистика оценки государственных услуг

Источник: составлено авторами

Уровень обратной связи граждан также растет. По данным Информационно-аналитической системы мониторинга качества государственных услуг, число оцененных государственных услуг за период 2017–2018 гг. возросло в 1,8 раза. Также замечен активный рост количества оставленных отзывов о предоставленных государственных услугах, если в 2013 их количество составляло 1100 отзывов в год, то в 2018 году 89,5 тыс. отзывов. Это показывает активное стремление вовлечения граждан в процессы управления [7].

В 2017 году была принята «Стратегия развития информационного общества Российской Федерации на 2017–2030 гг.». В ней выделены цели, задачи и меры осуществления политики нашей страны в области применения информационных технологий, которые направлены на формирование и развитие информационного общества, национальной цифровой экономики и реализацию стратегических национальных приоритетов [13]. В программе отмечены основные принципы и элементы создания цифрового государства (рис. 4)

Рисунок 4. Принципы и элементы создания цифрового государства

Источник: составлено авторами

Среди представленных принципов и элементов ключевым направлением является формирование государства как «цифровой платформы», направленного на объединение данных, информации и услуг на один цифровой портал. В связи с заинтересованностью текущей системы управления в сохранении своего положения существуют некоторые сложности развития государства в этом направлении [1] (Aptekman, Kalabin, Klintsov, Kuznetsova, Kulagin, Yasenovets, 2017).

Следующий шаг — принятие национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» (2018–2024 годы) [11]. Направленность этой программы состоит в «повышении благосостояния и качества жизни граждан путем повышения доступности и качества товаров и услуг, созданных с использованием современных цифровых технологий, повышения степени цифровой грамотности, доступности и качества государственных услуг для граждан» [19]. Цель программы состоит в создании системного развития и внедрения цифровых технологий во все области жизнедеятельности. Цифровизация экономики – вопрос глобальной конкурентоспособности и национальной безопасности страны. Цели и задачи развития цифровой экономики определены до 2024 г. в рамках пяти базовых направлений:\

- нормативное регулирование;

- кадры и образование;

- формирование исследовательских компетенций и технических заделов;

- информационная инфраструктура;

- информационная безопасность.

Реализация программы будет способствовать совершенствованию законодательства РФ и бизнес-процессов коммерческих организаций в электронной форме [15] (Solozhentsev, 2018). Семь из 10 государственных услуг для бизнеса и граждан к 2024 г. должны предоставляться в цифровой форме. Без личного посещения госорганов должны быть доступны все приоритетные госуслуги и сервисы. А 90 % документооборота между чиновниками должно происходить онлайн.

Наблюдаемые сегодня цифровые тренды охватывают почти все сферы жизнедеятельности: от медицины и образования до вызова такси, характеризуются «уберизацией» экономики и осуществляются на специальных цифровых платформах.

Технологии с каждым годом дают все больше возможностей. Материальное основание электронного правительства: «цифровые транзакции в 50 раз дешевле живой коммуникации двух людей, в 20 раз дешевле телефонной и в 30 раз дешевле почтовой» [21].

Российская платформа электронного правительства включает в себя три компонента: «Единый портал государственных услуг и функций (ЕПГУ); Единую систему идентификации и аутентификации (ЕСИА), ее аккаунт позволяет получать услуги не только на самом сайте госуслуг, но и на сайтах министерств и ведомств, например, налоговой службы или муниципальных органов власти); Систему межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ)» [21] (рис. 5).

На портале пользователям доступно 968 федеральных госуслуг. Самой популярной услугой является предоставление информации о наличии налоговой и судебной задолженностей, состоянии лицевого счета в Пенсионном фонде России. Услуги по регистрации транспортных средств, постановке на учет и зачислению детей в детские сады, оформлению водительских удостоверений, загранпаспорта и регистрации по месту жительства и пребывания также пользуются популярностью. Замечен рост платежей, совершенных через портал. Реализуется проект по замене бумажных уведомлений на электронные при сохранении юридической значимости.

Рисунок 5. Российская платформа электронного правительства

Источник: составлено авторами

Наиболее популярные услуги портала государственных услуг:

- запрос о состоянии лицевого счета;

- регистрация транспортных средств;

- оформление загранпаспорта, регистрация прав собственности;

- замена водительского удостоверения;

- запрос о судебной задолженности;

- запрос о налоговой задолженности;

- запрос о штрафах ГИБДД.

