Роль налогообложения недвижимости в развитии городских территорий

«В жизни несомненны две вещи: смерть и налоги», — Бенджамин Франклин.

Налоги можно отнести к числу ключевых инструментов государственной политики. Они затрагивают наиболее значимые стороны жизни человека и общества, а процесс разработки налогового законодательства и его применения неразрывно связаны с острыми противоречиями и компромиссами. С одной стороны у государства должно быть достаточно средств для осуществления своих неотъемлемых функций (оборона, наука, образование и др.), а с другой — налоговое бремя предприятий и граждан не может быть слишком велико, поскольку результатом может стать снижение стимулов к труду и сдерживание экономического роста в целом.

Налогообложение недвижимости имеет большое значение для жизни страны в целом. Сегодня имущественные налоги касаются практически всех и каждого, поэтому общество с большим интересом ждет, во что выльется реформирование системы имущественных налогов. Современная схема налогообложения в сфере имущества состоит из трех налогов: земельный налог, налог на имущество физических лиц (местные налоги) и налог на имущество организаций (налог субъекта РФ).

С другой стороны, доходы от имущественных налогов фактически являются основными собственными доходами муниципалитетов, размер которых определяет возможности городского развития, а также в некоторой степени уровень независимости местных властей от вышестоящих органов власти.

В 2010 г. по данным Минфина России доля собственных доходов в местных бюджетах составила 75,9%. Однако если рассмотреть структуру этих доходов, то окажется, что почти половину (46%) от собственных доходов местных бюджетов составляют межбюджетные трансферты [1], которые по своей сути не могут к ним относиться. То же можно сказать и об отчислениях c региональных налогов и сборов. В итоге, только около 14% доходов местных бюджетов можно с уверенностью отнести к собственным доходам местных бюджетов. Складываются они из неналоговых поступлений и местных налогов, которые составляют (9,5% и 4,5% соответственно от всех доходов местных бюджетов). Такие невысокие показатели действительно собственных доходов местных бюджетов, по словам председателя Комитета по бюджету Совета Федерации Федерального Собрания Бушмина Е.В., можно объяснить неравномерным распределением производственных сил по территории страны. Для предотвращения асимметрии в развитии между муниципалитетами на уровне Федерации приходится принимать решения о перераспределении налоговых ресурсов в пользу вышестоящего бюджета, а потом через механизмы выравнивания средства перераспределяются от более экономически развитых территорий к менее развитым.

Такой подход «единой кассы» позволяет стабилизировать ситуацию в целом, однако значительно снижает стимулы муниципалитетов для самостоятельного развития, обеспеченного собственными доходными источниками. Отсутствие фискальной автономии органов местного самоуправления значительно снижает возможности муниципалитетов принимать самостоятельные решения по развитию российских городов. В местных бюджетах не хватает средств для запуска крупных инвестиционно-строительных проектов по развитию и преобразованию городских территорий с участием муниципалитета на принципах частно-государственного (муниципального) партнерства, реализация которых будет способствовать росту экономики городов, в том числе за счет увеличения налогооблагаемой базы города. В результате, глушатся экономические моторы городов, которые в свою очередь заглушают экономический мотор страны.

В качестве перспектив, способных изменить ситуацию к лучшему, рассматривается возможность замены имущественных налогов — единым налогом на недвижимость [1]. Рассматривается она давно, но по сути можно выделить два этапа. Первый с 1997г. по 2005 г. — проведение эксперимента по налогообложению в Великом Новгороде и Твери [2]. Эксперимент показал, что введение налога на недвижимость вызывает существенные сдвиги в распределении налогового бремени, порождает множество технических и организационных проблем, требует политической воли как на уровне муниципального, так и регионального руководства. [2]

Второй этап начался в 2004 г. с принятия в первом чтении проекта федерального закона о внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса РФ, в соответствии с которым Налоговый кодекс РФ должен быть дополнен главой «Местный налог на недвижимость» [1]. За это время было выбрано 12 пилотных регионов, где полностью провели кадастровую оценку объектов недвижимости [4], однако до сих пор нет ясности, каким образом конструировать ставки налога на недвижимость и когда он будет вводиться.

