Фонд консолидации банковского сектора как инструмент повышения безопасности на рынке финансовых услуг

Макропруденциальную политику обычно определяют как использование пруденциальных инструментов для снижения системного риска на финансовом рынке в целом либо в его отдельных сегментах. В отличие от традиционного пруденциального регулирования, макропруденциальная политика предполагает разработку и имплементацию подходов (стратегии и тактики), учитывающих взаимосвязи и взаимозависимости финансово-кредитных институтов, а также возможные эффекты «заражения». Основные цели макропруденциальной политики включают: а) повышение устойчивости финансово-кредитных институтов и финансовых рынков в целом; б) предотвращение и (или) сдерживание нарастания системных рисков; в) контроль над структурными факторами уязвимости на финансовых рынках.

Институциональные механизмы и инструментарий макропруденциальной политики

Институциональные механизмы и инструментарий макропруденциальной политики различаются в разных странах. Вместе с тем существуют и общие подходы.

В России с 01.09.2013 г. Центральный банк Российской Федерации выполняет функции мегарегулятора финансового рынка и осуществляет надзор за деятельностью финансово-кредитных институтов. Согласно Федеральному закону от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», основными целями Центрального банка Российской Федерации являются: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы; развитие финансового рынка Российской Федерации; обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации» [1. с. 130] (Rukavishnikov, 2018).

Для достижения цели по развитию и укреплению банковской системы Банк России наделен соответствующими функциями.

Волатильность финансовых рынков, кризисные явления конца 2014 – начала 2015 г. привели к тому, что ЦБ РФ был вынужден резко повысить ключевую процентную ставку, девальвировать рубль и ввести плавающий валютный курс национальной валюты. Ухудшение финансовых результатов деятельности банков в 2015–2016 гг. обусловило необходимость повысить эффективность государственного контроля за использованием средств, направляемых на санацию банков, исключить зависимость санации банков от финансового состояния санатора и создать равные конкурентные условия деятельности санируемых банков и других действующих кредитных организаций. По данным Министерства финансов Российской Федерации, общий размер финансирования мероприятий по финансовому оздоровлению банков с учетом погашения основного долга (в том числе по активам, приобретенным Агентством по страхованию вкладов (АСВ) или полученным в счет погашения предоставленных займов) в этот период составил 1,186 трлн руб. Банк России в 2015 г. выделил на эти цели 1,069 трлн руб., а имущественный взнос Российской Федерации в АСВ составил 111,34 млрд руб. [2, с. 6] (Toloraya, Yarygina, Gotov, 2017). По состоянию на 1 сентября 2016 года АСВ приняло участие в предупреждении банкротства 50 банков и передаче активов и обязательств 6 проблемных банков финансово устойчивым кредитным организациям [3, с. 232] (Lavrushin, 2019).

Для достижения поставленных целей и сокращения объемов средств, выделяемых Банком России на финансовое оздоровление банков по итогам совещания в Правительстве РФ, в октябре 2016 года было принято решение наделить Банк России как мегарегулятора правом самостоятельно принимать решение, создавать ли специальную организацию для санации банков, и определять, кто будет управлять такой структурой. Таким образом, Правительство Российской Федерации поддержало предложение ЦБ РФ об изменении механизма санации финансово неустойчивых банков.

В результате 2 мая 2017 года на основании Федерального закона от 01.05.2017 № 84-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» был создан Фонд консолидации банковского сектора (ФКБС) – государственный надзорный орган, проводящий политику Центрального банка Российской Федерации в области санации коммерческих банков.

До принятия поправок в законодательство санацией коммерческих банков занималось Агентство по страхованию вкладов (АСВ), которое получало от Банка России кредит по льготной ставке и выдавало его выбранным банкам-санаторам на срок до 10 лет. Благодаря созданию ФКБС Банк России плавно перешел с кредитного механизма финансового оздоровления банков на капитальный, когда вместо льготного кредита проблемный банк напрямую докапитализируется Банком России. Курирует работу фонда специализированная управляющая компания ООО «УК ФКБС», которая является автономным подразделением ЦБ РФ (100-процентное участие).

Оценка эффективности макропруденциальной политики

Важным вопросом для оценки эффективности макропруденциальной политики Банка России является вопрос возможности и целесообразности использования новых данных и инструментов в анализе финансовой стабильности. В частности, нам представляется актуальным определить эффективность использования средств Фонда консолидации банковского сектора как нового инструмента макропруденциальной политики Банка России. Основные подходы к оценке эффективности макропруденциальной политики и ее отдельных элементов, в частности к оценке эффективности функционирования ФКБС и эффективности использования средств Фонда, могут включать широкий спектр моделей и методов оценки.

