Портовые сборы: природа, функции, схемы взимания

Одной из первоочередных задач российские власти признают повышение конкурентоспособности морского транспорта, развитие морских портов и эффективное интегрирование в мировую транспортную систему. Эффективное решение этой задачи может быть осуществлено через механизм реализации федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России на период 2010-2020 гг.» [10]. Рост экономики России невозможен без отлаженной экспортной инфраструктуры, куда входят все ведущие порты России. Для этого необходимо дальнейшее совершенствование нормативно-правового регулирования деятельности морских портов России, совершенствование тарифной политики, в том числе структуры и уровня портовых сборов [9].

Совершенствование нормативно-правового регулирования портовых сборов

В последние годы наметились положительные сдвиги в решении данной проблемы. Минтранс России приказом от 31.10.2012 № 387 утвердил новый перечень портовых сборов, взимаемых в морских портах Российской Федерации [7]. Вступил в силу приказ ФСТ России от 30.04.2013 № 85-Т/1 об утверждении новых портовых сборов [8]. Но механизм взимания и использования портовых сборов пока не совершенен. Специалисты ведут бесконечные споры по порядку администрирования портовых сборов. В Совете Федерации 4 июня 2013 г. прошло совещание, и была создана рабочая группа по парафискальным платежам, к которым относятся и портовые сборы [4]. Для эффективного решения этой задачи следует разобраться в экономической природе портовых сборов.

Причиной возникновения системы портовых сборов в морском судоходстве явилась необходимость покрытия издержек, связанных с большими капитальными вложениями государственных и муниципальных органов в строительство и содержание определенных сооружений портов, причем их роль как основного источника финансирования затрат портов сохранилась и до настоящего времени в большинстве портов мира. Затраты по обеспечению безопасного маневрирования судов, их сообщению с берегом стали возмещаться портовыми выплатами. Поэтому при определении характера портовых сборов следует исходить из их экономической сущности и основного назначения.

Таким образом, портовые сборы и платы следует рассматривать как плату за услуги портов, заключающиеся в предоставлении для пользования гидротехнических сооружений, территории и других технических средств. Услуги, оказываемые портами грузовладельцам, выражаются в переработке прибывающих в порт грузов, судовладельцам - в предоставлении судам возможности свободного входа в порт, выхода из него и безопасного пребывания в нем. При этом, предоставляя услуги, порты несут определенные расходы на оплату труда своих работников и содержание средств производства.

В основе портовых тарифов лежит стоимость продукции портов. Кроме того, к факторам, определяющим их уровень в портах развитых капиталистических стран, также относится платежеспособность товара и конкурентоспособность порта.

Невещественный характер услуг, вынужденное их потребление и различные взгляды на форму компенсации соответствующих издержек породили множество систем сборов и плат. Любая такая система характеризуется с трех сторон, подчиненных основному ее назначению: с точки зрения ценообразования, государственной политики в области портов и портовых сборов и, наконец, финансовой деятельности самих портов как предприятий.

На различных исторических этапах, в различных социальных и экономических условиях системы портовых сборов выполняли неодинаковые функции, которые преследовали различные цели и формировались под влиянием определенных диалектических и исторических законов. Функции портовых сборов обуславливались их назначением и преследовали определенные финансовые интересы различных социальных групп, к которым можно отнести:

- защиту национальных интересов;

- стимулирование торговли;

- социальные факторы (создание рабочих мест, демографические);

- более эффективное использование портовых мощностей;

- покрытие издержек по услугам или какие-либо другие.

Изначально при установлении платы за активные услуги владельцы плавсредств и наниматели рабочей силы преследовали цель получить максимальную прибыль, ограничиваемую если не законодательно, то условиями конкуренции или платежеспособным спросом (из-за отсутствия причала в Ялте в середине XIX в. плата, взимаемая лодочниками за перевозку пассажиров с парохода на берег, была выше, чем за переезд из Одессы в Ялту) [2].