В настоящее время в правительстве РФ обсуждается возможный вариант предельной величины ставки единого налога на недвижимость на уровне 0,01% от рыночной стоимости объекта [5]. До этого замминистра Минфина говорил о ставке 0,1%. Законопроектом о введении единого налога на недвижимость был предусмотрен диапазон от 0,1 до 1%.

Сегодня практика налогообложения недвижимости разделяет понятия земельного участка и объекта, построенного на данном участке. Т.е. разными налогами облагаются земля и капитальные строения на этой земле: речь идет о земельном налоге и налогах на имущество физических и юридических лиц.

В настоящее время, согласно НК РФ, ставки земельного налога варьируются в пределах до 1,5% от кадастровой стоимости земельного участка. Методика кадастровой оценки учитывает различные факторы, связанные с местоположением земельных участков и их рыночной стоимостью, но не учитывает документы градостроительного зонирования, определяющие правовой режим использования земельных участков, который формирует их инвестиционно-строительный потенциал и влияет на рыночную стоимость. Также, неразвитость рынка недвижимости на большей части территории, дает искаженную картину при использовании в кадастровой оценке усредненных рыночных цен для конкретной территории. Среди недостатков самой системы налогообложения земли, следует отметить следующее. Во-первых, налогообложение по текущему использованию земли, что не позволяет применять систему налогообложения в качестве мотора института несоответствующего использования земельного участка, для скорейшего преобразования устаревшего вида использования в вид, соответствующий градостроительному регламенту. Во-вторых, при дифференциации ставок земельного налога не применяется инструмент зонирования территорий. Понижение ставки земельного налога для всего муниципального образования по одному виду разрешенного использования практически не имеет смысла, и, по сути, лишает муниципалитеты возможности управлять развитием территорий, через выделение определенных зон перспективного развития с низкими налоговыми ставками на недвижимость.

Налог на имущество физических лиц взимается по прогрессивной ставке налогообложения от 0,1 до 2% от инвентаризационной стоимости недвижимости, которая рассчитывается, исходя из восстановительной стоимости объекта и его физического износа. В результате, квартиры в идентичных жилых домах с одним уровнем физического износа, будут облагаться одним и тем же налогом и в центре и на окраине города. Недостаток учета местоположения компенсируется земельным налогом, однако в настоящий момент с собственников многоквартирных домов этот налог практически не взимается. Кроме того, сложившаяся система налогообложения имущества физических лиц не позволяет применять стимулы для восстановления жилых домов собственниками жилья, так как налог работает по принципу: новое жилье облагается большим налогом, чем ветхое. Возможность установления обратной зависимости для территориальных зон, развитие которых предполагает восстановление без сноса жилых домов, может активизировать восстановление зданий собственниками жилья. Реализация такого подхода должна быть скоординирована с программой развития застроенных территорий и т.д.

Рассматривая перспективы перехода к единому налогу на недвижимость, интересно оценить возможные вариации результатов реформы, взяв несколько частных случаев в Москве и других российских городах, по которым примерно можно будет охарактеризовать возможное развитие ситуации в целом.

Таблица 1

*земельные участки многоквартирных домов, где расположены квартиры в 9-ти этажных домах по ул. Генерала Тюленева и по ул. Судостроительной, в настоящий момент не выделены, поэтому размер земельного налога рассчитан из норматива земельной доли с учетом года постройки и этажности здания, в соответствии с которым должно происходить формирование земельного участка при многоквартирном доме.

Из табл. 1 видно, что если применить ставку единого налога на недвижимость в 0,1% от рыночной стоимости (при ставке в 0,01% собираемость налогов не удастся сохранить на прежнем уровне, при ставке в 1% произойдет значительный рост налоговых платежей и результатом может стать серьезный рост социальной напряженности в обществе), платежи собственников жилья экономкласса возрастут в десятки раз, тогда как собственники дорогого элитного жилья будут платить меньше. Здесь важно сравнивать единый налог с налогом на имущество физических лиц (реальными налоговыми платежами граждан), где хорошо видно, что выплаты для экономкласса после введения единого налога могут увеличиться в 10‒40 раз, тогда как за элитное жилье налоговые выплаты станут меньше.