За 2018 год сделано более 16 млн запросов о состоянии лицевого счета в Пенсионном фонде России. Услугой регистрации транспортных средств воспользовались 4,8 млн раз. Около 3 млн заявок поступило на оформление загранпаспорта последнего поколения и на регистрацию права собственности. Почти 2,6 млн. услуг было оказано по замене водительского удостоверения. О судебной задолженности было 10 млн. запросов, о налоговой задолженности –8,5 млн., штрафах ГИБДД – 7,3 млн.

Ежегодно рассчитывается эталонный рейтинг ООН «Индекс электронного правительства». Он представляет собой числовое значение, которое отражает степень экономического, социального и демократического развития конкретной анализируемой страны. Индекс электронного правительства представляет собой среднее значение трех основных показателей: наличие Интернета (измеряется путем анализа веб-сайтов), телекоммуникационная инфраструктура (измеряется с помощью показателей ИТ-оборудования конечных пользователей и их использования в Интернете) и человеческий капитал (измеряется с помощью индекса развития человеческого потенциала, индекса доступа к информации и плотности населения) [12] (Sidorenko., Bartsits, Khisamova, 2019).

В 2018 Россия была на 32-ой позиции. В 2016 году она находилась на 34-ой. Уровень развития оценивается как «очень высокий» и составляет 0,7969.

Внедрение новых цифровых технологий, источников данных, использование передовых аналитических методов несет в себе как огромный потенциал, так и всевозможные риски (рис. 6). В условиях цифровой экономики характерной чертой является высокая интенсивность радикальных изменений, что подрывает устоявшиеся социально-экономические отношения. Безусловно, развитие цифровой экономики оказывает положительное влияние на экономический рост и возможности экономических субъектов удовлетворять свои потребности. Рассмотрим риски, связанные с внедрением цифровых технологий.

Рисунок 6. Риски и возможности внедрения цифровых технологий в государственном управлении

Источник: составлено авторами

Киберпреступность. Основным риском, связанным с внедрением цифровых технологий, является возрастающий риск киберпреступности. Масштабное применение цифровых технологий в различных сферах деятельности в результате приводят к скоплению рисков в условиях деятельности взаимосвязанных сложных систем. Опасность заключается в возможном разрушении информационной инфраструктуры, хищении данных, мошенничестве. Деятельность киберпреступников носит транснациональный характер, вычислить личность преступника при использовании им современных технологий достаточно сложно. Объектом атак является информация – важный ресурс постиндустриального общества. Уничтожение, похищение и доступ к информации могут привести к очень негативным последствиям.

Зависимость от Интернета. Чрезмерная зависимость субъектов экономической деятельности от Интернета. Риск заключается в возможности нарушения нормального функционирования информационной инфраструктуры, что полностью парализует работу различных систем на всех уровнях. У населения происходит психологическая зависимость от Сети, имеет место феномен «клипового мышления», сложность восприятия большого количества информации.

Угроза сокращения рабочих мест на рынке труда. Цифровизация предполагает развитие робототехники, что в свою очередь приводит к сокращению рабочих мест, исчезновение ряда профессий, особенно низкого и среднего уровня квалификации.

Отставание системы образования. Система образования не успевает реагировать на изменения, возникшие вследствие цифровизации. Необходима адаптация образовательных программ к современным трансформациям рынка труда, гибкая система кадров, возможность дополнительного образования во время трудовой деятельности.

Цифровое неравенство может проявляться на микроуровне между гражданами с учетом их возрастных, гендерных, и образовательных особенностей.

Концентрация цифровых технологий у отдельных игроков ввиду неконкурентной борьбы. На рынке информации возможны процессы олигополизации, где будет происходить концентрация факторов производства в руках небольшого количества собственников.

Снижение государственного контроля. Формирование горизонтальных связей в обход традиционных путей обмена и потребления товаров и услуг возможно в информационном обществе. Государству необходимо пресекать данные факты, но при этом не создавать трудности для законопослушных граждан и предпринимателей.

Отставание нормативно-правовой базы от развития технологий. Происходит расхождение между юридической трактовкой и фактическими преступлениями в сфере экономики с использованием информационно-коммуникационных сетей.

Определим благоприятные возможности внедрения цифровых технологий.

Эффективность рынка труда. Цифровизация дает возможности для появления новых профессий. Появляются возможности для удаленной работы. Создаются сетевые структуры, снижается необходимость аренды офисов, что приводит к экономии компаний.

Развитие технологий обеспечения безопасности. Развитие технологий цифровой идентичности и блокчейн, внедрение которого позволит разрешить две ключевые проблемы: сохранение истории изменений и гарантии подлинности внесенных данных, а также идентичность данных у всех участников децентрализованной платформы, дает возможность обеспечить безопасность деятельности экономических субъектов, снижает транзакционные издержки. Использование современных технологий (дронов, роботов, систем искусственного интеллекта) уменьшает потребность участия человека в опасных видах деятельности, снижает риск «человеческого фактора.