Иначе определялся уровень портовых сборов. Здесь менее выражена связь потребления услуг с издержками, а общепортовые сооружения чаще всего не принадлежат частному капиталу. Поэтому в одних странах сборы взимались в виде налогов, в других их величина сводилась к минимуму или они вообще не устанавливались. Дискуссия по этому поводу еще в прошлом веке на Международном конгрессе по судоходству сформировала концепцию, доминирующую и сегодня: размер сборов должен быть достаточным для покрытия издержек и погашения в определенный срок затраченного капитала [1].

Для экстенсивного этапа развития портов весьма распространено было финансирование их строительства компаниями, которые в дальнейшем становились основными потребителями услуг портов. Как правило, сборы в таких случаях устанавливались на весьма низком уровне. Со временем подобная практика себя изжила.

В этой связи на сегодняшний день среди зарубежных экономистов существуют две концепции ценообразования портовых сборов. Условно их называют: французская и английская.

Французская концепция

По этой концепции порты рассматриваются как звено в едином транспортном процессе, задача которых - удовлетворение потребностей страны или прилегающих к порту регионов в перевозимых грузах, а основная роль – быстрое и качественное обслуживание грузов и судовладельцев. При этом экономическая деятельность порта имеет вспомогательный характер, направленный на решение более крупных экономических и социальных задач. То есть основной экономической задачей портов является обслуживание нужд страны в пределах тяготеющих к ним экономических регионов, и экономические задачи портов находятся в большой зависимости от особенностей и потребностей этих районов. Поэтому от портов не ожидают прямых доходов. В данном случае, основной экономический эффект дают хозяйствующие субъекты, действующие на территории порта, в прилегающем экономическом районе, в стране, доходы которых с лихвой покрывают возможные убытки от эксплуатации портов.

Эта концепция рассматривает лишь частичное покрытие затрат порта за счет портовых сборов. Возникающий дефицит средств должен компенсироваться за счет налогоплательщиков, т.е. все или большую часть расходов по содержанию портов берет на себя государство и компенсирует за счет государственного или местного бюджетов. В этом случае цена портовых услуг не отражает в полной мере расходов порта.

Французская концепция рассматривает помощь государства в качестве обязательного условия ценообразования портовых сборов. В основе ее лежит идея о том, что слишком высокие уровни тарифов затрудняют развитие международного обмена, поэтому тарифы не должны превышать себестоимость, т.е. порты не должны получать от своих услуг прибыль [6].

Наглядным примером применения этой концепции является развитие морских и речных портов в советское время. Планирование деятельности портов и их финансирование производилось из государственного бюджета, и сама система портовых тарифов была соответствующей – не все затраты порта покрывались соответствующими тарифами.

Английская концепция

Во многих странах правительственные организации считают возможным и целесообразным рассматривать развитие портов как экономически самостоятельной отрасли. Морские порты обязаны строить свою производственно-финансовую деятельность на здоровых коммерческих началах. Следовательно, порты должны функционировать на принципах самоокупаемости. Соответственно, величина портовых сборов как основного и во многих случаях единственного источника средств должна строится на основе реальных издержек, обеспечивать средства на покрытие всех годовых затрат порта и включать определенную долю прибыли [11]. По этой концепции портовые сборы рассматриваются как плата за услуги, а их величина – как цена услуги, включающая все расходы по ее оказанию, которой присущи принципы формирования цен на промышленную продукцию. Свидетельством тому является тенденция осуществления расширения портов не за счет государственных ассигнований, а за счет доходов от портовой деятельности. Показательным в этом отношении является высказывание О’Хары, коммерческого директора Нью-Йоркского порта: «Мы очень тщательно анализируем наши издержки. При идентифицировании стоимости как базы для исчисления тарифов ни один ее элемент не остался необъясненным. В основе нашей политики лежит принцип не оказывать никакую услугу ниже стоимости. У нас нет товаров, продаваемых в убыток…» [12]. Также в качестве примера можно привести десятки британских и зарубежных портов, достигших хозяйственной самостоятельности благодаря такой политике портовых сборов.