Такой разный результат можно объяснить колоссальными различиями между инвентаризационной и рыночной стоимостью недвижимости, неразвитостью налогообложения земли под многоквартирными домами, но это еще не все. Рынок жилья в Москве имеет свои особенности, здесь цены за 1м² очень завышены, особенно на окраинах города. В Москве рыночная стоимость 1м² жилья в 3 раза выше чем в целом по России (159 тыс.руб./кв.м — по Москве, 53 тыс.руб./кв.м — по РФ). С учетом того, что зарплата москвичей растет медленнее чем цены на жилье и превышает среднероссийский показатель только в 1,8 раза (33,4 тыс.руб./чел. в Москве и 18,6 тыс.руб./чел. в РФ), в соотношении к рыночной стоимости 1м² жилья, можно сказать, что основной удар от перехода к единому налогообложению недвижимости придется на москвичей, проживающих в жилье эконом класса.

Рассмотрим, какие изменения принесет введение единого налогообложения недвижимости на примере города Липецк. В табл. 2 приведены расчеты для Липецка — регионального центра Липецкой области. Сегодня Липецк — это город металлургов с населением более полумиллиона человек, основным предприятием которого является Новолипецкий металлургический комбинат.

Таблица 2

Из табл. 2 видно, что результатом реформирования системы может стать увеличение налоговых платежей за объекты недвижимости эконом класса в десятки раз (в расчетном примере увеличение в 11‒25 раз по сравнению с налогом на имущество), тогда как платежи за элитное жилье могут увеличиться только в 2‒3 раза. Показательным является пример абсолютного уменьшения налоговых платежей за объекты ИЖС.

Одним из разумных вариантов реформирования системы является введение единого налога на недвижимость по прогрессивной шкале (аналогично тому, как сегодня рассчитывается налог на имущество). В результате удастся избежать того, что богатые за элитное и комфортное жилье будут платить меньше.

Но первым шагом реформы должен стать завершенный процесс формирования земельных участков под существующими объектами недвижимости. Если рассматривать многоквартирные дома, то реальными поступлениями в бюджет от этих объектов являются налоги от имущества физических лиц. Земельных налогов нет: земельные участки либо до сих пор не сформированы под многоквартирными домами, либо по сформированному земельному участку еще не состоялось распределение долей между собственниками жилья для исчисления земельного налогообложения.

Частный сектор (ИЖС) часто сталкивается с другой особенностью: изначально здесь сформированы земельные участки или по крайней мере есть их площадь в кадастре без уточнения границ, что позволяет насчитывать земельный налог. Но при этом строения зачастую до последнего не вводятся в эксплуатацию, что дает возможность уйти от налога на имущество физических лиц.

Сегодня мы видим, что имущественные налоги взимаются не полностью. Здесь есть хороший потенциал увеличения налоговых сборов и, соответственно, увеличения доходов местных бюджетов, однако, в первую очередь, для этого необходимо завершить формирование земельных участков под многоквартирными домами.

В целом сегодня в Липецке достаточно низкие показатели сформированных земельных участков. По данным Росстата2009 г. доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, в общей площади территории городского округа составляла 28%, доля многоквартирных домов, расположенных на земельных участках, в отношении которых осуществлен государственный кадастровый учет, составляла 29%.

Вопросы формирования земельных участков регулируются земельным (ЗК РФ) и градостроительным (ГрК РФ) кодексами РФ, согласно которым «размеры земельных участков в границах застроенных территорий устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки указанных территорий» [3].

Однако на практике это требование учитывается редко, земельные участки формируются в несколько раз меньше, встречаются и одиозные случаи формирования земельного участка «по отмостке» здания, как показано на фрагменте территории центрального административного округа Москвы (рис.1).