В этой связи важно определить дефиницию «эффективность использования средств». Поскольку в данном случае речь может идти не только об экономической эффективности, которая выражается в терминах рентабельности, доходности, сокращения расходов и т.д., но и социальной эффективности, которую можно выразить в показателях, характеризующих минимальный ущерб для общества, государства, Банка России, клиентов санируемого банка и т.п.

Фонд консолидации банковского сектора имеет некоммерческий характер. Для оценки эффективности его функционирования (включая эффективность использования средств Фонда) важно, во-первых, оценить степень выполнения им своих функций и достижения поставленной перед ним цели функционирования; во-вторых, необходимо определить соответствие деятельности УК ФКБС с учетом реализации ЦБ РФ функций, определенных законодательством, и в-третьих, учесть ограничения, налагаемые целевым использованием средств Фонда.

Однако не каждой из этих целей и функций Фонда можно определить показатели, отражающие эффективность его функционирования, имея в виду эффективность использования средств Фонда.

В этой связи «для оценки общей эффективности работы ФКБС можно предложить использовать систему показателей: количество банков, приведенных в стабильное финансовое состояние, по отношению к количеству санируемых (причем оценку этого показателя стоит проводить с учетом времени начала санации и намеченных сроков проведения соответствующих мероприятий), объем затраченных на санацию средств в динамике с поправкой на состояние экономики (со временем возможно попытаться разработать модель при наличии достаточной базы данных), а также финансовые показатели санируемых банков, разбитых по категориям в зависимости от их финансового состояния перед санацией и от времени начала санационных мероприятий» [4, с. 63] (Larionova, Panova, 2011).

Анализ эффективности использования средств ФКБС должен строиться, по нашему мнению, с позиций социально-экономической эффективности. Его следует проводить с учетом влияния системы факторов: внешних и внутренних, объективных и субъективных, общих и частных, основных и вспомогательных и др. Особое внимание при этом следует уделить факторам экономическим (макро- и микроуровня), в том числе финансовым, бюджетным, денежным, кредитным и т.д.; политическим, учитывающим влияние геополитической ситуации, санкционное давление на Россию, ее финансовый рынок, отдельные банки; цикличность в экономике и др.; социальным, психологическим, отражающим инфляционные ожидания, уровень доверия к власти и ее институтам, общие настроения в обществе, в том числе по отношению к банкам и банкирам.

В теоретическом плане общий подход к оценке факторов влияния на эффективность использования средств ФКБС можно представить в виде формулы:

Y = F (X), где Y – результирующий интегральный показатель влияния факторов на эффективность использования средств ФКБС, а F (X) – функция от влияния каждого индивидуального фактора.

В целом можно сказать, что разработка методики оценки эффективности использования средств ФКБС представляет собой многомерную многофакторную задачу. Подходы и критерии, которые можно применить для оценки эффективности использования средств Фонда консолидации банковского сектора, следует анализировать, с одной стороны, с учетом реализации Банком России его функций, определенных законодательством, а с другой, – ограничений, налагаемых целевым использованием средств ФКБС.

Одним из возможных подходов для оценки эффективности использования средств ФКБС можно считать оценку степени достижения Фондом поставленных перед ним задач:

- сокращение расходов Банка России на санацию;

- повышение эффективности контроля за расходами на санацию;

- исключение зависимости санации от финансового состояния банка инвестора.

В данном случае требуется простая количественная оценка, а именно подсчет расходов и сравнение реальных (фактических) расходов с плановыми. Также необходимо контролировать целевое использование средств и качество работы управляющей компании ФКБС.

Дополнительными критериями оценки эффективности использования средств ФКБС могут служить показатели, которые свидетельствуют о должном выполнении Управляющей компанией Фонда своих функций, к которым относятся:

- реализация от имени Банка России мер, направленных на прямую докапитализацию санируемого банка;

- осуществление доверительного управления приобретенными в рамках санации акциями, иным имуществом, правами требования;

- участие в реализации долгового механизма санации по аналогии с действующим порядком участия АСВ в осуществлении мер по предупреждению банкротства и урегулированию обязательств банка.

Основным преимуществом вышеназванного подхода является его простота, а недостатком – отсутствие точной количественной оценки эффективности использования средств ФКБС. Для преодоления этого недостатка можно использовать другие подходы, в частности широкий спектр количественных показателей оценки финансового состояния санируемых банков, в том числе в рамках экономико-математических моделей, функциональных, вероятностных и других методов анализа.

Методы стресс-тестирования работы банков

Для оценки финансового состояния санируемых банков возможно применение стресс-тестирования работы банка в различных условиях и выявление взаимосвязи между переменными.

