Методика распределения бюджетного финансирования между муниципалитетами

Одной из приоритетных задач бюджетной политики Российской Федерации является интеграция бюджетного планирования на всех уровнях бюджетной системы. Эффективное управление бюджетными средствами, их распределение и использование – одна из наиболее острых проблем, стоящих перед органами власти. С вступлением в силу Федерального закона от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» был заложен потенциал существенного расширения возможностей органов местного самоуправления по решению стоящих перед ними задач. Однако фактически роль местных органов самоуправления сводится к обеспечению минимально необходимого уровня финансирования для решения текущих проблем функционирования муниципальных образований.

Методика распределения бюджетного финансирования территорий

В рамках обеспечения устойчивого развития регионов возникает проблема совершенствования финансирования функций и задач местных органов самоуправления, а также создания действенного механизма контроля за эффективностью использования бюджетных средств, как на уровне субъекта, так и на уровне муниципального образования. При этом большинство субъектов Российской Федерации, среди которых и Пензенская область, относится к дотационным регионам с невысоким собственным экономическим потенциалом. Межбюджетные отношения в Пензенской области складываются на основе форм финансовой поддержки, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ.

При этом существующая методика бюджетного распределения не позволяет дифференцировать финансовые поступления на основе интегрального анализа и сохраняет остаточный принцип финансирования, что увеличивает разрыв между муниципальными образованиями.

Нами предлагается использование комплексного подхода при оценке уровня социально-экономического развития субъектов низового уровня административно-территориального деления – сельских администраций на основе корректировки федеральной методики комплексной оценки уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации [1]. Суть подхода заключается в определении отклонений 17 рангов социально-экономических показателей развития городов и районов от среднерегиональных (среднегрупповых) значений, сравнении их балльной оценки с отнесением территории к одному из трех уровней развития (высокий, средний, низкий), а также в замене рангового метода оценки на интервально-групповой в целях исключения субъективного подхода. В качестве базы для бюджетного распределения финансов выступает значение полученного интегрального показателя, который может выступать не только как измеритель эффективности бюджетных затрат за отчетный период, но и как база для распределения суммарных трансфертов из бюджетов вышестоящих уровней в бюджеты сельских администраций.

Оценка уровня социально-экономического развития территорий

На первом этапе реализации подхода рассчитываются относительные отклонения от среднерайонных значений по показателям, распределенным в шесть блоков:

1) объем производства продукции сельского хозяйства;

2) бюджетная доходность района, руб.;

3) кадастровая стоимость земли;

4) сводный индекс уровня развития социальной инфраструктуры;

5) сводный показатель уровня развития инженерной инфраструктуры;

6) сводный индекс уровня развития торговли и объектов общественного питания.

На втором этапе рассчитывается интегральная оценка уровня аграрно-экономического развития по каждой сельской администрации, участвующей в проведении оценки, путем сложения полученных показателей исследуемых блоков, скорректированных на весовой коэффициент.

Далее интегральный показатель выступает в качестве базы для распределения бюджетных средств на основании принципа «чем ниже уровень интегрального показателя муниципального образования, тем больше требуется трансфертов на его аграрно-экономическое развитие в целях приближения к успешным сельским администрациям района».

Апробация подхода осуществлялась с использованием усредненных статистических показателей сельских администраций Неверкинского района за период 2006−2011 гг. В табл. приведены результаты ранжирования сельских администраций Неверкинского района Пензенской области в зависимости от значения интегрального показателя и доля бюджетных трансфертов, которая должна приходиться на группу.

Таблица

Дифференциация сельских администраций по уровню развития и доле трансфертов

В связи с этим, актуальным вопросом является расширение перечня налогов, передаваемых региону. Региональные и местные органы имеют лишь 13−14% доходных источников, неспособных оказывать реальное влияние на развитие экономики. В частности, возможен частичный перенос уплаты налога на доходы физических лиц (НДФЛ) с места работы на место жительства налогоплательщика в соотношении 50/50, поскольку по сведениям Пензастат в среднем в Пензенской области порядка 20% трудоспособного сельского населения выезжают на заработки в крупные города.

Новый способ распределения НДФЛ между муниципальными образованиями

Поскольку НДФЛ является федеральным, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ в бюджеты поселений зачисляется 10% собранных доходов от указанного налога. В случае, если сельский житель трудоустраивается в городе, кодекс предусматривает зачисление налога в бюджет городского округа по нормативу 30%, а сельское поселение, в котором проживает его семья, пользующаяся социальной и инженерной инфраструктурой, находящейся на балансе местной администрации, доходы не получает [2]. Соответственно, главы сельских администраций не заинтересованы в том, чтобы привлекать жителей на территорию своего муниципального образования, так как доходы, как правило, идут в другой муниципалитет или остаются в бюджете городского округа, а расходы в расчете на жителя возникают в данном муниципальном образовании. Равное соотношение распределения налога позволит сбалансировать расходную часть бюджетов различных уровней.

В целях предотвращения оттока сельского населения в города, прежде всего, необходимо улучшение социальных условий жизни на селе, что требует дополнительных затрат со стороны сельской администрации в условиях отсутствия источников финансирования. При этом законами субъектов федерации об их бюджете в порядке, предусмотренном статьями 137 и 138 Бюджетного кодекса, могут быть установлены дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от НДФЛ, подлежащего зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации [2]. В связи с этим целесообразно увеличение норматива отчисления НДФЛ для сельских поселений на основании процента оттока населения на заработки. При оттоке 5% трудоспособного населения требуется увеличение норматива на 2%. Расчет обоснован допущением, что в случае оттока 50% трудоспособного населения размер зачисления налога в бюджет поселения будет равен нормативу для городского округа – 30%.

Рассмотрим эффективность предлагаемых мероприятий на примере Неверкинской сельской администрации. Размер доходов бюджета администрации от зачисления налога на доходы физических лиц в 2010 году равен 1,1 млн руб., при этом можно сказать, что в связи с выездом населения на заработки администрация «потеряла» порядка 174 тыс. руб. в виде неуплаченного НДФЛ. Расчет бюджетных поступлений при использовании распределения налога 50/50 и дополнительного норматива отчислений на основе оттока, который составил 13,3%, показывает наличие прироста бюджетных доходов поселения на 70%.

Анализ цен по конкурсам государственных закупок на оказание услуг для муниципальных образований показывает, что за счет перераспределения отчислений по НДФЛ и увеличения норматива на 5%, ежегодно на территории администрации может прокладываться порядка 3 км дорог с твердым покрытием.

Вывод

Использование изложенных рекомендаций позволит решить ряд недостатков межбюджетных отношений связанных с несбалансированностью между расходными обязательствами и источниками доходов территориальных бюджетов.