Эта концепция взята за основу развития портов в большинстве бывших республик СССР [3], а ныне независимых государств. Порты речного и морского транспорта Российской Федерации в современных рыночных условиях также придерживаются этой концепции. Но нынешнее финансовое положение портов таково, что почти все из них не в состоянии самостоятельно финансировать строительство объектов инфраструктуры, тем более таких, которые окупаются в течение продолжительного периода времени. Капитальные вложения в такие элементы портов производятся сравнительно редко и, как правило, единовременно и в больших размерах и не могут осуществляться постепенно (по частям).

Необходимо отметить, что применение английской концепции не исключает финансовую помощь государства в тех случаях, когда требуются разовые крупные вложения, связанные со строительством капиталоемких объектов с большим сроком окупаемости (каналов, подходов к портам, волноломов, внутри портовых подъездных путей, бассейнов докового типа и т.д.). Например, в Англии со стороны государства предусмотрено три способа оказания такой помощи портам: государственное кредитование, отсрочка платежей с гарантией их безусловного возмещения и субсидирования (в виде исключения).

Английская концепция финансово-экономической деятельности морских портов, изложенная в так называемом «Докладе Рогдаля» [13], исходит из принципа, что морские порты обязаны строить свою производственно-финансовую деятельность на здоровых коммерческих началах, т.е. должны быть ориентированы на получение максимальной прибыли.

В английских парламентских актах, регулирующих финансовую деятельность морских портов, прямо указывается, что последние вправе взимать различные сборы и платы с судов и обрабатываемых грузов при условии обслуживания их портовыми средствами. Причем величина портовых сборов должна обеспечивать средства на покрытие всех годовых затрат порта.

Основные схемы взимания портовых сборов

Независимо от того, какая концепция ценообразования портовых сборов принята в том или ином порту, существует четыре основные схемы взимания портовых сборов.

1) Портовые сборы взимаются и расходуются администрацией порта, которая несет полную ответственность за развитие и поддержание инфраструктуры портов в эксплуатационном состоянии. При этом расходная часть финансовых планов администраций может требовать обязательного согласования в органах центральной или местной власти.

2) Портовые сборы взимаются местными органами власти в местный бюджет. В этом случае местные власти самостоятельно определяют уровень взимаемых сборов, направления и несут полную ответственность за бесперебойную работу порта.

3) Какой-либо портовый сбор взимается в пользу общенационального фонда или общенациональной организации, которая финансирует развитие определенных портовых сооружений или систем безопасности мореплавания. Например, в Англии маячный сбор перечисляется в специальный фонд, который финансирует поддержание в эксплуатационном состоянии маяки. В США сбор с грузов направляется в федеральный фонд, из которого финансируются дноуглубительные работы в портах.

4) Портовые сборы взимаются государством в государственный бюджет. В случае превышения расходов над доходами при финансировании работ в портах государство компенсирует недостающую часть из других источников.

Известно, что юридический статус портов сильно различается в странах Европейского Сообщества [5] и даже в пределах одной страны. Это различие относится не только к организации порта, но и к основам политики управления порта.

С формальной точки зрения в настоящий момент можно увидеть большой круг различий:

- порты под управлением государства;

- порты под управлением городской администрации;

- порты, управляемые специально назначенными органами (портовой администрацией);

- порты в частном управлении.

Кроме того, различный юридический статус не всегда исчерпывающе объясняет разные подходы и философию их управления. На самом деле, формальное сходство может скрывать существенное различие и наоборот. Отвлекшись от некоторых формальных различий и сосредоточив внимание на более существенных отличиях, можно выделить основные различия по следующим пунктам:

- порты, в которых преобладает понимание портовых услуг как государственных. Этот подход объясняет превалирующую роль государственных органов власти в регулировании и прямом управлении грузопотоками;

- порты, где первостепенное значение уделяется коммерческой стороне дела. В соответствии с этим подходом вмешательство государства - со стороны портовой администрации или другого органа - ограничивается вопросами отвода земель и другими вопросами общего характера, типа контроля за загрязнением окружающей среды, безопасностью, лоцманской проводкой, контролем за честным подходом в конкуренции и т.д.

В первом случае органы по управлению портом (портовые власти) могут быть определены как Комплексные портовые власти, т.е. орган, стремящийся управлять портом в целом, в отличие от властей, управляющих его территорией (во втором случае).