Поскольку ФКБС оперирует бюджетными средствами, то для оценки эффективности использования средств Фонда целесообразно использовать методы оценки эффективности бюджетных расходов. Например, к числу вышеназванных методов относятся:

1. Анализ издержек и выгод (cost-benefit analysis – СВА), который представляет собой сравнение агрегированных выгод в денежной оценке и бюджетных расходов по конкретному направлению. Это способ расчета и оценки общественных затрат и общих социальных выгод, связанных с каким-либо экономическим проектом. Анализ «затраты – выгоды» обычно используется государственными органами при оценке инвестиций в крупномасштабные государственные проекты (например, прокладку автомобильных и железных дорог) с целью определения прироста благосостояния и чистой социальной выгоды, которые получит вся страна от реализации этих проектов. Анализ в большинстве случаев проводят финансирующие организации, имеющие более широкий взгляд на проект, чем коммерческие организации, интересующиеся исключительно его прибыльностью.

Основные принципы анализа «затраты – выгоды» заключены в четырех ключевых позициях:

а) учет затрат и выгод. Все затраты и выгоды должны быть рассчитаны и ранжированы в соответствии со степенью их отклонения от основной цели проекта; более отдаленные затраты и выгоды можно не учитывать. Это требует тщательной разработки проекта, оценки его срока службы, а также рассмотрения внешних эффектов и вторичных выгод;

б) оценка затрат и выгод. При их оценке необходимо уделять внимание возможным изменениям относительных цен, а не общего уровня цен; общий уровень цен, действующий в начальном периоде, следует принять в качестве базового. Хотя обычно для оценки затрат и выгод используются рыночные цены, в ряде случаев возникают трудности их применения: когда инвестиционные проекты являются настолько крупными, что значительно влияют на цены; когда монополизация искажает относительные цены; когда налоги искусственно завышают стоимость ресурсов; когда значительное недоиспользование труда и других ресурсов означает, что цены на них превышают общественные затраты использования этих избыточных ресурсов, предлагаемых в избыточном количестве. В таких случаях для оценки затрат и выгод могут потребоваться теневые цены. Кроме того, существуют особые проблемы установления цен на нематериальные активы и коллективные продукты;

в) определение процентной ставки, по которой затраты и выгоды следует дисконтировать. Решение этого вопроса требует учета степени, в какой общественные временные предпочтения будут диктовать более низкую учетную ставку, чем частные временные предпочтения, поскольку общественные временные предпочтения требуют меньшего дисконтирования будущих благ. Необходимо также рассмотрение альтернативных затрат (которые уменьшаются при использовании более низкой учетной ставки для государственных проектов) из опасения, что посредственные государственные проекты могут вытеснить хорошие проекты частного сектора, если для первых будут применяться более мягкие критерии;

г) существенные ограничения. Эта группа включает юридические, административные и бюджетные ограничения, а также ограничения, связанные с перераспределением дохода. По существу, анализ «затраты – выгоды» сосредоточивается на экономической эффективности проекта и при условии, что выгоды будут больше затрат, рекомендует его реализацию, не принимая во внимание того, кто получает выгоду и кто несет затраты. Однако если лицо, принимающее решение, полагает, что связанное с проектом перераспределение дохода неприемлемо, оно может отклонить проект, несмотря на его чистые выгоды.

Однако в данном случае эту модель можно использовать не как «затраты – выгоды», а как «затраты – выгоды в связи с оздоровлением банка». То есть просчитать затраты на оздоровление банка и затраты, с которыми столкнулась бы экономика, если бы банк обанкротился.

Подобные модели нередко используют при оценке эффективности функционирования службы внутреннего аудита и контроля в банках.

2. Анализ издержек и результативности (cost-effectiveness analysis – СEА) позволяет оценить выгоды, получаемые от реализации бюджетных расходов. Этот метод по своей сути близок методу анализа издержек и выгод. Однако есть существенное отличие: выгоды оцениваются не в денежном выражении, а в натуральных величинах.

Модель анализа издержек и результативности можно применять для количественной оценки осуществления мер по предупреждению банкротства банка. Так, можно определить, какие, сколько банков и как часто не удовлетворяли следующим критериям:

- неоднократное неудовлетворение за последние шесть месяцев требований кредитора (кредиторов) по денежному обязательству (обязательствам), а равно неуплата обязательных платежей в трехдневный срок с момента наступления даты выплаты по причине полного отсутствия либо недостаточного количества средств на корреспондентских счетах организации;

- нарушение определенных Банком России нормативов достаточности капитала кредитной организации;

- абсолютное снижение величины капитала в сравнении с его максимальной величиной, которая достигнута за предшествующие 12 месяцев, больше чем на 20 % с одновременным нарушением определенных Банком России нормативов достаточности;

- нарушение нормативов текущей ликвидности, которые также определяются Банком России, на протяжении последнего месяца больше чем на 10 %;

- уменьшение величины капитала за отчетный месяц ниже размера уставного капитала, который определен учредительными документами банка.