Сокращение транзакционных издержек за счет снижения роли посредников, благодаря созданию цифровых сервисов. Происходит прямой контакт поставщика и покупателя товаров и услуг.

Доступность и повышение качества предоставления социальных услуг населению. Создание в России эффективных и удобных электронных сервисов, которые упрощают взаимодействие государства с гражданами и предпринимателями в разных вопросах.

Использование инновационных методов формирования политики и оценки ее влияния. Цифровые технологии дают возможность активного участия граждан в оценке действий государства за счет обратной связи.

В результате перехода к новому технологическому укладу и использованию цифровых технологий, у России появляется уникальный шанс достичь конкурентоспособности на международном уровне, повысить качество жизни населения, решить многие проблемы. Переход невозможен без появления определенных рисков. Необходимы качественный анализ и изучение таких рисков для возможности их минимизации [20] (Eskindarov, Maslennikov, Maslennikov, 2019).

Таким образом, перед государственным управлением стоит важная задача не блокировать внедрение новых технологий и одновременно снижать риски, связанные с развитием цифровых трендов.

Цифровые технологии предоставляют широкие возможности для трансформации государственного управления. На этапе цифровой трансформации цифровые технологии интегрируются в процесс выработки политики, создают возможности для реализации различных вариантов государственной политики, которые не могут быть внедрены без использования технологий. Возвращаясь к нашей гипотезе «являются ли риски, на которые идет государство, оправданными при построении «цифрового государства», следует согласиться, что при грамотном выявлении рисков возможно добиться минимизации негативных последствий внедрения цифровых технологий. Тем самым, минимизируя риски, мы добьемся высокой отдачи возможностей от цифровизации.

Заключение

Сегодня цифровая экономика выступает эффективной основой развития системы государственного управления, экономики, бизнеса, социальной сферы и всего общества. Рассмотрев мнения разных авторов понятия «цифровая экономика», представляем уточненное определение данного термина. Цифровая экономика – это новый уклад жизни, при котором происходит активное развитие экономики, управление бизнеса, социальной сферы под воздействием современных информационно-коммуникационных технологий. В статье были показаны основные принципы и элементы создания цифрового правительства. Показаны произошедшие изменения в управлении социально-экономическими системами и жизни обществе под воздействием активного использования цифровых технологий и реализации программ и стратегий развития информационного общества Российской Федерации. Определены основные риски и новые возможности создания цифрового государственного управления

На основе изученной информации предлагаем схематическое уточнение основных преобразований, происходящих в управлении социально-экономическими системами в период господства цифровых технологий (рис. 7).

Рисунок 7. Преобразования управления социально-экономической системы

Источник: составлено авторами

Цифровые технологии прочно вошли в нашу повседневную жизнь. Современные научно-технические процессы становятся невыполнимыми без внедрения и использования современных подходов и технологий. Цифровые технологии дают возможность реализовать огромное количество разноплановых научно-технических и технологических задач за минимальные промежутки времени [8].

В эпоху всеобщей цифровизации одним из приоритетных направлений становится повышение эффективности государственного управления, взаимодействия общества и предприятий с органами государственной власти, повышение качества предоставления государственных услуг за счет активного внедрения цифровых технологий в государственные системы.

Необходимо выделить ряд проблем, влияющих на устойчивость социально-экономических систем: киберпреступность; зависимость от Интернета; угроза сокращения рабочих мест на рынке труда; отставание системы образования от потребностей цифровой экономики; цифровое неравенство; концентрация цифровых технологий у отдельных игроков вследствие неконкурентной борьбы; снижение возможности государственного контроля; отставание нормативно-правовой базы от развития технологий. Существуют возможности, которые связаны с использованием цифровизации, направленные на улучшение государственного управления в таких областях, как эффективность функционирования рынка труда; развитие технологий обеспечения безопасности; сокращение транзакционных издержек; доступность и повышение качества предоставления социальных услуг населению; использование инновационных методов формирования политики и оценки ее влияния. Необходимо проводить дальнейшие исследования, направленные на оценку появляющихся государственных платформ, связывающих все общество и образующих новый тип взаимосвязи государства, юридических и физических лиц. А стремительное развитие цифровых технологий и внедрение их во все социально-экономические сферы жизнедеятельности, требуют от государства, предприятий и граждан быстрого и качественного освоения новшеств и применения их на практике.