Допустив определенное упрощение, можно утверждать, что первый подход преобладает в латинских странах и Греции (или ранее в СССР), в то время как второй более характерен для стран Северной Европы, где услуги по обработке грузов и вообще многие услуги находятся в частных руках. Ирландские, британские и датские порты часто управляются комплексными административными органами, но на абсолютно другой идеологической основе, чем латинские порты, т.к. они стараются управлять ими как частными владениями.

Надо отметить, что это лишь идеальные типы портов, которые в точно таком виде в реальной жизни не найти. Обычно порты находятся ближе к той или иной крайней точке описанной выше классификации.

Эволюция, наблюдаемая за последнее время, показывает, что имеется тенденция развития управления в сторону использования обеих форм. В частности, из-за обострения конкуренции даже порты с выраженным комплексным подходом в управлении обнаруживают рост частных инициатив.

В вопросах общественной инфраструктуры порты зависят еще от позиции государства в области развития их инфраструктуры в национальном масштабе.

Как отмечено рабочей группой по портам Европейской комиссии в Брюсселе [5], в странах ЕЭС существует два подхода к проблеме развития портов: макро- и микроэкономический. Первый, или континентальный подход, распространен в странах - членах ЕЭС, рассматривающих порты как инструмент достижения региональных или национальных экономических целей. Инвестиции в инфраструктуру портов при таком подходе рассматриваются как дающие макроэкономические выгоды, такие как развитие и поддержание внутренней транспортной системы, и стоимость развития этой инфраструктуры частично или полностью покрывается за счет общего налогообложения. Макроэкономические тенденции преобладают в ряде индустриальных стран, например, в США и Японии.

В соответствии с континентальным подходом инфраструктура порта и ее использование в процессе грузообработки целиком или частично находятся в ведении частного сектора, и финансируется на основе принципов обычного бизнеса. Деятельность частного сектора, облагаемая налогами, может приносить значительные доходы государству, которое имеет возможность за счет сборов покрывать расходы на инфраструктуру.

Микроэкономический подход характерен для стран – новых членов ЕЭС, в которых компетенция администрации портов часто распространяется на строительство, обслуживание и эксплуатацию инфраструктуры портов. В этом случае администрация порта как предприятие по обслуживанию судов и грузов сама получает доходы, в отличие от портовых администраций, не выполняющих такой задачи. При микроэкономическом подходе администрация порта сама подлежит обложению налогами, как и любое другое предприятие.

В заключение хотелось бы отметить, что морской порт – это не только технологический комплекс, это узел, где одновременно с производственной и предпринимательской деятельностью реализуется национальная таможенная и пограничная политика, обеспечивается решение других важных государственных задач. Нынешнее финансовое и техническое положение портов Российской Федерации таково, что они не в состоянии самостоятельно содержать и развивать свою портовую инфраструктуру. В таком случае переход на самофинансирование и самоокупаемость портов необоснован и может привести к потере многих портовых мощностей.

Тем более, что английская концепция ценообразования портовых сборов, по мнению экспертов - специалистов по морскому торговому судоходству, применяется в портах, не требующих больших затрат на свое содержание, имеющих устойчивые грузопотоки, функционирующих в условиях отсутствия или малой конкуренции со стороны других портов. А французская концепция ценообразования портовых сборов применяется в портах, требующих больших затрат на их поддержание, действующих в острой конкурентной борьбе с другими портами, имеющих важное значение для экономики страны или нескольких стран, прилегающего района или города.

Вывод

В связи с выше изложенным представляется необходимым изучить международный опыт ценообразования портовых сборов и выбрать наиболее приемлемые пути ценообразования портовых сборов и их регулирования, которые будут удовлетворять национальным интересам России. Не следует слепо следовать рекомендациям некоторых зарубежных экспертов и ЕЭС, которые считают, что концепция расходов по содержанию и развитию портов должна осуществляться за счет их пользователей. Тем более данные рекомендации вызывают жаркие дискуссии в самом Европейском Сообществе и их практическая реализация в перспективе в Европе маловероятна.