Исследование релевантности нескольких экономико-математических моделей выполнения данных задач позволяет сделать вывод, что данные модели могут включать (но не ограничиваются): эконометрические модели, модели, связанные с оценкой финансового состояния банка, модели оценки их прибыльности, будущих денежных потоков и др.

Анализ применения экономико-математических моделей для оценки эффективности использования средств ФКБС показал их неэффективность, поскольку средства Фонда могут не иметь денежного потока или доходности. Анализ возможности применения так называемых инвестиционных моделей или моделей для инвесторов при принятии решения об инвестировании средств в проект (санации банка, например) также дал отрицательный результат.

Модели оценки эффективности использования средств

Фонда консолидации банковского сектора РФ

Для оценки эффективности использования средств Фонда в соответствии с определенными критериями можно использовать рейтинговые модели. Например, рейтинговая модель вида F(x) (где: F(x) – оценка эффективности использования средств Фонда) предполагает, что оценка эффективности может варьироваться от 0 до 100 %. В качестве факторов модели X1-Xn можно использовать систему критериев эффективности.

Для качественной оценки эффективности использования средств ФКБС можно применять шкалу, представленную в таблице 1.

Таблица 1

Параметры рейтинговой оценки эффективности использования средств ФКБС

Источник: составлено автором.

Алгоритм использования модели:

1. Построение модели F(x) = β1*A1+ β2*A2+ β3*A3+ β4*A4+ β5*Б1+ β6*Б2+ β7*В1+ β8*В2+ β9*В3+ β10*В4 и определение весов (существенности для оценки) каждого показателя.

2. Определяем минимальный и максимальный теоретические показатели с учетом весов – min(F(x)) и max(F(x)).

3. Корректировка модели на минимальный показатель с учетом весов F’(x) = F(x)-min(F(x)).

4. Корректировка модели на максимальный показатель с учетом весов F’’(x) = F’(x)/ [max(F(x)) – min(F(x))].

5. Получение статистики показателей А1-4, Б1-3, В1-4.

6. Расчет F’’’(x).

7. Перевод значения F’’’(x) в качественную оценку.

Эффективность использования средств Фонда оценивается ежегодно главным аудитором Банка России. Эффективность процесса санации можно определить по финансовому результату санируемого банка.

«Для того чтобы банк был конкурентоспособным, его потенциал в деловом сотрудничестве был высокий и можно было бы оценивать, в какой степени гарантированы его экономические интересы, необходимо точно и достоверно оценивать финансовую устойчивость банка» [5, с. 8] (Larionova, Panova, 2014). Соответственно, банкам нужна модель, которая позволит своевременно произвести точную оценку финансовой устойчивости, своего рода основной инструмент финансового анализа.

Именно поэтому в работе ФКБС важную роль должен играть комплексный финансовый анализ деятельности кредитных организаций, на санацию которых выделяются средства Фонда.

В числе индикаторов раннего предупреждения возникновения проблем в деятельности банка можно выделить ухудшение значений макроэкономических показателей (например, ключевая ставка ЦБ РФ, изменение курса национальной валюты, историческая волатильность биржевых индексов, отток капитала из страны и др.), а также показателей работы самого банка (сокращение размера собственных средств (капитала) банка, снижение стабильной части депозитов клиентов, соблюдение нормативов достаточности капитала, ликвидности и других в непосредственной близости к минимальным значениям и (или) их нарушение, сокращение доходов и рост расходов банка, появление убытков и др.).

Модели оценки вероятности дефолта или банкротства банка широко известны. Наиболее широкое распространение в мире получили модели Альтмана, Чессера и др., позволяющие оценить степень тяжести положения банка. Однако в прикладной плоскости эти модели необходимо модифицировать, оценив значение коэффициентов на основе регрессионного анализа по данным российских банков.

Во многих странах (включая Россию) используются также рейтинговые модели оценки финансовой устойчивости банков: CAMELS, RAТЕ, FIMS и др. Они дают комплексную оценку положения банка, которая позволяет понять, в чем состоят его основные проблемы, а значит, какими будут основные направления работы при санации и какие средства необходимо будет на это затратить. При этом необходимо отметить, что математические модели применяются чаще при оценке отдельных параметров работы с кредитными организациями, нежели для оценки эффективности использования средств или эффективности работы Фонда в целом [6, с. 6] (Panova, Trushina, 2019). В последние годы развиваются модели анализа на основе нейронных сетей и обработки больших объемов данных.

Надеемся, что моделирование критериев оценки эффективности использования средств Фонда консолидации банковского сектора Российской Федерации будет развиваться с учетом современных трендов в науке и лучшей отечественной и зарубежной практики.