Рис.1. Фрагментетерритории центрального административного округа Москвы

Источник: публичная кадастровая карта Росреестр

На рис. 1 видно, что границы земельных участков, поставленных на кадастровый учет, практически повторяют контуры зданий, что противоречит требованиям законодательства [3]. Применяя такое «точечное межевание» можно сформировать и 100% объектов налогообложения, но при этом нераспределенная между собственниками земля (на которую они имеют все законные права) будет лишать бюджет значительных поступлений от земельного налога или налога на недвижимость. Почему так происходит?

Вероятно потому, что «точечное» межевание 1) позволяет за счет недополученной собственниками жилья земли проводить уплотнение застройки, 2) дешевле, чем сплошное межевание в рамках документации по планировке территории, 3) не устоялось понимание необходимости межевать с учетом перспектив развития квартала, которые можно определить только через планировку квартала.

На самом деле, непродуманная практика уплотнения существующей застройки — опасная вещь. Сегодня застройщику выгодно получить земельный участок под коммерческое строительство в обжитом районе — «сесть» на готовые сети и инфраструктуру намного дешевле, чем строить в «чистом поле». Но «завтра» мы можем получить значительное снижение качества городской среды, которое в том числе будет способствовать снижению налоговых поступлений в местные бюджеты со всеми отсюда вытекающими последствиями. Рост коммерческих объектов обязательно увеличивает нагрузку на существующие социальную, транспортную и инженерную инфраструктуры, которые в конечном итоге перестают справляться. Чтобы предотвратить негативные последствия, до формирования нового земельного участка, необходимо определить имущественные права на землю обладателей существующих объектов недвижимости. Во-вторых, важно просчитать дополнительные нагрузки на инфраструктуру и сети от новых коммерческих объектов и при необходимости запроектировать дополнительное строительство или расширение существующих школ, детских садов, поликлиник, дорог, чтобы не получилось, что новые социально-значимые объекты строить уже негде и не на что.

Сегодня, к сожалению, сложившаяся система налогообложения не влияет на развитие территорий.

Во-первых, поступающих средств от налогов недостаточно для подготовки инфраструктурных проектов (модернизации инженерно-технического оборудования, строительства и реконструкции школ, детских садов и т.д.), а практика показывает, что большая часть проектов развития территорий для инвесторов убыточны и без финансового участия муниципалитета в инфраструктурных проектах реализация их становится практически невозможной.

Во-вторых, превалирующая практика «точечного» межевания, не предусматривает подготовки документации по планировке территории, в результате территория не обеспечивает возросшую нагрузку необходимыми инфраструктурными объектами. Все это может привести к снижению стоимости недвижимости в таких кварталах и собираемости налогов на недвижимость.

В-третьих, в результате уплотнения застройки за счет земли недополученной собственниками многоквартирных домов, собираемость налога несильно увеличится по сравнению с тем, если бы вся территория квартала была размежевана между многоквартирными домами по установленным законодательством нормативам. А вот расходы бюджета на строительство новых объектов новой инфраструктурой и эксплуатацию существующих, возрастут в разы.

Будет ли новый налог на недвижимость способствовать развитию территорий — вопрос спорный.

Реформа налогообложения недвижимости, «на бумаге» направлена на благие цели — в первую очередь на развитие социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры за счет увеличения поступлений в местный бюджет [1]. В краткосрочной перспективе после введения единого налога по рыночной стоимости объекта недвижимости, действительно может произойти значительный рост налоговых поступлений в местные бюджеты. Однако если не решать накопившиеся проблемы формирования земельных участков под существующими объектами недвижимости, и сейчас речь идет, главным образом о многоквартирных домах, то серьезных проблем нам не избежать.

Рыночная стоимость квартиры содержит стоимость доли земельного участка. Анализ рынка жилья показывает, что пока факт сформированности земельного участка и его размер, не влияет на стоимость квадратного метра жилья, если только это не собственная огороженная территория с элементами благоустройства. В результате, собственники квартир будут платить налог на недвижимость, рассчитанный по квадратным метрам рыночной стоимости жилья, по «полной программе», вне зависимости от того, всю ли землю под многоквартирным домом им предоставили и предоставили ли вообще. А от этого напрямую зависят возможности собственников жилья воспользоваться той «полной программой» в дальнейшем. Речь идет о реконструкции/капитальном ремонте многоквартирных домов, финансирование которых теперь полностью возложено на плечи собственников жилья, (к сведению, в собственности граждан уже находится 80% жилищного фонда [6]) и с необходимостью проведения которых рано или поздно столкнется каждый собственник жилья.

Для того чтобы частично покрыть затраты на реконструкцию своего дома, собственники жилья могли бы предусмотреть надстройку в несколько этажей. Но увеличение объекта недвижимости должно быть обеспечено свободной землей. В ситуации с земельным участком, сформированным меньше минимального размера или под отмостку, какая-либо надстройка будет невозможна, а любые действия по реконструкции — не соответствовать градостроительному регламенту. В результате, собственники жилья, оплачивающие по «полной программе» налог на недвижимость, не смогут решить вопрос с реконструкцией жилья, что в итоге обесценит стоимость их недвижимого имущества и снизит дальнейшее поступление налогов от недвижимости с такого объекта. Другими словами, собственники таких многоквартирных домов будут платить налог за то, чего у них нет.

Выводы

Реформа налогообложения недвижимости демонстрирует равные условия для налогообложения (по рыночной стоимости), но не обеспечивает равных возможностей для собственников жилья по развитию своей недвижимости.

Такая реформа будет отодвигать вопрос формирования земельного участка под многоквартирным домом на второй план, оставляя нерешенным проблему формирования земельных участков меньше минимальных размеров. Рассмотренный подход к налогообложению недвижимости не остановит практику неправомерной уплотнительной застройки. Восстановление нарушенных прав в дальнейшем будет невозможным, так как свободной земли в кварталах уже не останется. Развитие инфраструктурных проектов, о которых говорилось в законопроекте, проводить будет не на что и негде.

Эффективность системы налогообложения как механизма развития застроенных территорий во многом зависит от развития правовой системы градорегулирования. Прежде чем запускать систему налогообложения недвижимости необходимо обеспечить работу правового механизма. Для этого нужно убрать двойственность законодательства в вопросах формирования земельных участков, провести мониторинг сформированных земельных участков на предмет их соответствия действующему законодательству, выявленные несоответствия устранить через разработку документации по планировке территории, утвердить механизм оспаривания размера налога на недвижимость по основаниям приведенным выше.

[1] «Межбюджетные трансферты — средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации»; например, «дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования» ст.6 Бюджетного кодекса РФ;

[2] Официально налог введен в 2000 г., переход на него являлся фактически добровольным, при условии «полного пакета прав» на землю и расположенные на ней здания. В результате, налогоплательщиками налога на недвижимость стали 27 предприятий. Введения налога на другие типы недвижимости не состоялось. В Твери налог на недвижимость введен не был. Среди основных причин: отсутствие активной поддержки со стороны областной администрации, разобщенность в понимании вопроса между различными ведомствами, которые зачастую расширительно толковали понятие конфиденциальной информации, реформа органов учета и регистрации, низкое техническое обеспечение, политические риски. . (www.iet.ru Налоговая реформа в России: проблемы и решения:. - [В 2 т.]. (Т. 1) - М. : ИЭПП, 2003;

[3] Закон города Москвы №15 от 28.04.2010 г. О внесении изменений в Закон города Москвы от 23 октября 2002 г. № 47 «О ставках налога на имущество физических лиц» (ставка налога на имущество физических лиц для квартир суммарная инвентаризационная стоимость которых до 300 тыс.руб. – 0,1%, от 300 до 500 тыс.руб. – 0,2%, свыше 500 тыс.руб. – 0,5%)

[4] Определялась для кадастровых кварталов 77:06:00007005, 77:05:0004008 и 77:09:00005014 по кадастровой стоимости согласно Постановлению Правительства Москвы от 04.12.2007 N 1046-ПП (ред. от 12.10.2010) «Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель города Москвы».

[5] Закон города Москвы Закон N 74 от 24.11.2004 «О земельном налоге» (0,1 процента от кадастровой стоимости участка в отношении земельных участков, занятых жилищным фондом)

[6] По данным Росстата Среднедушевой денежный доход жителей г. Москвы в 2010 г. составил 41 891 руб.